“分类管理制度下民办高等教育发展战略研究”成果报告

全国教育科学规划领导小组办公室

教育部教育发展研究中心助理研究员鞠光宇主持完成的国家社科基金“十二五”规划教育学青年课题“分类管理制度下民办高等教育发展战略研究”(课题批准号CGA120131），日前通过了全国教育科学规划领导小组办公室组织的结题鉴定，现将成果报告如下。

一、内容与方法

（一）主要内容

1．对民办高校分类管理进行了理论分析。主要内容分为两部分：民办高校实行分类管理的必要性分析和分类管理视角下民办高校分类管理种类划分研究。在民办高校实行分类管理的必要性分析部分中，列举了民办高校实施分类管理的七大原因。在分类管理视角下民办高校分类管理种类划分研究部分研究了以下三个问题：民办高校分类管理的种类划分、民办高校分类管理的种类划分的标准、民办高校分类管理的种类划分的原则。

2.从分类管理视角分析了民办高校的办学特点。主要分析了我国民办高校办学特点和国外非营利性与营利性高校的办学特点，及两者的比较。在我国民办高校办学特点方面，总结分析出我国民办高校的十二个办学特点。在国外非营利性与营利性高校办学特点方面，对营利性和非营利性私立高校的产生、发展模式、产权制度、组织结构、使命界定和专业设置、教师管理制度等六个方面进行了比较，并对两类私立高校不同的原因进行了理论阐释。

3.从分类管理视角分析了民办高等教育管理总体政策。主要分析了分类管理视角下我国政府对民办高等教育实施管理的历史、当前制度和地方政策。

4.从分类管理视角分析了民办高校产权制度。主要由民办高校产权制度的理论分析、国际比较、我国民办高校产权制度的发展历史和现状分析、营利性民办高校和非营利性民办高校产权制度构建四部分组成。民办高校产权制度的理论分析主要分析了产权概念、产权的种类、产权的功能、产权的主要理论。民办高校产权制度的国际比较分析主要从大陆法系和英美法系的角度对非营利性民办高校和营利性民办高校的产权制度进行了比较。

5.从分类管理视角分析了民办高校的法人治理结构。分为营利性和非营利民办高校法人治理结构的理论分析、国际比较、发展历史和现状分析，法人治理结构构建等四个方面。民办高校法人治理结构的理论部分主要分析了法人治理结构的内涵、营利性组织的法人治理结构构建、非营利性组织法人治理结构构建。在民办高校法人治理结构的国际比较部分，主要分析了英国、美国、日本私立高校和我国台湾地区的私立高校法人治理结构。

6.从分类管理视角分析民办高校的监管制度。分为民办高校监管的理论分析、国际比较、现状和问题分析、营利性和非营利性民办高校监管体系构建的建议四部分。在民办高校监管的理论分析部分，分析了民办高校监管概念的内涵、监管方式概念及种类、政府监管主要理论。在民办高校监管的国际比较部分，分析了国外私立高校监管体制特点、非营利性私立高校监管的国际比较、营利性私立高校监管的国际比较。在我国民办高校监管现状和问题部分分析了我国民办高校的监管体制、准入监管、收费监管、质量监管、利润分配监管、税收监管、激励监管和违法行为监管等八方面的内容。

7.从分类管理制度分析了民办高校退出制度。一共分为民办高校退出的理论分析、国际比较、发展历史和现状分析、非营利性民办高校和营利性民办高校退出制度构建建议四部分。民办高校退出的理论部分主要分析了民办高校退出的概念界定、退出机制的特点、退出的主要理论、营利性民办高校退出与非营利民办高校退出的区别。民办高校退出制度的国际比较部分主要从国际比较的角度分析了私立高校退出的类型、程序、剩余财产的处理、学生权益保障制度、非营利性私立高校转化为营利性私立高校、营利性私立高校变更为非营利性私立高校等方面。

（二）研究方法

1.文献研究法。在该研究中，通过与民办高校分类管理研究相关的国内外文献进行总结分析，梳理了国内外的研究成果，总结分析了其中对本研究有帮助的研究成果，作为参考。

2.访谈法。在该研究中，通过访谈的方法，访谈了相关的民办高等教育政府部门管理人员、研究人员、投资者，及民办高校的管理者等，为本研究提供了相关基础素材。

3.理论分析法。在该研究中，对民办高校的分类管理制度进行了理论分析，特别是在分析民办高校内部治理结构构建、产权制度构建、外部监管、退出等方面，运用了产权的主要理论、公司治理的一般理论、非营利性组织治理的一般理论、政府监管的主要理论、民办高校退出理论，作为本研究的理论基础。

