地方政府、权利经营与流动人口的市民权利获得

杨富平

(上海大学 社会学院，上海 200444；中共台州市委党校，浙江 台州 318000)

一、问题的提出

流动人口市民身份与市民权利的获得问题，是中国转型时期广受关注的一项社会议题。自20世纪80年代初期起，伴随户籍管理制度逐步放宽，流动人口在流入地城市逐步享受到了一些市民权利和基本公共服务，总体上看是一个从无到有、从少到多、从难到易的渐进发展过程。与此同时，我们也发现，即便是在同一个特定时期，流动人口市民权利的获得状况比如获得的难易程度、获得的多寡情况也存在较大的差异性：一方面，在不同类型的流入地城市中，有的比较容易获得市民权利，有的则较难获得市民权利，比如吴开亚、[1]张小劲[2]等学者关注到不同城市的“落户门槛”存在差异性、[3]高低不同之别；[4]另一方面，在不同类别的流动人口中，有的获得较多市民权利，有的则获得较少市民权利，台湾学者吴介民曾提出“公民身份差序”概念，[5]观察到农民工在流入地城市中存在公民身份等级分化现象，即不同人群享有多寡不同的社会权利与公共服务。

面对上述现象，我们试图揭示其背后的影响机制，即：改革开放以来，影响中国流动人口在流入地城市获得市民权利的深层机制是什么？具体来讲，这种深层机制是如何产生的，有什么样的具体表现，有什么样的发展演变，以及它带来了怎样的社会效应？

二、现有理论阐释

(一)三种基本的理论解释

在流动人口市民权利的获得问题上，或者说在市民权利的发展动力问题上，大体上有以下三种基本的理论分析路径：

第一，国家策略论。这是一种“国家中心”的分析视角，即采取自上而下的视角，认为是国家的特定统治策略，决定了流动人口的市民权利获得。T.H.马歇尔在《公民身份与社会阶级》(Citizenship and Social Class)中，将公民权利区分为民事权利(civil rights)、政治权利(political rights)、社会权利(social rights)，认为这三类权利在英国历史进程中是渐次进化而成的，而且倾向于把公民权利的获得看作是一种自上而下的授予模式。[6]后来，迈克尔·曼进一步提出：公民身份的演变及其特定形式都是统治阶级所采取的特定的统治策略的结果。[7]同样，国内很多学者也认为国家层面的制度安排特别是户籍制度的变革，是影响中国流动人口市民权利获得的根本性因素，也就是说，正是户籍制度的逐步改革才使得流动人口开始在流入城市获得了一些市民权利和基本公共服务。

第二，公民行动论。这是一种“社会中心”的分析视角，即采取自下而上的视角，认为是流动人口通过社会行动、通过权利斗争而获得市民权利。吉登斯批评了T.H.马歇尔的公民权利演进论，认为在公民权利的发展过程中，自下而上的社会运动起到了至关重要的作用。[8]布赖恩·特纳则与迈克尔·曼展开了一场争论，指出迈克尔·曼强调统治策略而忽视社会运动，提出公民身份权利发展存在4种动力框架，包括自上而下的统治策略与自下而上的社会运动，强调社会运动才是公民权利发展的主要动力。[9]在分析中国流动人口市民权利获得时，不少学者关注到社会行动特别是各种维权行动、群体性抗争事件，对流动人口的市民权利获得具有重要的推动作用。

第三，多元互构论。当然，更多的学者是持综合的多元互构论观点，即认为流动人口市民权利的获得，是国家、市场、社会以及各种力量相互作用的结果。美国学者苏黛瑞用公民权视角系统考察了中国农民工问题，她从国家、市场、社会(农民流动者)三者之间的关系，分析了中国农民工在城市中的身份与权利问题。[10]10陈映芳认为，与市民权相关的社会事实的成立和维持，一方面有赖于制度的安排，另一方面也与相关群体的身份认同有关，并从制度安排与身份认同两个维度探讨了农民工在城市中的身份与权利处境。[11]王小章认为，公民权的实质是承认和排斥的关系，农民工获取公民权的问题就是一项努力应对、克服各种排斥力量而争取承认的进程，因此应该放到各种具体的排斥力量和承认力量的关系中加以考察。[12]胡杰成则基于社会互动论视角，从理论和实践层面分析了农民工市民化的互构机制，认为影响农民工市民化的社会结构因素与农民工主体因素之间是一种相互建构的关系。[13]59-60此外，国内还有很多学者尽管没有提出一个清晰的理论框架，但他们都从综合的、多元的视角分析了流动人口的市民权利、社会权益的获得问题。[14]44-54[15]95-100[16]504-516[17]213-219[18]150-185[19]202-246[20]106-131

