数字政府环境下公众诉求的回应策略及其改进

万 方

(广东财经大学 公共管理学院，广东 广州 510320)

一、问题的提出

数字政府建设是促进国家治理体系和治理能力现代化的关键，其中政府门户网站是数字政府与公众直接互动的平台，一方面，提供了更具效率的政务服务，另一方面，公民参与对信息“要易得到”，对问题“很难容忍”等特征亦会成为数字政府建设的压力。因此在政府门户网站与公众互动交流的过程中，提升政府自身治理能力与回应解决公众诉求成为了地方政府需要兼顾的任务，公众则在利益诉求的推动下施加压力，自然而然地，政府与公众将形成各自的策略行为。

关于政府门户网站与公众参与的议题，当前主要存在两种研究方向：第一种是规范性的理论探讨，着重阐述政府门户网站吸纳公众参与的重要意义与现实问题。在这方面的研究者先是介绍网站公众参与的基本形式和对建设政府网站的价值和意义，后是描述政府网站公众参与过程中存在的问题，以及分析如何从宏观或者政府层面去推进公众参与的实效性。冉忠涛梳理了政府网站公众参与的主要形式，包括领导信箱、民意征集、网上公示、在线访谈和公众论坛等。并指出了公众参与的四种危机，一是公众在政治上极为冷漠，没有参与热情；二是公众虽然有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径；三是公众在政治参与中与政府发生大规模冲突；四是公众参与失去控制，危害社会的正常秩序。[1]

第二种研究方向则关注公众诉求和政府回应过程中的角色行为与策略。韩平和董珏提出了政府回应网络政治参与的三个指标，反应时间、处理时间和处理结果。这三个指标数据的有效处理，不仅可以展现政府回应的行为状态和策略选择，更可以进一步检验政府网站公众参与的效果。孟天广和李锋考察了网络空间中公民诉求的议题关注和表达方式，基于统计分析识别政府回应公民诉求的影响因素。研究表明，选择性回应和诉求表达方式是政府和公众各自所使用的主要互动策略。[2]这种构想在诸多具体问题中得到体现，如信息公开问题方面，韩志明研究了信息公开过程中政府和公众的角色关系和行为逻辑，“公民利用信息公开条例所提供的机会结构，来实现获得政府信息或推动政府信息公开的目标；政府及其官员面对公民申请时，策略性地运用信息公开条例赋予的地位和权力，利用其制度能力和资源优势来消解信息公开的压力。”在“公民申请—政府回应”的行动框架下，信息公开(尤其是政府信息依申请公开)是公众参与行动的一部分，信息公开会产生冲突，即公众参与陷入现实困境。[3]张会平等人研究发现，利益相关方、回应部门层级、参与部门数量、回应经历时长，满足网民诉求的处置周期、所需代价、涉及范围以及诉求问题是否反复显著影响网民诉求的政府回应度。[4]段哲哲与刘江政则指出政治压力中的公开承诺程度对回应绩效有正向效应，诉求压力中的诉求类别对回应绩效有显著影响，政府回应存在“选择性回应”问题。[5]

当前的研究偏重规范性的理论与指导性的方针对策，而实证研究所依赖的材料过于一般性，无法体现更多的策略细节。在此基础上，本文选取顺德容桂政府门户网站(以下简称“容桂政府网”)，以网站政民互动栏目中最为活跃的容桂论坛作为研究对象，通过研究公众诉求和政府回应的行为模式，归纳政府和公众所运用的行动策略以及分析策略选择背后所反映的相关问题。其中，以政府和公众在网站互动过程中双方行为的周旋和博弈为关切点，以一种更细微的视角寻找具有现实意义的解决方案。根据研究的框架思路，通过已选择的容桂政府网政民互动栏目中的容桂论坛板块，搜集2018年全年(2018.01.01—2018.12.31)的发帖内容，分析公众提问和政府回复的信息要素，识别政府和公众在政府网站互动过程中所运用的行动策略。