4.案例研究法。在该研究中，选取了国内外具有代表性的民办（私立）高校作为案例，总结了其办学模式的特点，为本研究提供了实例。

5.比较分析法。在该研究中，采用了比较的分析方法，对比我国民办高校办学特点与国外私立高校办学特点的异同，对比我国民办高校的产权制度、法人治理结构、监管制度和退出与国外相关制度的异同。

二、结论与对策

1.通过对国内学者提出的二分法、三分法和四分法的比较分析，认为二分法具有合理性，并且提出了四点理由。对于民办高校分类管理的种类划分的标准，该研究认为是否营利是区分营利性民办高校和非营利性民办高校的主要标准。民办高校分类管理的种类划分的原则方面应该坚持协调、平等、简易、自愿四个原则。

2.通过对我国民办高校办学特点与国外私立高校的比较，发现我国民办高校与国外营利性民办高校的办学特点相近，而与国外非营利性民办高校的办学特点存在着很大差别。

3.在我国政府对民办高等教育管理的历史分析方面，将我国政府对民办高校的管理历史大体上划分为五个阶段。在制度分析方面，将我国当前的民办高等教育分类管理制度归纳为六个方面。在我国民办高校分类管理的地方政策分析方面，主要分析了我国不同地域关于营利性学校和非营利性学校的定义等十二个方面，总结出我国不同地方民办高校实行分类管理的三条规律。

4.通过我国民办高校法人治理结构发展历史，可以看出我国台湾地区法人治理结构发展经历了从简单到复杂，从不完善到完善的过程。在我国民办高校法人治理结构的现状分析部分，总结出我国现行的法律法规规定了我国民办高校法人治理结构的四大组成要素、民办高校决策机构的组成人员、决策程序和七项职权、民办高校校长的条件和六项职权、营利性民办学校监事会的职权、民办高校的其他治理机构等。总结出我国民办高校法人治理结构规定的三点不足：营利性民办高校与非营利性民办高校法人治理结构不分；民办高校治理机构的规定不完善；民办高校决策结构组成、任期规定和权利分配不明确等。建议营利性民办高校应该设立股东大会，作为营利性民办高校的最高权力机构，并应设立董事会、监事会或者监事、校长、党组织等五条建议。建议非营利性民办高校法人应设立董事会、校长、监事会、学术机构、党组织等。

5.在监管体制方面，总结出了我国当前民办高校政府监管体制四个特点：明确了民办高校的监管部门；规定了监管民办高校政府部门的职权；规定了教育行政部门在监管中的责任；强调行会组织在民办高校监管中的作用。总结出我国当前民办高校监管体制的两点不足：我国民办高等分类管理的监管体制不够完善；我国政府管理营利性和非营利性民办高校的权力缺乏清晰的边界。建议增强我国民办高校监管体制的法治化程度，增加监管民办高校办学的政府部门数量，明确对非营利性民办高校监管部门的职权划分，明确规定营利性民办高校和非营利性民办高校监管部门的权限范围。

6.在准入监管方面，总结出我国民办高校准入监管八个特点：从举办民办高校主体的条件来看，允许个人和社会组织设置民办高校、在一定程度上对民办高校的办学领域加以拓宽、民办高校的设置条件较高、民办学校的申请设立主要有筹设和正式设立两个程序、申请举办民办高校的要求较为详细、民办高校的设置采用了与公办高校基本一致的设置标准，同时对专科学校的设置予以适当地放宽条件、实施学历教育的民办高校的审批权在于省级和国家教育行政部门，审批权设置的层次较高、我国民办高校的设置采取了审批制。归纳出我国民办高校准入监管的三点不足：我国民办高校的准入的设置条件太高，不利于民办高校的产生；我国民办高校准入的审批权配置层级较高，不利于民办高校的创设；我国民办高校设置的审批制不利于民办高校的创生。建议降低营利性民办高校和非营利性民办高校设立的门槛，放松营利性和非营利性民办高校创生的条件，简化营利性民办高校和非营利性民办高校成立的程序，与公办高校设置条件相区别，单独设立营利性民办高校和非营利性民办高校的设置标准，下放对营利性民办高校和非营利性民办高校的审批权。

7.在收费监管方面，总结出我国民办高校收费监管两个主要特点：对营利性民办高校和非营利性民办高校的收费管理制度做出了不同的规定，对民办高校收取费用的用途做了规定。除此之外，还归纳了我国民办高校收费监管两点不足：对从事学历教育的民办高校收费监管不足、对民办高校收取费用的用途规定不明确和不区分。建议对从事学历教育的营利性民办高校和非营利性民办高校收费采取审批制方式，明确从事学历教育的营利性民办高校和非营利性民办高校的收费标准，对营利性民办高校和非营利性民办高校收取费用的周期做出限制性规定，对非营利性民办高校收取费用的用途做出限制性规定，对营利性民办高校收取的费用的用途进行一定限制。