上述三种理论解释，在特定场域中均具有一定的合理性，但是它们都存在一个问题，即没有充分关注地方政府在流动人口市民权利获得过程中所发挥的重要作用。诸多国内外学者的研究表明，中国的地方政府在某种意义上是一个积极谋取自身利益最大化的理性经济人，比如：戴慕珍的“地方法团主义(local state corporatism)”[21][22]，魏昂德的“地方政府即厂商(Local Governments As Industrial Firms)”[23]、杨善华的“谋利型政权经营者”[24]、赵树凯的“地方政府公司化”[25]等等。事实上，地方政府在处理流动人口市民权利问题上，同样也是一个理性经济人，它会考虑其中的成本与收益，而正是这种利益考量在很大程度上影响了地方政府的行为决策，进而又影响中国流动人口的市民权利获得。

(二)权利经营的相关研究

事实上，少数学者已经关注到地方政府作为利益理性人对流动人口市民权利获得所产生的重要影响，其中陈映芳是代表人物。陈映芳在2005年就指出，“城市政府会设法根据自利自保的需要，制定相应的吸纳/排斥外来人员的政策……城市的逐步开放市民权，依然是从自身的利益需要出发的。”[11]在2014和2018年，她进一步提出了“身份交易市场”概念，[26]认为地方政府根据自身的发展需要和利益考量，设计了更为细致的、技巧化的身份等级制度，向不同类别的流动人口“出售”不同的公共资源和基本服务。[27]但是，陈映芳对于“身份交易市场”更多是停留在抽象的理念层次，没有深入分析它的生成缘由与发展演变，没有建立更加细化的理论分析框架，比如没有进一步去研究：地方政府的“定价”策略，即哪些因素影响地方政府对市民权利的定价？流动人口的“购买”策略，即哪些因素影响流动人口的市民权利购买？以及权利经营到底产生了什么样的社会效应？等等。

基于上述理论，本文聚焦于地方政府的重要作用，提出“权利经营”概念，认为：权利经营是理解中国转型时期流动人口市民权利获得的一个重要理论视角。笔者将在陈映芳等人的研究基础之上，先建立一个更加细化的权利经营理论框架，然后以流动儿童教育权利特别是积分入学政策为案例进行分析，旨在深入揭示中国流动人口市民权利获得的独特逻辑机制。

三、权利经营论

(一)权利经营的生成演变

1980年代初期开始，随着户籍管理制度的逐步松动，中国从“不离土不离乡”的静态社会逐步转向“既离土又离乡”的流动社会，形成了从农村流向城市、从中西部流向东部沿海的庞大外出务工经商流动大军。而在城乡二元户籍管理制度下，中央政府在相当长一段时期里，在流动人口的市民权利与基本公共服务问题上，采取的是放责放权的政策态度，即将流动人口市民权利问题主要交给流入地政府去自行具体处理，市民权利成为一个地方化问题。[28]面对中央的放责放权，流入地政府作为谋取型政权经营者，一方面出于客观资源约束，当地财政能力、承载能力相对有限，教育、医疗、住房等公共服务资源难以满足全部外来人口需求；另一方面出于主观利益驱动，在财政包干体制和政治晋升锦标赛之下，[29][30]地方领导基于自利自保原则且以缺乏市民化成本分担机制为由，开始将经济领域的商品化、市场化做法移植到社会权利领域，将西方社会用于跨国移民的绿卡做法移植到国内移民领域，以经营城市、经营土地的方式来经营市民权利，旨在谋取当地财政与经济的最大化增长。由此，转型中国产生了一种独特的权利经营现象(见图1)，即：市民权利和公共服务被“商品化”与“财政化”，流入地政府对其“定价”并向流动人口“出售”，而流动人口则只能根据自身情况通过“购买”来获取相应市民权利。