二、容桂政府网与公众参与

(一)容桂政府网的公众参与模型

公众参与是政府门户网站的基本功能之一，网上公众参与形式的建设与渠道的拓宽是目前我国建设数字政府提升治理能力的前提。当前，政府网站公众参与的形式主要包括四类——咨询投诉类参与，如公众留言、领导信箱、网上信访等；调查征集类参与，如民意征集、在线调查等；访谈互动类参与，如网上(在线)访谈；论坛交流类参与，如公众论坛。公众参与形式在政府门户网站的多样化应用体现了各自的功能定位与价值取向：咨询投诉类参与是直接承载公众利益和个性需求投放的主要去处；调查征集类参与反映了政府从被动应对向主动互动实践的良性转变；访谈互动类和论坛交流类参与推进了网络政民互动机制的深入探索。一方面，这些参与渠道的建设能够反映政府加强网站公众参与功能定位的态度决心和实施力度；另一方面也从某种程度上检验公众建言献策以及与政府交流沟通、双向互动的效果。

(二)容桂政府网的政民互动栏目

容桂政府网主要包括行政投诉、意见征集、公众论坛、群众信箱和信访反馈。行政投诉、群众信箱和信访反馈并行设立，既提供了如国务院信访条例、顺德区行政投诉处理暂行办法、容桂街道办事处信访工作制度等相关制度条例，也通过引导公众使用群众信箱的咨询留言、查询受理进度与结果等功能来解决问题。意见征集栏目的建设与发展程度较为薄弱，目前仅保留了2014至2015年的少量公告文件，是否补充和更新近期信息或撤销该功能类别还有待商榷。而作为公众论坛的容桂论坛栏目，因其实时更新，动态性强以及最直接反映政府和公众交流沟通信息内容的优势成为了容桂政府网最活跃且颇具研究价值的栏目对象，加上容桂街道党工委、办事处于2012年聘请30多名社会各界代表，组织成立了公共决策和事务咨询委员会，并以“委员在线”和“咨询项目”两大版块纳入容桂论坛的模块类别，市民可通过这两个项目发表意见建议，充分发挥咨询、监督和辅助决策的重要作用，可见容桂政府网对容桂论坛栏目建设与发展规划的重视程度。

图1政府网站公众参与模型

(三)容桂论坛的议题特征

容桂论坛2018年全年的发帖量总数为221条。图2呈现了容桂论坛2018年公众诉求在9项公共议题上的发帖量及其比例。其中，交通和市政建设这两项议题的发帖量最高，分别占总发帖量的24.89%和18.10%；其次是安全隐患和环境保护类议题，分别得到13.12%和11.31%的发帖关注；而行为纠纷(6.79%)、房屋地基(6.33%)、扰民(4.98%)、教育(3.17%)和其它议题的发帖量较少，除其它议题外，这四项公共议题的发帖占比均低于10%，扰民和教育类议题均低于5%。

图2公众诉求的议题关注分布

图3反映出政府对不同议题的回应取向。不考虑议题基数的情况下，教育和行为纠纷类议题的回应率最高，均达到100%；环境保护议题以96.00%的回应率次之；扰民、安全隐患、房屋地基类和其它议题的回应率居中；而公众发帖量最多的交通和市政建设类议题，其政府回应率分别为83.64%和82.50%，与其他议题相比回应率较低。

图3政府回应性的议题选择分布

诉求问题一旦产生，至少会牵涉到公众和政府有关部门两个主体。而关于公众如何诉求与政府如何回应，也必须要对诉求资格、诉求程序等条件，政府和有关部门如何做出回应以及回应不能解决问题时公众的权利救济途径等作出相关的规定。然而实际上，容桂政府网并没有正式的规章条例去对上述复杂的权利关系和权利问题作出规范，而仅仅依靠当地政府自上而下的动员机制，则难以为政府有效回应公众诉求、实际解决诉求问题等提供持续的动力。

