新《民促法》背景下非营利性民办高校办学经费筹措的多元化——基于美国的经验

黄小灵

(宁波财经学院，浙江 宁波 315175；华东师范大学，上海 200062)

2016年，国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育建设发展的若干意见》，提出鼓励、支持和着力打造一批具有国际影响力与有竞争力的民办教育品牌，建设“高水平有特色的民办学校”。2017年9月1日，新《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)正式实施，预示着我国民办教育进入一个新的发展时代，民办高校的发展也进入了“高等教育转型升级、创办一流民办高校”的2.0时代，进入以提高质量、注重内涵发展和提供差异化教育需求为特征的转型发展期。民办教育分类时代的到来，为两类民办高校未来的发展提供了差异化的发展路径。分类管理后，非营利性民办高校将逐渐失去民间资本的青睐，而当前政府财政又未形成稳定、持续的资助体系，其办学经费的筹措显得异常迫切，是一个值得深入研究的课题。然而，笔者通过在中国知网(CNKI)搜索主题为“民办高校”且关键词中有“经费”的核心期刊论文，自1992年起仅有34篇(1)检索日期为2019年6月25日。。新《民促法》实施后，陆续有学者开始关注非营利性民办高校的可持续发展问题，其中也包括对非营利性民办高校经费筹措的探讨，但尚未涉及经费筹措难题的根本动因。本文拟对此进行研究，总结美国经验，提出相关对策，为扩大非营利性民办高校办学经费来源提供参考。

一、非营利性民办高校多元化筹资的必要性

(一)高水平民办高校建设决定其必须扩大资金来源

改革开放40年来，民办高校的兴起与发展是建立在公共高等教育体系无法满足公众需求基础上的一种“供给补充”，既不可能像历史上的私立高校随着高等教育的产生和社会需求的发展在漫长的历史选择中形成，也不可能像多数发达国家那样与公立高校在同一起跑线上发展。大学的创建和发展不仅需要巨额投资，而且需要声誉度和社会认可度的漫长积累，单纯依靠举办者投资和学费而没有国家政策与资金的扶持，很难维持优质高等教育资源。特别是在当前公办高校争创“双一流”的环境下，民办高校群体中争创高水平的呼声也日益高涨，因此，非营利性民办高校迫切需要打破单一的筹资模式，使之日益多元化。在激烈的竞争环境下，非营利性民办高校一方面要转变以“学币模式”为主的“以学养学”模式，另一方面要转变“等着给钱”的旧观念，主动挖掘自身潜力，开拓经费来源渠道。

(二)国家政策鼓励民办高校多渠道吸引社会资金，扩大办学资金来源

国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》第八条提出“拓宽办学筹资渠道”“鼓励和吸引社会资金进入教育领域举办学校或者投入项目建设。创新教育投融资机制，多渠道吸引社会资金，扩大办学资金来源”，这为非营利性民办高校开展多元化筹资提升了士气。当前已有部分非营利性民办高校成立了专门的筹资管理机构，运用自身体制机制自主灵活的优势，通过校企合作办学，引入社会资源。借鉴美国等私立高等教育发达国家的做法，通过发挥科研和资源优势，为区域内的企业和社会团体等提供智力及技术支持，获取社会服务收入。在各省市出台的相关民办教育文件中，都提到政府运用政策和制度等方式来降低民办学校的建设成本、吸引社会力量参与举办高等教育，以满足公众对接受多样化高等教育的需求，这些都成为支撑民办高校发展的政策起点。

二、美国非营利性私立高校筹措办学经费的特征

(一)多元化的经费来源结构

美国非营利性私立高校的快速发展，得益于政府的政策支持以及稳定的财政投入。政府依法赋予私立高校相应的办学自主权，调动学校发展的积极性，培育学校的竞争力，其对非营利性私立高校的重视体现在三个层面上：一是构建完善的法律体系，为非营利性私立高校的发展营造健康的外部环境，保证其发展的合法性；二是给予非营利性私立高校师生合理的法律地位，解决其后顾之忧；三是提供稳定且持续的财政经费，除直接的经费资助外，还包括联邦政府和州政府的间接政策扶持。研究美国非营利性私立高校经费来源构成(见表1)可知，私立高校获得了政府的常态化拨款，包括联邦政府、州、地方政府的三级财政经费，常态化拨款年均占比达15%左右。美国非营利性私立高校基本形成了学费收入、政府财政拨款、社会组织和个人捐赠以及学校经营性收入等多渠道的经费筹措办法，哈佛、耶鲁等美国私立高校之所以长期处于世界大学的前列，与其多元化的资金来源结构不无关系。

表1 美国非营利性私立高校经费来源构成/%(2)U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，2019-07-15，https://nces.ed.gov/programs/digest/2015menu_tables.asp.