图1权利经营生成逻辑的示意图

当然，地方政府的权利经营在不同时期其形式与程度是不一样的，1980年以来大体经历了三个阶段：1980—2001年是公开交易时期，此段时间流入地政府是明码标价，以城市建设增容费等名目，相继公开买卖“农转非”指标(1980)、自理口粮户口(1984)、蓝印户口(1992)，殷志静、郁奇虹曾详细描述了当时地方政府的出售买卖情况；[31]2002—2017年是隐蔽经营时期，以2002年上海取消蓝印户口、实行居住证为标志，流入地政府开始通过居住证、积分制等形式，表面上不再将市民权利与具体金额直接挂钩，但背后仍依照流动人口的投资、纳税、学历、技能等情况交换相应市民权利；2018年开始在某种程度上进入消除经营时期，中央在《关于督查〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》(2018)、《2019年新型城镇化建设重点任务》等文件中，提出压实地方责任，要求地方政府以居住年限、参保年限为主要标准提供公共服务和市民权利，而不能以投资、技术等为主要依据，珠三角中山、东莞、珠海等少数城市率先有所响应并取消积分入户，但从全国看各地政府的行动响应尚不明显仍有待进一步观察。总体来看，改革开放以来流入地政府的权利经营行为呈现了从明到暗、从强到弱的一个渐进发展过程。

(二)权利经营的分析框架

一般而言，权利经营的分析框架包括四个基本部分(见图2)：

图2权利经营分析框架的示意图

第一，权利经营的基本逻辑。地方政府会根据流动人口的品质特征，比如人力资本(学历、技能)、经济贡献(投资、创业、纳税)、社会服务(表彰、荣誉、义工)、违法情况等情况，向不同流动人口“出售”不同层级的市民权利和基本公共服务。流动人口市民权利获得的层级，从低至高可简单分为四层：第一层级，不享有市民权利，即无权享受流入地城市的基本公共服务；第二层级，享有基础性市民权利，比如义务教育权利、公共就业服务、医疗卫生服务等；第三层级，享有拓展性市民权利，比如义务教育后的权利(参加中考高考资格)、住房保障、养老服务、家属参保等等；第四层级，享有完全的市民权利，也即允许落户，取得与户籍人口完全相同的市民权利。

第二，地方政府的定价策略。地方政府会根据自身城市特征(城市规模等级、财政承受能力、产业发展定位等)与外部环境情况(中央政府政策、周边城市政策、人口结构变化等)，确定不同层级、不同类型的市民权利和基本公共服务的“要价”，最终形成一份“权利价目表”，我们可以将之理解为一份关于市民权利的菜单。当然，不同城市的“权利价目表”不一样，同一个城市在不同时期对同一市民权利也会有不同“定价”，有时会调高定价，有时降低定价。简言之，“权利价目表”因时因地而发生变化，即不同城市、不同时期的“权利价目表”不一样。

第三，流动人口的购买策略。面对地方政府提供的“权利价目表”，流动人口会有一个“购买”策略，而购买能力和购买意愿则最终决定流动人口的“购买”行为。不同的流动人口会出现不同的“购买”行为：他们可能会因具备购买条件而购买获得相应的市民权利，也有可能因为不具有“购买”能力而撤出所在城市、转至其他城市，或者不撤出而处于无权状况；他们有的会比较消极，即有多少能力就买多少权利，而有的则属于积极的争取者，即会不断提高自身的购买能力，以此争取买到更高等级的市民权利和基本公共服务。

第四，权利经营的社会效应。在这里，权利经营是一个中性的理论概念，它的产生有其特殊的历史背景和结构背景，既有积极的一面，也有消极的一面，由此需要辩证地去看待。一般而言，地方政府的权利经营在20世纪80、90年代具有积极效应，它冲破了外部宏大结构制度的约束，为流动人口的市民权利获得提供了可能途径；但是随着外部宏观结构制度的逐步改变，地方政府在新世纪特别是十八大以来仍然恪守权利经营，其消极效应正在变得日益明显，已反转成为阻碍流动人口获得市民权利的强大阻力。

(三)权利经营的解释力度

我们认为，权利经营理论揭示了转型期流动人口市民权利获得的深层逻辑，具有较大的解释力：一是能够解释改革以来流动人口市民权利获得的变迁历程，流动人口市民权利的获得总体上是由无到有、由少到多的过程，当然也可能出现波动倒退，背后原因就在于流入地政府根据外部宏观制度环境不断地在调整权利定价；二是能够解释在不同流入城市获取市民权利的难易程度差异、不同流动人口获取市民权利的多寡程度差异，差异性的背后是地方政府权利定价高低的不同、流动人口权利购买能力的不同。