公众在表达或提交诉求时，除了填写个人信息等程序性要求外，几乎可以说是比较低甚至是没有任何经济门槛的。公众诉求所付出的成本主要是时间和精力，也就是对政府回应所做出的态度和行动，这主要取决于个人能力与个人意愿。如上文所述，经统计得到的221条帖子中政府未回应数量为27条，需要注意的是，“未回应”是以“无回复”和“未处理”为必然条件所作出的筛选，而余下的194条帖子全部为“已回复”，但实际是否作出了问题的处理，处理的结果怎么样，是否令公众满意，这些问题都是很难仅仅从帖子内容中准确判断出来的。如果可以大致判断，那就需要着眼于公众对政府回应的进一步回应上，然而也不是所有公众都会表达这种回应，这就给关于公众满意度的定量测定带来困难。但有一点十分明确，就是不是所有的公众诉求都会得到实际有效的行动解决，尽管政府已经做出了回复。正是这种情况，直接反映了公众诉求所面临的问题处境，以及在相关行动资源的影响下，公众和政府会产生什么样的反应和表现，会做出何种行动策略，这就是本研究需要分析和归纳的重点内容。

三、网络环境下公众与地方政府的互动策略模式

(一)公众参与者的行动策略

1.连续诉求策略。这种策略是指公众提交诉求的连续性行为，通过多次的诉求表达来引起政府有关部门的关注。这种策略大多是在问题得不到有效解决的情况下被广泛运用。比如，关于凯蓝名都南门玉林烧烤餐饮问题，诉求者分别于2018年9月29日、10月8日以及11月9日提交了三次诉求申请；关于某球场改造后的篮球架配置问题，诉求者分别于2018年9月20日、9月25日进行两次申请；关于某地的道路问题，诉求者分别于2018年3月21日和8月31日进行两次申请；又如某区域消防隐患、W集团工资拖欠、同一街道卫生死角等众多问题都涉及了二次诉求。另外，关于“某地点僵尸车”同一问题，不同的诉求者在不同的时间点——2018年2月11日、3月10日、4月9日、11月13日进行了诉求表达。通过不只一次的连续诉求，既可以引起政府有关部门的重视，也能帮助诉求者审视和完善所拟内容，增强表达效果，对于同一问题能有新的理解和判断，增加政府行动的有效性。

2.“一帖多问”策略。为了提高诉求回应的针对性和专业程度，或是出于规范发帖内容的目的，一般情况下，公众诉求是“一帖一问”，即一个帖子阐述同一问题或相似的观点和意见。然而考虑到发帖效率、政府回复特征等情况，有公众也尝试在一个帖子里表达多个问题，而且这种现象并不少见。比如日期为2018年3月24日的一条帖子中涵盖了二孩政策、儿童选举权和三八妇女节慰问金这三个问题；2018年12月4日提交的关于某广场的噪音及废气排放问题，有诉求者同时提出了噪音扰民和废气污染两个问题。又如针对某饭店，有诉求者既提出该饭店屡次在路上摆放雪糕筒、水泥柱造成的出行堵塞现象，还提出了消防等另一安全隐患问题；另外关于某区域的诉求内容涉及到管理费的收取、业主车辆的出行、保安人员的聘请、业委会筹备组的成立等诸多问题，引发了公众的讨论和关注。“一帖多问”策略的产生主要是应对容桂论坛政府部门一次性回应特征所做出的行动选择。“一帖一问”的确有利于信息的收集和量化，方便政府检验和评估自身回复公众诉求的情况。但事实上，“一帖多问”策略更符合公众的实际需求，一个问题的诞生，有可能涉及若干个隐性问题，这就能够测试政府回应的意愿以及对其处理相关问题的能力施加了压力。