(二)专业化的基金会运作模式

哈佛大学成立哈佛管理公司(以下简称“HMC”)，聘请专业的管理团队运作基金会。HMC通过制定投资政策以及一系列金融管理手段推动基金的保值、增值，以确保哈佛大学在未来拥有足够的资金来支持学校的正常运营、发展、教学及研发，同时保障各类基金能实现持续稳定的收益。在金融管理方面，HMC主要采用混合模式投资和政策组合投资为主的多元化投资模式。这种投资模式使各资产类别产生了一定的投资回报率(见表2)。在2016年的所有资产类别中，房地产的回报率最高，达到13.8%，其次是公共产权和自然资源的回报率，均为10.2%(3)莫玉婉：《美国政府对私立营利性高等教育的管理及启示》，《职业技术教育》2010年第10期，第90-93页。。值得一提的是，组合式、分散化的投资模式优势显著，即使哈佛基金遭遇了2008年全球金融危机带来的收益短暂亏损，也实现了随后2年的快速收益。

表2 2016年哈佛基金投资组合回报率/%(4)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

(三)浓郁的社会捐赠文化

美国非营利性私立高校教育基金会的成功运作和蓬勃发展，除了依靠完善的基金会管理制度外，还得益于浓郁的社会捐赠文化。1638年，牧师约翰·哈佛把720英镑和400余册书捐赠给哈佛大学，开启了美国高校的捐赠先河。美国拥有较完善的针对大学教育基金会发展的社会保障制度，不仅颁布了教育捐赠法律，还设置了面向企业和个人捐赠行为的极具吸引力的税收优惠政策，充分调动了全社会捐资办学的积极性，并逐渐形成社会助学的优良传统和捐赠文化。依据知名度的高低，在美国非营利性私立高校中，能获得社会捐赠的高校占10%及以上。以哈佛大学为例，截至2016年，哈佛大学营业收入达48亿美元，同比增长6%。其中，最大的驱动因素是年度捐赠收入，这主要来自持续的捐赠收入和赞助收入。2016年，捐赠收入同比增长7%，达17亿美元，对哈佛大学营业总收入的贡献率高达36%，各类赞助占18%，两类收入相加高达54%(见表3)。其中，赞助主要来源于联邦赞助和非联邦赞助，非联邦赞助收入得益于哈佛大学与各类公司、各类基金会以及其他非联邦赞助商建立的广泛友好的互动关系(5)张辉：《民办高校筹资途径的多元化分析——基于利益相关者理论的角度》，《民办教育研究》2008年第1期，第32-36页。。

表3 2016年哈佛大学营运收入构成(6)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

三、我国非营利性民办高校办学经费筹措的多元化路径

合理、优化的资金来源，是非营利性民办高校可持续发展的重要保障。在新《民促法》背景下，研究民办高校资金来源的优化政策非常重要。这既需要政府有所作为，加大对民办高校的财政扶持，也需要民办高校有所行动，提升自身实力以吸引外部资源。总之，民办高校资金来源的优化，需要发挥政府、高校和社会组织等多方的协同作用，共同营造良好的筹资环境。

(一)增加政策和制度供给，创设公共财政扶持体系

当前，我国政府对非营利性民办高校的财政扶持力度，远不足以缓解学校办学经费紧张的困境。作为高等教育的重要组成部分，民办高等教育属于准公共产品，对区域经济和社会发展有明显的促进作用，政府也在民办高等教育的发展过程中享受了其所带来的社会效益。公共产品理论、外部性理论以及布鲁斯·约翰斯通的高等教育成本分担理论，都能为政府公共财政资助民办高等教育提供支撑，民办高校的准公共产品属性和正外部性决定了其获得政府资助具有合理性及合法性，因此，政府应不断加大对民办高校的经费支持，完善资金扶持体系，采用资金注入和政策扶持的形式，从学生权益保障、办学成本分担及绩效奖励等方面入手，畅通非营利性民办高校的筹资渠道。以上海为例，本级财政从2005年起设立民办教育政府扶持专项资金，从最初的每年4 000万元逐年保持高位增长，2013年专项资金规模已超过7亿元，各县区也同步设立了民办教育政府扶持转型资金(7)董圣足：《民办高校特色发展与机制创新:理论、实践及上海探索》，科学出版社2018年版，第17页。。这不仅在一定程度上缓解了长期以来困扰民办高校教育经费短缺的难题，而且有利于引导社会公众和企业参与办学。

各级政府应彻底清除现有法律法规中与新《民促法》税收政策相互冲突的规定，施行有针对性的财政扶持和税费优惠制度，如下放定价权、取消专业设置限制。构建各级政府财政资助的分担机制，形成以中央宏观调控、地方政府出资担责为主的制度；确立公共财政资助的政府管理主体和责任划分，保障民办高等教育的财政资助经费来源，如直接给予学校发展所需的土地、资金和设备。政府还可通过间接资助的方式，扶持非营利性民办高校的发展，如通过银行向民办高校提供低息贷款，通过奖助学金和各种税收优惠政策等间接形式，缓解民办高校的融资难问题。