四、经验分析：流动儿童积分入学作为一种隐蔽化的权利经营

流动儿童的教育权利是流动人口最为关心的一项市民权利。我们将从权利经营视角分析流动儿童的教育权利获得。1990年代中期至2010年，可以说是公开化的权利经营时期，流动儿童要想在流入地取得教育权利，必须额外缴纳一笔价格不菲的借读费或赞助费，以此购买取得流入地的就学权利。2010年12月24日，教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》，删除了《小学管理规程》中第十二条中的“可按有关规定收取借读费”。但是，借读费的明令禁止，并不意味着地方政府停止了权利经营行为，只不过是由原来的“明码标价的公开化经营”转变为当下的“积分折算的隐蔽化经营”。2010年左右起，越来越多的沿海城市开始实行“居住证积分入学政策”，该政策在某种意义上可谓是一种隐蔽化的权利经营。因此我们将重点以上海市居住证积分入学政策为例，揭示其背后的隐蔽化权利经营逻辑。

(一)积分入学的基本情况

我们先对居住证制度和居住证积分制作个简要回顾。居住证制度最早于2002年在上海和深圳率先出现。居住证积分制最早则产生于2009年的中山市，也就是那时开始出现了积分入学和积分入户。之后，居住证积分制于2010年在广东全省推开，2013年上海、天津等城市也开始试行居住证积分制。2014年，国家开始启动新型户籍制度改革，2015年底出台《居住证暂行条例》，2016年则开始正式进入到了国家版的居住证时代。目前，各个省份基本上都出台了居住证管理办法，其中不少城市则出台了居住证积分管理办法。至今，实行居住证积分入学政策的有上海、广东、浙江等省份的大部分城市，以及苏州、厦门等城市。

(二)积分入学的基本逻辑

我们认为，积分入学在较大程度上体现了权利经营逻辑(见图3)。积分入学的实质，就是地方政府以居住证为载体，根据流动人口的品质特征(比如人力资本、经济贡献、社会服务、违法情况等情况)进行打分，这样每个流动人口都会有高低不等的分值；然后，地方政府又对不同层级的教育权利进行“定价”，出台一份“教育权利的价目表”，层级越高的教育权利所需的分值也越高；最后，流动人口根据自身分值高低情况“购买”取得相应等级的教育权利，这直接决定了其随迁子女在流入城市有无入学资格、入读哪类学校、有无中考资格、有无高考资格。

(三)地方政府的定价行为

同样实行积分入学政策，不同城市有不同定价，不同时期有不同定价。上海自2014年开始实行居住证积分入学，相比2008—2013年，对流动儿童教育权利的定价明显提高了，而定价变化则与地方主要领导的变更、外部政策环境的变化、上海自身的城市属性等因素是紧密相关的。

图3流动儿童教育权利的经营逻辑示意图

2013年开始国家提出要“严格控制特大城市人口规模”，这直接导致了上海对流动儿童教育权利的定价调整。大体上看，上海对流动儿童教育权利的“定价”，集中体现在两张表上即“个人积分评分表”和“教育权利价目表”。2013年7月,上海开始实施《居住证管理办法》(上海市人民政府令2013年2号)和《居住证积分管理试行办法》(沪府发[2013]40号)，在《积分管理试行办法》中确定了“个人积分评分表”；2014年1月，上海市教委等四部门出台《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》(沪府办发[2013]73号)，开始正式施行“居住证积分入学政策”，同时确定了“教育权利价目表”。

“个人积分评分表”是用来给流动人口打分的，看其到底为上海作出多大贡献以及能够作出多大贡献。从评分表的构成看，它主要的分值是在学历、技能、投资、纳税、社保缴纳等项目上，还有就是直接将有违法犯罪前科的流动人口直接排除在权利之外。这里，我们可以明显看出地方政府在积分设置上的投资偏向、技能偏向，背后体现的是经济利益动机与权利经营逻辑。

所谓“教育权利价目表”，它规定了什么样的分值才能购买到哪个层级的教育权利。在实行积分入学政策的城市中，上海的价目表最精细、最复杂、也定价最高。它大体上将流动儿童教育权利划分为6个依次递升的层级，不同层级有高低不同的“定价”，也就是说：越高层级的教育权利，则“要价”也越高，即需要的积分分值越高；一般来讲，如果流动人口没有达到标准分120分，那么就买不到较高层级的教育权利。

