如何确定相对贫困标准？——兼论“城乡统筹”相对贫困的可行方案

沈扬扬, 李 实

一、从绝对贫困走向相对贫困

2020年中国将彻底消除现行标准下的绝对贫困，党和国家的重要目标即将实现，这在中华民族历史上具有里程碑意义。但绝对贫困的消除并不等于贫困的消除，也不等于国家扶贫使命的完结。恰恰相反，消除绝对贫困这一伟大胜利的取得，是社会主义优越性的重要体现，将鼓舞和激励着党和政府继续朝着服务民生的发展目标锐意奋斗。“相对贫困”在中国扶贫工作中是个新概念。改革开放以来，中国度量和践行扶贫成果的标尺都是绝对贫困，即关注绝对贫困群体的增收问题。但相对贫困的内涵决定了扶贫的目标并不局限于单纯的增收，同时要关注收入分配。因此，从绝对贫困到相对贫困的过渡，对中国未来扶贫工作的思路和手段提出了更多的要求。

(一)绝对贫困的消失并不意味着中国扶贫工作的终结

改革开放至2018年年底，按现行绝对贫困标准(2 300元，2010年不变价格)，中国农村的贫困发生率从97.5%下降到1.7%，40年来减贫7亿多人。2020年年末，中国即将完成现行标准下农村贫困人口全部脱贫的伟大目标。然而，按现行标准计算的贫困人口在统计上的消除并不意味着贫困的终结。地区发展不平衡和居民间收入差距的存在，决定了相对贫困人口将长期存在，缓解相对贫困将成为新阶段中国扶贫工作的核心理念。

(二)正视区域和城乡发展差距

发展差距与相对贫困在概念和内涵上有天然联系，只要存在差距，就会存在相对贫困。理由有四。

其一，中国城乡收入差距在高位徘徊。2018年城乡居民人均可支配收入之比为2.69(1)根据国家统计局2019年统计数据计算得出。。现阶段中国城乡发展的巨大差距，决定了中国城镇相对贫困和农村相对贫困在贫困内涵和标准上有巨大差异。

其二，城镇内部和农村内部差距持续扩大。一个好的势头是，尽管中国当前阶段城乡差距仍居于高位，但呈现持续缩小态势。然而，城镇内部以及农村内部的差距则在不断拉大。这可能会导致农村内部、城镇内部的相对贫困呈现持续拉大的态势，需要引起警惕。

其三，区域发展差距大。2018年，东部地区(如浙江)人均可支配收入是西部地区(如甘肃)的2.6倍，区域和省份间的较大发展差距说明，即便中国贫困标准设定方式发生了变化，但所关注群体的区域分布特征并未发生太大的变化，欠发达地区和落后省份仍然是扶贫开发的重点。

其四，城镇发展中存在着不容忽视的潜在贫困群体。2018年中国流动人口高达2.41亿人。伴随大量农村人口向城市聚集，贫困也随之转移到城市，成为城市贫困的潜在对象。这一城镇贫困的新特征应当引起重视。

(三)“高质量脱贫”理念与相对贫困发展路径有效衔接

传统的扶贫主要以家庭收入这一单项指标作为政策考虑对象，强调事后救助和帮扶功能。精准扶贫时期以来，国家扶贫战略转向以“两不愁三保障”为扶贫目标，以“五个一批”为手段，以“六个精准”为方向，为高质量打赢脱贫攻坚战夯实了基础。可以说，“高质量打赢脱贫攻坚战”既是打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫成果的必然要求，也为“建立解决相对贫困的长效机制”提供了保障。面临相对贫困这一全新扶贫时代，扶贫工作需要向更广阔的领域延伸。例如，将事后救助政策与农村养老、基本医疗、最低生活保障等政策结合起来，通过综合性手段，降低农民家庭生活的脆弱性，减少个体面临的社会风险，消除贫困诱发因素，从根本上解决贫困问题。

(四)以实现共同富裕为奋斗目标，以解决“发展不平衡不充分”矛盾为主线，将缓解相对贫困作为缩小差距的重要政策工具

其一，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。缓解相对贫困，本质上是“提低”，即想方设法让处于发展最底端的人民群众能够共享发展成果。因而，相对贫困的缓解和长效扶贫机制的建立，成为在实现共同富裕道路上一个切实和重要的政策工具。

其二，在发展中缓解相对贫困，建立解决相对贫困的长效机制。这将与解决“发展中的不平衡和不充分问题”形成合力，推动提升发展质量和效益，推动人的全面发展，实现社会的全面进步。