(二)畅通办学财务空间，鼓励建设教育基金会

我国非营利性民办高校获得社会捐赠的能力相对薄弱，目前除了西湖大学以外，几乎没有大额社会捐赠的案例。社会捐赠有助于显著改善非营利性民办高校办学经费的困境，也有助于提高学校的社会知名度，因此宜从以下三个方面入手争取社会捐赠。一是积极争取校友捐赠。通过联络校友、成立校友会，增强校友与母校的联系，让捐赠成为一种文化传统和支持母校发展的表达方式。二是尝试开发在线捐赠。在对8 453家非营利组织的整体捐赠数据和5 709家非营利组织的在线捐赠数据进行研究的基础上，Blackbaud发布慈善捐赠报告《2017年美国NGO是如何筹资的》。该报告显示，在线捐赠金额占总筹资额的7.6%，且21%的在线捐赠是通过手机等移动终端完成的(8)New Report Shows Growth in Charitable Giving in the Midst of an Uncertain Philanthropic Landscape,Blackbaud，Press Release，2018-02-15.。“这一报告显示了一个积极的信号，那就是基于数字和移动数据的捐赠行为正在出现。”(9)Charitable Giving Report: How Non-profit Fundraising Performed in 2017，Blackbaud Report，2018-02-15.“互联网+”捐赠时代的到来，为非营利性民办高校寻求社会捐赠打开了一个新局面。三是成立高校教育发展基金会。在收到政府资助、社会捐赠等资金后，如何运营资金也非常重要。高校教育发展基金会充当办学资金“蓄水池”的作用，能有效缓解学校办学资金紧张的状况。教育基金会的成立是一项系统工程，必须做好前期的统筹规划和后期的资金运营工作。要成立专业化团队，配备专业化人才进行资金运营，确保资金的保值和增值，实现基金会的基本功能；创新基金会的运作模式，结合大数据时代背景，运用“互联网”思维，不断拓展思路，实现资金的多元化投资(10)孙惠敏、黄小灵：《民办高校教育基金会运行与发展研究》，科学出版社2018年版，第64页。。

(三)优化捐赠文化环境，激发社会捐赠热情

非营利性民办高校仅仅依靠自身很难获得快速发展，政府要积极引导社会组织、公众和企业参与办学，激发利益相关者的办学热情。另外，大力培育捐赠文化，通过网络媒体的宣传，营造良好的捐赠氛围。2017年浙江大学建校120周年时，浙江大学教育基金会就提出“聚沙成塔”的理念，吸引校友和社会捐赠，当年捐赠收入达10亿元人民币(11)数据来源：浙江大学教育基金会官网，网址为http://www.zuef.zju.edu.cn/index.php/webSite/site/index.html。。正是学校良好的社会声誉，赢得了丰厚的社会捐赠。2018年11月，为了鼓励中央高校“拓宽资金来源渠道，健全多元化筹资机制”，财政部与教育部联合印发了《关于〈中央高校捐赠配比专项资金管理办法〉的通知》。按照文件总则要求，实行“多受捐、多配比”的正向激励原则，同时对“困难地区、发展薄弱以及捐赠基础相对较弱的中央高校予以适当倾斜”。比如对中央高校申报的单笔10万元(含)以上的合格捐赠收入资金实行配比，对西部和东北地区中央高校以及民族、师范等捐赠基础相对薄弱的中央高校申报的单笔1万元 (含)以上的合格捐赠收入实行配比，这一举措吸引着社会有识之士更多地捐赠中央高校。对非营利性民办高校来说，除不断提高办学实力、人才培养质量、服务地方经济能力和社会声誉以吸引社会捐赠外，更需要国家出台优化其捐赠环境的政策，特别是出台公众和组织捐赠非营利性民办高校的激励措施以及引导和规范民办高校不断创新资金捐赠的管理方式。

高水平民办高校的建设，需要集聚、挖掘和融合政府及企业等多方的办学资源，尤其是拓宽办学经费来源渠道，为提高学校竞争力提供财力支持(12)黄小灵：《我国建设高水平民办高校面临的困境与实践路径探析》，《高等教育研究》2019年第6期，第67-72页。。当前，非营利性民办高校的办学成本和生均培养成本不断增加，办学经费高度依赖“学币模式”绝不是长久之计，学校、政府、社会及市场都应当成为破解经费难题的参与主体。通过发挥市场配置的作用，促进非营利性民办高校办学经费来源的多元化，比如由政府出面牵线市场和高校，发挥高校社会服务的作用。在民办教育新法新政背景下，民办高等教育的发展环境发生了巨大变化，“内涵、质量、品牌”成为转型的新考验，而实现这些目标必须要有充足的经费保障。为此，政府应有所作为，构建对非营利性民办高校的直接资助、间接资助等多种资助形式；建立必要的法律法规，区分营利性和非营利性民办高校，对非营利民办高校采取积极的财政政策，提供必要的财政资助，形成学费收入、政府公共财政、社会捐款和学校资金运营收入等多渠道筹资格局。