具体来看，2014年上海对流动人口教育权利的定价可分为六个层级：第一层级的教育权利——取得义务教育资格，即取得在上海接受义务教育的权利，它的条件是“要有居住证”，或者“有临时居住证+连续3年灵活就业登记”；第二层级的教育权利——入读公办学校资格，那些有“居住证+积分达到120分”的，将优先安排入读义务教育公办学校，反之则可能安排到纳民学校；第三层级的教育权利——取得中职考试资格，即取得在上海参加中等职业技术学校自主招生考试资格，要有“居住证+随迁子女在上海接受3年初中教育”，或者“有临时居住证满3年+连续3年灵活就业登记+随迁子女在上海接受3年初中教育”；第四层级的教育权利——取得中考考试资格，即取得在上海参加中等学校高中阶段招生考试资格，要有“居住证+积分120分”；第五层级的教育权利——取得高职考试资格，即取得在上海参加专科层次自主招生考试资格，要有“居住证+随迁子女参加上海中职考试+并有上海中职完整学习经历”；第六层级的教育权利——取得高考考试资格，即取得在上海参加普通高等学校招生考试资格，要有“居住证+积分120分+随迁子女参加上海中考+有上海完整高中学习经历”，或者“有居住证+持证满3年+积分120分+随迁子女有上海完整高中学习经历”。

(四)流动人口的购买行为

面对地方政府的“教育权利价目表”，流动人口会有哪些不同的“购买”行为呢？以上海为例，根据流动人口对教育权利的购买情况，我们进行了不同群体的类型区分。

大体来看，可将流动人口划分为两类人群：一类是“规则遵从者”，他们不对地方政府的教育权利价目表提出异议；另一类是“权利行动者”，他们是“议价者”，即对价目表的合理性正当性提出异议甚至抗议。从实际情况，绝大部分流动人口都是规则遵从者，仅有极少部分是权利行动者。

现在，我们重点关注“规则遵从者”，其内部又可细分为不同的子群体(见表1)。我们在这里，又用了两个大的维度：一个是流动人口的“购买”意愿，即是否有随迁子女的教育需求，具体分为有需要和无需求，有需要又再细分为义务教育需求、义务教育后需求(中职需求、中考需求、高职需求、高考需求)；另一个是流动人口的“购买”能力，即是否符合积分条件，具体分为不符条件和符合条件。这样交叉起来，我们就可以看到“规则遵从者”的内部分化情况。

表1 流动人口对教育权利购买情况的类别区分

实际上，我们最为关心的是那些“有随迁子女教育需求，但是不符条件的那些流动人口”，也就是“买不起教育权利的那群人”。对于这类流动人口群体，需要做进一步的区分与识别。

目前，讨论更多的是，有义务教育需求(小学需求、初中需求)、但不符积分条件(根据2018年新规定，需满足“居住证+上海职工社保6个月”)的人。这些人中：一部分流动人口撤离了上海，既有被动的，也有主动的，随迁子女可能是回老家读小学或者初中(如父母不一同撤离的话，则将成为新的留守儿童)，也可能是转移到其他“教育权利定价偏低”的城市去了；另一部分流动人口并没有撤离，我们看到了不少积极的争取者，他们虽暂时“购买不起”教育权利，但想尽办法提升自己积分、提升“购买”能力；同时，我们也看到一些消极的无权者，他们不撤离也不争取，导致适龄随迁子女滞留上海且处于失学状态，他们是最为可怜的流动儿童，小小年纪却无法享受基本的教育权利。

其实，我们也需要关心那些有义务教育后需求(中职需求、中考需求、高职需求、高考需求)、但不符合积分条件(政府定价是积分需达到120分)的人。在这些人中：更多的流动人口可能选择主动撤离，也就是送随迁子女回老家读高中并在老家参加高考。但在不撤离者中，我们也看到了一些积极的争取者，也就是努力争取达到120分的群体，他们试图通过获取大专、本科文凭、考取中级职称甚至缴纳多倍社保等方式，取得标准分120分，争取让随迁子女在上海参加中考和高考或者读中职、高职。最后，也有消极的无权者，即随迁子女滞留上海但直接放弃义务教育后的学校教育，这些流动儿童值得关注，初中毕业但未满18周岁又处于失学状况。

简言之，我们试图通过类型划分，看到地方政府的权利定价对不同流动人口的影响，以及不同流动人口的行动策略是怎样的。在这里，我们可以看到那些需要重点关注的流动人口群体，比如说：那些被动的撤离者、消极的无权者、积极的争取者，还有那些无法享受基本教育权利的流动儿童以及返回老家的“新留守儿童”。