(五)建立解决相对贫困长效机制新时代，应有新的扶贫目标

新阶段的贫困将综合表现为包含但不限于收入的多种维度不均衡发展状态。在相对扶贫阶段，应该以巩固扶贫成果、提高发展能力和缩小差距为目标，由此构成“保收入、促发展、缩差距”的良性扶贫助贫模式。要将脆弱易返贫群体或抵御风险能力低的潜在贫困群体纳入2020年后的扶贫工作目标，特别要充分考虑人民大众在教育、医疗、卫生、居住环境等方面的发展能力。不再把扶贫目标定在减少贫困人口数量上，而是要通过各种手段实现低收入人群的收入倍增，即年收入高于人均收入若干个百分点。这不仅具有缩小收入差距的意义，同时也避免了建档立卡情况下可能产生的一部分农户刻意“争当贫困户”的逆向激励。当然，这种扶贫方式执行起来可能比减贫更难。

(六)践行相对贫困理念标志着中国将全面实现扶贫标准的国际化接轨

中国扶贫理念正不断与国际接轨。20世纪90年代末，中国在绝对贫困测算方法上实现了首轮国际接轨；21世纪初期和21世纪第一个十年，中国分别实现了农村贫困线与世界银行“1天1美元”和“1天1.9美元”标准的国际接轨。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》“两不愁、三保障”任务目标以和党的十八大精准扶贫时期“五个一批”施策方法的提出，践行了国际上最新的“多维贫困”理念。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”，这之于中国扶贫标准国际化具有重大意义，标志着中国将全面实现扶贫度量标准的国际接轨，形成具有国际可比性的系列贫困度量指标。

二、国内外相对贫困标准的研究与实践

(一)国内相对贫困标准研究

国内文献对相对贫困线的设置方式有不同观点。

其一，对于相对贫困线应该设置为某一基数的40%、50%还是更高水平，学者持不同观点。例如，陈宗胜等建议将农村人均纯收入均值的40%—50%设为相对贫困线[1]；张青提出应该将人均收入的1/3至40%作为相对贫困线的设定范围[2]；席雪红等提出应按照农村居民收入中位数的50%进行设定[3]。

其二，相对贫困标准设定基数的选取不尽相同。以同样建议设定某一基数的50%为相对贫困线来讲，李实和古斯塔夫森建议的基数是人均等值收入[4]；张立冬等建议收入中位数[5]；程永宏等建议人均收入[6]；王朝明和姚毅则建议当期可比收入的中位数[7]。

其三，尽管多数学者提出相对贫困线应该基于人均收入的某种比例值来衡量，但还有一些学者建议以其他指标作为相对贫困的设定基础。例如，杨洋和马骁、刘宗飞等提出城市相对贫困线应以总资产而非收入支出来设定[8-9]；池振合和杨宜勇则建议以人均消费的50%—60%为相对贫困标准[10]，等等。

总结来看，目前国内学者针对相对贫困线的设定有较多不同看法，基本因素可以概括为收入低于社会平均水平、生活条件较差、缺乏必要资源等；文献中使用的相对贫困标准，主要为人均收入(人均消费/人均资产)的一定比例(40%—60%)。上述相对贫困线的基本设置方式与国际标准做法类似。

(二)世界主要国家/地区贫困线的设置

从收入贫困的研究历史看，学术界对绝对贫困人群的系统性研究始于19世纪末[11-12]。目前来看，绝对贫困线仍然为发展中国家所常用，包括中国、美国、俄罗斯联邦、意大利(兼用相对贫困线)、波兰(2)波兰采用世界银行方法，将每人每天收入低于4.3美元视为贫困。、瑞士(兼用相对贫困线)(3)瑞士使用绝对贫困标准，将贫困定义为“无法负担维持社会生活所需的必须产品和服务”(或社会救济标准)。其中，2015年单身成员的月收入低于2 239法郎、两个成人两个孩子家庭月收入低于3 948法郎即为贫困，等等。、荷兰(4)荷兰社会文化办公室(SCP)指出，贫困线综合考虑满足衣、食以及参与社会活动的基本收入。贫困线因家庭构成而异。、印度(5)贫困线标准考虑的最低生活水平支出，不包括教育和健康，后者的支出提供应该根据国家宪法以及其他承诺执行，考虑城乡差距和区域要素。、南非(2014年兼用多维贫困标准)、智利、秘鲁、韩国(兼用相对贫困线)、菲律宾、马来西亚(2015 年极端贫困消除后，使用多维贫困标准)、泰国、越南(2016年胡志明市转而使用多维贫困标准)(6)越南的贫困标准分阶段分年度。2005—2010年分城乡各有一个标准；2011—2015年则更新了标准，此外还增加了城、乡贫困标准(pro-poor)。、印度尼西亚等国。此外，在国际应用方面，世界银行自1990年以来一直使用绝对贫困线进行国际贫困的测量和比较(7)世界银行2008年根据15个最穷国家(包括马拉维、马里、埃塞俄比亚、塞拉利昂、尼日尔、乌干达、冈比亚、卢旺达、坦桑尼亚、几内亚比绍、塔吉克斯坦、莫桑比克、乍得、尼泊尔和加纳)的平均国家贫困标准，确定每天1.25美元的标准(“基本温饱水平”的极端贫困标准)。同时，世界银行根据其他发展中国家的国家贫困标准的中位数，确定每天2美元的标准(“稳定温饱水平”的高贫困标准)。2015年，世界银行将1.25美元的标准提高到1.9美元，将2美元的标准调整为3.1美元。。