8.在质量监管方面，总结出了我国民办高校质量监管的三个特点：主要的监管手段有指导、督导、评估和信息公开四类。质量监管权力主要由政府部门掌握，强调发挥社会组织的作用。此外，指出了我国民办高校质量监管的七点不足：缺乏明确的质量标准、民办高校质量标准与公办高校质量标准不分、营利性与非营利性民办高校监管标准不分、政府在教育评估中权力过大、民办高等教育质量保障法制体系不完善、民办高等教育质量保障体系与财政脱钩、信息公开制度不健全。建议明确营利性和非营利性民办高校的质量标准，使非营利性民办高校质量标准、营利性民办高校质量标准和公办高校质量标准区分，限制政府在教育评估中的权力，完善营利性和非营利性民办高校质量保障法制体系，使非营利性和营利性民办高等教育质量保障体系与财政挂钩。

9.在利润分配的监管方面，分析了我国民办高校利润分配主要特点：修订后的《民办教育促进法》对营利性和非营利性民办高校的利润分配进行了区分。总结出了我国民办高校利润分配规定的主要不足：营利性民办高校利润分配的存在不确定性。建议限制非营利性民办高校的利润分配，对非营利性民办高校的经费支出进行监管，允许营利性民办高校的利润分配，并对营利性民办高校利润的分配做出一定的限制。

10.在民办高校的税收监管方面,总结出了我国民办高校税收监管两个主要特点：民办高校也是纳税主体、民办高校按国家规定享受税收优惠政策。总结出了民办高校税收监管主要不足：民办高校税收政策与国际惯例不符合。建议按照营利性与非营利性民办高校的不同建立不同的税收制度、对向非营利性民办高校捐赠的个人和机构提供相关税收优惠、对非营利性民办高校的免税资格进行持续监管、对营利性民办高校征税并给予营利性民办高校以税收优惠。

11.在民办高校的激励方面,总结出了我国民办高校激励政策的两个特点：对营利性和非营利性民办高校规定了一些共同的的激励措施，同时也对营利性和非营利性民办高校规定一些不同的激励措施，进行差别对待。继而，总结出了我国民办高校激励政策的三点不足：对民办高校的激励措施刚性不足、非营利性民办高校激励政策导向与公办高校同等、专门面向营利性民办高校的激励政策数量太少，力度太弱。建议增强对营利性和非营利性民办高校激励措施的刚性，增加专门面向营利性民办高校激励政策数量，增强专门面向营利性民办高校激励政策力度。

12.在民办高校违法行为的监管方面，总结出了我国民办高校违法行为监管的两个特点：规定了我国民办高校违法行为的种类及其处罚措施，并且规定的违法行为和处罚措施种类较多。归纳出了我国民办高校违法行为监管的两点不足：针对非营利性民办高校违法行为的规定不足、有些规定侵犯了民办高校的办学自主权。建议减少营利性和非营利性民办高校违法行为的主要种类，保障民办高校的办学自主权，增加对非营利性民办高校的信息披露。明确营利性民办高校违法行为的主要种类，制定相应的应对措施。

13.民办高校退出的理论分析部分主要分析了民办高校退出的概念界定、机制特点、主要理论、营利性与非营利民办高校退出的区别等四部分内容。民办高校退出国际比较部分主要分析了私立高校退出的类型、程序、退出后剩余财产的处理、退出后学生权益保障制度、非营利性私立高校转化为营利性私立高校、营利性私立高校变更为非营利性私立高校。在发展历史和现状分析部分，分析了我国民办高校退出制度的历史发展特点和现状，总结出我国民办高校退出制度的特点是一个从简单到复杂、从不完善到完善的过程。总结出我国民办高校退出制度的主要内容：规定了民办高校退出的类型、程序、政府在民办高校退出中的义务；对退出后的剩余财产的处理做出了相应的规定。总结出我国当前民办高校退出制度特点：对营利性和非营利性民办高校的退出做出了不同的规定，初步构建起了两类民办高校的退出制度；对民办高校的退出制度规定不完善；退出后的学生权益保障制度不完善；营利性民办高校和非营利性民办高校之间的相互转化没有规定。建议非营利性民办高校在退出时，应该主要适用《民办教育促进法》，参照适用《企业破产法》；营利性民办高校在退出时，主要适用《企业破产法》，参照适用《民办教育促进法》。