(五)积分入学的社会效应

地方政府以积分入学为形式的教育权利经营，到底产生了什么样的社会效应？大体上存在两种不同看法：一方认为是正面的。积分入学是现实使然，是限定条件下务实、理性的政策选择。[32]因为流入地的公办教育资源是相对紧缺的，难以覆盖日益增多的所有的流动儿童，并且也缺乏或者没有较好落实相应的成本分担机制。[33]此外，有人认为这体现权责对等，让那些作出更大贡献的流动人口优先享有教育权利，是公平合理的。[34]另一方认为是负面的。积分入学体现差异赋权，将造成更加细化的教育权利等级分层。[5]地方政府以学历技能、投资纳税等为导向的权利交换，[35]根据外来人口贡献大小赋予差别化的公民待遇，将导致新的公民身份等级分层体系，[36]那些底层流动人口将被抛弃在社会权利和基本公共服务之外，这是社会底线的失守。[37]

我们认为，应该根据具体情势去辩证地看待积分入学。在国家二元户籍管理较紧的情况下，地方政府实行积分入学具有积极意义，它至少为流动儿童获取良好教育条件提供了可能渠道。而在国家大力推进新型户籍制度改革的新情况下，地方政府倘若仍然恪守积分入学，那么它就成为了一种阻碍流动儿童平等获取教育权利的负面力量。

五、总结与讨论

(一)简单的总结

1.中国转型期，流动人口市民权利的获得问题是极受关注的一项重要议题。那么，影响流动人口市民权利的获得的深层机制到底是什么？我们认为，现有的三种基本解释即国家策略论、公民行动论、多元互构论，虽在特定场域中各有其解释力，但都没有充分关注到地方政府在流动人口市民权利获得过程中所发挥的重要作用。事实上，地方政府在某种程度上也是一个理性经济人，特别是在客观资源约束与主观利益驱动之下，使得在处理流动人口市民权利问题上也会考虑其中的成本与收益，而正是这种利益考量在较大程度上影响了流动人口的市民权利获得。质言之，地方政府的权利经营行为是理解中国流动人口市民权利获得的一个独特视角。

2.权利经营的基本逻辑，是地方政府在特定历史背景和制度结构下将经济领域的市场化、商品化做法转移到社会权利领域，致使市民权利和公共服务被“商品化”、“财政化”，流入地政府对其“定价”并向流动人口“出售”，而流动人口则根据自身情况进行“购买”。在权利经营分析框架中，最为关键的是地方政府的定价策略和流动人口的购买策略。所谓地方政府的定价策略，指地方政府会根据自身城市特征、外部宏观环境等因素，确定各类市民权利和基本公共服务的“要价”，形成一份“权利价目表”，而定价结果的不同直接表现为不同城市之间获取市民权利难易的差异性。所谓流动人口的购买策略，指面对地方政府确定的“权利价目表”，流动人口会根据自身的购买能力和意愿决定“购买”行为，而购买结果的不同直接表现为流动人口内部市民权利获得多寡的差异性。

3.通过权利经营理论框架，我们解析了流动人口最为关心的一项市民权利即流动儿童的教育权利。在流动儿童教育权利问题上，实际上经历了从“明码标价的公开化经营”到“积分折算的隐蔽化经营”的一个发展过程。我们认为，当前沿海城市较为盛行的积分入学政策，背后隐藏的就是一种“隐蔽化权利经营”逻辑。积分入学的实质是，地方政府根据流动人口学历技能高低、所作贡献大小(特别是投资纳税等经济贡献)等情况“出售”不同等级的教育权利。面对“教育权利价目表”，流动人口在“购买”行为上出现了高度分化：绝大部分是“规则遵从者”，不会提出异议，而极少部分是“权利行动者”，将对权利交换提出异议与抗争；在“规则遵从者”中，因“购买”能力不同而出现了市民权利获得的等级分化，部分底层流动人口因不具购买条件，而被抛弃在社会权利和基本公共服务之外。

(二)进一步的讨论

1.权利经营理论揭示了中国流动人口市民获得的独特逻辑，但因为经验资料掌握不够、理论提炼能力不够，这个理论框架还是比较初步的，有待于进一步去研究与论证。此外，权利经营理论如何与西方社会的公民权利理论进行有效的对话，也没有深入地进行探讨。

2.当前地方政府权利经营的负面影响正在日愈凸显，不利于底层流动人口群体获得权利，导致社会权利出现了异化分化。我们的建议是：在新时代，要进一步完善成本分担机制与加强地方督查机制，杜绝地方政府的权利经营行为，回归权利不可商品化的本原，真正让流动人口享有均等化的市民权利。当前，中央政府的决策正朝着这一方向进行努力，尽管在地方政府具体执行上可能仍将面临阻力，但我们相信，流动人口享有均等化市民权利的那天必将到来。