从国际实践经验看，具有可操作性的相对贫困线的设定方式是：选取居民中位收入的一个固定比例作为相对贫困线，常用标准是50%或60%居民收入中位数标准。多数欧盟和OECD国家使用相对贫困线，如日本(8)日本目前还没有颁布官方贫困线，但一般测算选取中位家庭收入的一半作为标准。、南韩(9)使用家户中位收入的一半。、澳大利亚、英国、意大利、法国(10)法国参照法国国家统计及经济研究局(INSEE)标准，以中位收入的一半作为相对贫困线。、德国、瑞典、奥地利(11)一些OECD国家并没有官方贫困线，如奥地利、加拿大、比利时、丹麦等。以奥地利为例，尽管2012年政府开始重视贫困的概念，但始终没有官方标准，且贫困度量方式在政府中具有争议性。左翼认为相对贫困是合理的，将收入低于50%或60%中位收入的群体视为相对贫困人口；但右翼政治家认为绝对贫困依然存在，应该予以重视。、希腊(12)希腊将收入不足全国家庭平均收入一半的家庭，视为贫困家庭。此外，他们也关注失业和物质资料不足的剥夺情况。、芬兰。此外，巴西也使用相对贫困线。

(三)两类贫困标准的比较

绝对贫困线的优势是，在相当长一段时间内，在不同地域是统一和不变的——这令贫困的度量与比较更为简单化。同时，绝对贫困线也是“经济的”，在衡量落后国家或发展中国家极端贫困状况时，无需过多考虑其他发展条件。绝对贫困也有其劣势。其一，绝对贫困线设定具有较强的主观性。其二，在选取维持基本生存和生活标准的替代变量方面，很难做到“放之四海而皆准”,特别是对于异质性强的国家和地区而言。其三，一个挑战来自区域间价格指数的差异。最典型的例子是世界银行“1天1.9美元”标准，其饱受争议的一点在于不同国家或地区之间、不同时间序列内，以绝对货币标准很难进行横向比较。其四，从贫困救助角度，由于货币体现的是贫困的结果而非根源，从而导致消除贫困变得过于简单。

相对贫困线的优点在于：可操作性强、计算简单、节省评估成本(已知国民收入便可得到相对贫困线)、体现特定发展时期社会对公平正义的追求。这一理念与很多经济学家对贫困理念的理解不谋而合。但是，相对贫困也存在局限，主要在于相对贫困的内核并不尽然是贫困的本质，而是不平等领域的子课题，或者说是由于非均衡发展所带来的相对剥夺、相对贫困问题。而且相对贫困依赖收入分布的中位数值结果，经济正常发展下不会出现问题，然而一旦发展遭遇危机，便会产生相对贫困度量误差。第一类误差为“虚假繁荣下的被贫困”。Celtic Tiger 时期的爱尔兰便是真实例子。该时期，爱尔兰由于大规模境外直接投资而出现飞速经济增长，尽管同期中低和低收入居民收入水平并未得到实质改善，但受到高收入群体在泡沫经济时期收入虚假增长的影响，人均可支配收入中位数水平提升，相对贫困线上移，很多非贫困群体被识别为贫困。这种“被贫困”对应增加了扶贫救助体系的财政负担。第二类误差被称为“萎靡经济下的被脱贫”。这种情况往往发生于经济倒退期。例如，2008年经济危机之后，欧洲许多国家遭受重创，经济在一段时期内难以复苏，甚至出现负增长。此时，中位(或平均)收入水平下降，相对贫困标准随之下降。由此产生的后果是，很多原本被识别为贫困的人口被剔除出去，无法享受相应的扶贫救助待遇，导致贫困人群“被脱贫”问题。

尽管两类货币贫困线各具优势，但也存在一些难以克服的缺点。其一，货币贫困无法回答为什么穷人陷入了贫困状态，却无法通过货币贫困本身寻找贫困的根源。其二，从操作上看，收入/消费信息获取成本较高(13)牛津大学贫困与人类发展研究中心(OPHI)设计过一份多维贫困问卷，其调查时间仅需要30—45分钟；而一份正规的收入消费调查问卷可能需要1—2个小时。，且容易出现信息失真。其三，贫困门槛(贫困线)附近，略高或略低收入区间所展现的贫困差异或许并不明显，但由于“固定门槛”的存在，差异不大的两类人所得的救济、享受的政策可能差异很大。其四，只关注收入或消费，而不关注源能力提升，容易引起政策偏差(14)我们关注健康，因为它与贫困紧密相连：个人可能由于身体不健康而无法进入劳动力市场，从而收入水平低下；抑或个人由于收入水平低而买不起营养品，导致营养不良。在两类因果关系之间，货币贫困线并不能协助我们判断二者之间的因果关联。。这也是中国精准扶贫时期强调通过“五个一批”等综合性手段，精准到人到户，从多维角度因人施策扶贫实践取得成功的重要原因。精准扶贫、多维扶贫两大武器是中国有别于其他国家的重要特征，因此本文也建议，无论是当前消除绝对贫困攻坚战，还是向相对贫困过渡，精准和多维的扶贫手段和思路仍需延续下去。

三、相对贫困标准测算的备选方案与测算结果

(一)相对贫困标准的备选方案

首先，结合国内外相对贫困标准的设定建议和经验，本文采用从低到高的相对贫困标准，包括居民人均收入中位的40%、居民人均收入中位的50%(欧盟标准)和居民人均收入中位的60%(OECD标准)三套标准。之所以选择居民人均收入中位数而不是均值，是鉴于中位数给出的是按顺序排列的一组数据中居于中间位置的数，有利于消除过高极值引起的多数人“被增长”的效应，正是因此，中位数在民生统计中往往更具代表性[13]。

其次，将居民人均可支配收入作为相对贫困线的计算基数，主要是融合了精准扶贫以来地方以收入作为贫困度量标准之一的实践经验。但需要指出的是，很多测算相对贫困的国家采用的是人均消费而非收入；中国统计局在测算特殊地区绝对贫困过程中也综合了收入和消费两项指标。

最后，采用“全国一条线”还是分城乡设置相对贫困线，也是需重点分析的内容，因为不同的相对贫困线设置方式会直接影响下一阶段扶贫工作开展的重心和力度。

(二)数据来源说明

本文所使用数据来自北京师范大学中国收入分配研究院2019年启动的第六次中国家庭收入调查。CHIP2018在城镇和农村共计调查了约20 000户常住家庭，包括北京、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、湖南、湖北、广东、重庆、四川、云南、甘肃等共计15个省市，涵盖中国东部、中部、西部三个区域。其中，CHIP2018收入变量来源于国家统计局住户调查子样本的日记账收入，数据更加准确，同时具有全国代表性，这是其他微观调查所不具备的重要优势。本文采用样本的基本统计信息见表1。根据国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2018年中国城镇常住人口城镇化率59.58%。CHIP2018的城镇农村样本比例与国家统计局公布的城镇化率相当接近，相差不到2个百分点。尽管如此，为了排除这2个百分点可能带来的误差，后文的结果都使用城乡权重进行了调整。

值得注意的是，利用CHIP2018计算的中位数据要略低于统计局公布的中位数据。这是因为微观住户调查数据通常会面临高收入群体拒访和低报等问题，导致调查数据的中位数较低；国家统计局则使用多渠道数据对这一问题进行了一定程度的修正。由于缺少高收入样本，CHIP2018中位数计算的相对贫困发生率会低于实际水平。因此，本文基于CHIP2018计算的相对贫困发生率将作为相对贫困程度的下限结果，后文将比较其与按国家统计局公布数据测算上的差别。

表1 CHIP2018的样本情况

注：作者根据中国家庭收入调查(CHIP2018)数据计算整理，后表同。

(三)相对贫困标准备选方案的测算结果

1.“全国一条线”相对贫困标准

不分城乡，将全国居民收入作为整体，形成相对贫困的“全国(城乡)一条线”。利用欧盟标准(中位数的60%)、OECD标准(中位数的50%)和中位数40%的标准，按全国一条线，全国相对贫困线分别约为12 000元、10 000元和8 000元；单独考虑城镇，城镇相对贫困线分别约为18 000元、15 000和12 000元；单独考虑农村，农村相对贫困线分别约为7 000元、6 000元和5 000元。由此可见，如果按照“全国一条线”对相对贫困线进行设置，无论以哪种标准度量，全国线均介于城镇相对贫困线和农村贫困线之间(见表2)。

从标准的绝对值上看，对城镇居民而言，全国线贫困标准偏低；对农村居民而言，贫困标准偏高。中国短期内城乡收入差距仍居于较高水平，利用城乡一条线作为相对贫困标准将会识别出大量的农村贫困人口。中国城乡差距在中短期内并不会迅速缩小，即便农村居民人均可支配收入增长速度快于城镇居民，中短期内城乡一条线下的相对贫困问题也不会得到迅速改善。以全国居民为基数，设置“全国一条线”相对贫困线，经济含义、政策含义和政策落地性均不尽清晰。因此，在2020年后的初期发展阶段，分城乡单独设置相对贫困线更为合理。

表2 相对贫困线测算结果(2018年)/元

2. 分城乡设置相对贫困线

由表3可见，利用CHIP2018城镇样本收入计算，城镇人均可支配收入中位数的40%的相对贫困标准线为11 785元，中位数的50%的相对贫困标准线为14 731元，中位数的60%的相对贫困标准线为17 677元，对应城镇相对贫困线相当于城镇绝对贫困线(15)按2018年全国城镇低保平均标准6 956元计。城镇低保数据为作者利用全国低保的平均值计算整理所得。的1.7倍、2.1倍和2.5倍。利用农村样本收入计算，农村人均可支配收入中位数40%的相对贫困标准线为4 856元，中位数50%的相对贫困标准线为6 071元，中位数60%的相对贫困标准线为7 285元，对应农村相对贫困线相当于农村绝对贫困标准(按农村绝对贫困线2 995元计)的1.6倍、2.0倍和2.4倍。在设定相对贫困线时，应当充分考虑扶助范围与扶助力度的平衡关系，以及从绝对贫困到相对贫困的过渡阶段，因而新贫困标准不宜与前期标准差距过大。

表3 城镇和农村相对贫困线与绝对贫困线的比较

四、两种相对贫困标准方案下的贫困规模

根据国家统计局的数据，2018年中国城镇常住人口83 137万人，推算农村常住人口56 401万人。故可将以CHIP2018收入计算的相对贫困发生率作为预估贫困规模的下限，分别按照城乡一条线的相对贫困标准和分城乡相对贫困标准测算中国2018年的相对贫困人口，结果见表4。

表4 不同标准设置下的相对贫困规模和相对贫困发生率(2018年)

(一)“全国一条线”标准

按照“全国一条线”标准，以居民中位收入的40%为标准，全国相对贫困发生率为14%，折算出2018年中国相对贫困人口约2亿人，其中农村贫困人口约1.7亿人，城镇贫困人口约0.3亿人。若进一步将相对贫困标准提高到50%或者60%，对应全国相对贫困发生率提高到20%和27%，对应全国贫困规模提高到2.8亿人和3.7亿人，其中农村相对贫困人口显著提升至2.4亿人和3.1亿人，城镇相对贫困人口分别提升至0.4亿人和0.7亿人。上述结果显示，若使用“全国一条线”标准度量全国的相对贫困人口，细看其城乡分布，则八成以上贫困人口仍然集中在农村地区。该项结果再次说明，城乡居民收入差别在相当长一段时期内难以趋同；也就是说，施行相对贫困标准合一的“全国一条线”城乡统筹扶贫模式在中短期内时机尚不成熟。

(二)分城乡测算

分城乡来看，按照居民中位收入的40%的相对贫困标准，计算得到中国农村相对贫困发生率为11%，折算出农村相对贫困人口约0.6亿人；城镇相对贫困发生率为9%，折算出城镇相对贫困人口约0.7亿人；由农村和城镇加总得到的全国相对贫困人口共计约1.3亿人。上述结果与“全国一条线”方案相比，相对贫困规模更低，且城乡贫困规模分布更加均匀(以50%和60%相对标准测算结果类似)。故此，我们提出要将“城乡统筹”限定于使用同一套相对贫困度量办法，并在相对独立的系统内处理城乡内部相对贫困问题。

当然，上述建议是在短期内中国城乡收入差距仍然较大这一现实情境下的最优选择，缺点是可能会导致乡—城、城—城流动人口在不同区域所能够享有的扶贫标准产生差异，需要引起重视。因此，本文建议在践行上述短期权宜性政策建议的同时，要坚定走向共同富裕的目标，缩小城乡差距和区域差距，让“全国一条线”尽早成为扶贫工作的统筹标准。

五、中国未来应分城乡设置相对贫困线

(一)中国相对贫困结果的国际比较

参照经济合作与发展组织(OECD)标准(如图1所示)，分城乡设置相对贫困线方案下，中国城镇相对贫困发生率排在OECD国家中等偏上水平，位于葡萄牙、拉脱维亚之间，低于韩国和日本两个邻国，也低于同样为中高等收入国家的墨西哥和土耳其，以及一些发达国家(如爱沙尼亚、智利、美国等)。中国农村相对贫困发生率则更高，处于OECD国家偏上发生率区位，仅低于土耳其、美国和以色列。

图1 中国相对贫困(50%中位收入)在OECD国家的排序

注：OECD国家测算结果为自2014年及之后更新年份数据，参见http://www.oecd.org/social/OECD2016-Income-Inequality-Update.pdf，作者整理。

图2和图3分别给出了60%中位数和40%中位数作为相对贫困线的欧盟28国相对贫困发生率及其排序。结果显示，即使参照欧盟标准，中国分城乡相对贫困发生率仍然分别居于发达国家相对贫困排序的中等偏上和偏上位置。

国际比较结果显示，中国分城乡相对贫困程度较高，这归因于中国城镇内部、农村内部分化程度较高的现实。可结合国际发展经验来理解中国相对贫困程度偏高的国际比较结果。

图2 中国相对贫困(60%中位收入)在欧盟国家的排序

注：为欧盟28国2017年数据，作者整理，下图同。

图3 中国相对贫困(40%中位收入)在欧盟国家的排序

其一，很多发达国家也经历过较高的相对贫困发生率。以英国为例，英国于1950年代废除“购物篮子”方法，转而采用60%中位收入的相对贫困线。数据显示，1989—1999年英国相对贫困发生率高达24%，且相当长一段时期内在20%—23%之间浮动。直到进入21世纪，得益于更健全的福利体系以及更有效的再分配政策，其相对贫困程度才有所下降。对中国当前较高的相对贫困发生率应有阶段性认知。

其二，发达国家度量相对贫困，往往与覆盖范围广且相对完善的社会保障机制相配合。从实行相对贫困的发达国家的经验看，初次分配结果下的相对贫困仅用于监测，更重要的是再分配后的收入差距格局和对应贫困状况，即“补助救济后的相对贫困状态”。其对中国的借鉴价值在于，初次分配的合理分化是市场经济的必然结果，不足为惧；建立和健全社会安全网和福利体系机制，缓解和降低再分配后的相对贫困程度更为重要。

(二)2020年以后相对贫困标准的设定

根据城乡一条线计算的相对贫困标准，农村贫困人口占总人口80%以上，而且全国相对贫困人口高约2亿人。而分城乡测算(均以40%相对贫困标准)，全国相对贫困人口合计1.3亿人。考虑到中国城乡之间收入差距在中短期内并不会迅速缩小，而是会维持一段较长的时间，故建议2020年以后相对贫困标准的设定采取分城乡制定的方案。

其一，分城乡制定相对贫困标准，城镇相对贫困线采用城镇居民可支配收入中位数的40%作为相对贫困线；农村相对贫困线采用农村居民可支配收入中位数的40%作为相对贫困线。

其二，周期性调整相对贫困标准(调整收入中位数的比例)，最终将相对贫困线稳定在收入中位数的50%，与高收入国家的贫困标准设置方法接轨。以五年调整周期为例，具体调整方式可以为：2021—2025年设定相对贫困标准不变，为居民中位收入的40%，期间贫困线绝对值仅随物价和农村居民收入分配格局变动；2026年，首先对贫困状况和国家扶助能力进行评估，以决定在2026—2030年是否调整贫困线，可以上调、下调或保持不变，若条件允许，循序渐进地将2026—2030年的相对贫困线设置为45%；最终将相对贫困线稳定为居民收入中位数的50%，实现贫困线设置方法与高收入国家接轨。