3.权利救济策略。尽管政府已经做出了回复，但并不是所有的公众诉求都会得到实际有效的行动解决，而且出于种种原因这种情况还十分常见。这个时候公众一般有三种选择：一是继续回应，进一步地表达自己的要求；二是继续回应，但仅停留于主观情绪的表达；三是没有回应，诉求到此为止。如果第一种选择的情况下政府回应仍不令人满意，诉求者也许会采取新的行动维护自己的权利，与政府相关部门周旋。关于公众诉求得不到有效回应时应如何进行权利救济的问题，目前容桂论坛乃至容桂政府网都没有相应的制度文件，但公众仍可以通过一些途径来对政府相关部门施加压力，以期获得新的回应。例如，通过电话、电子邮箱直接向容桂公共决策和事务咨询委员会办公室以及委员(容桂论坛“委员在线”和“咨询项目”的组成人员)反映建议和意见；如果诉求内容涉及信息公开问题，则可以依据容桂街道办事处信息公开指南中的“权利救济途径”一栏，针对不同情况通过信访、依法申请行政复议或提起行政诉讼来向政府有关部门施加压力。对于公众而言，权利救济策略并不是第一选择，却是必不可少的选择，而且关键在于诉求者是否有意愿和能力、时间和精力去采取进一步的行动。这样的行动带来的影响可以说是积极的，如果它能够多多少少引起政府部门对诉求问题的注意，甚至制造广泛的舆论和公众关注，就更容易得到政府部门有效的回应和积极的行动。

(二)政府有关部门的行动策略

1.选择性回应策略。选择性回应主要指两种，第一种是根据行动成本、工作难易和复杂性程度等对问题进行区分回应。一般而言，最能够引起政府快速并有效回应的问题是具有“一次性解决”特征的问题，这类问题又分为咨询类问题、一次行动问题等。咨询类问题只需挪用一份或若干份规范文件中的针对性语句即可答复，具有较强的指向性和专业性；一次行动问题如某街道卫生死角需要清理、路灯需要维修等，这类问题处理方式便捷、成本小和难度低，具有比较直接的行动指向。在政府未回复的25条帖子中，交通类和市政建设类帖子各占了7条，共占比56%，内容都是属于道路规划、工程建设等实施难度大，成本高且不具备一次行动便能解决的可能。第二种是针对公众的“一帖多问”策略，对于一个帖子中的多个问题，政府进行选择性的回复，即回答那些操作成本小、敏感度低、不会造成什么不良影响的问题。最典型的是一条标题为“政策疑问点”的帖子，内容涉及二孩政策、当地村居儿童选举权和三八妇女节慰问金三个问题，但最终只有二孩政策的问题得到区卫生和计划生育局的回复，而涉及当地村居的选举权和慰问金的行为纷争问题则无任何回复。还有针对容桂细滘龙珠路区域，细滘社区行政服务中心仅仅回复了管理费的收取和业主车辆的出行问题，而保安人员的聘请、业委会筹备组成立等组织建设和人员配备的问题则没有回复。

2.一次性回应策略。一次性回应策略是指，政府面对一条帖子中的问题只有一次回复，即只发一次具有回复内容的帖子。关于公众的后续疑问和要求，政府便不再回复。如果公众还想继续发表对政府回复的疑问，就必须重新提交诉求帖子。这种策略在容桂论坛很常见，这表明当地政府并不愿意就某一问题与公众进行反复沟通，进一步体现出当地政府对待公众诉求的态度倾向于接受信息，而不是施加影响。另一方面，这一策略区分出公众诉求的强烈程度，可以推测，越是在一次性回应策略下知难而退的诉求者寻求解决问题的欲望越不强烈，反之，越是要体现议题显要性的执着诉求者拥有更强烈的动机。因此，若是缺乏应对行动升级的备选方案，可能带来激化问题矛盾的风险，而只要当地政府拥有备选方案应对可能的行动升级，比如行政复议或是上访，那么这反而能帮助政府部门识别地方治理的显要性议题，成为有效的信息过滤策略。

3.转移性回应策略。转移性回应分为两种，一种是转移问题回答的主体，其实质是将部门职能与问题责任作切割。如针对一则关于某空地干枯柳树无人处理的帖子，回复内容为“经我社区工作人员核查，该处不属我红星社区辖区管理。请退回相关部门。”又如针对某道路问题，一则回复内容为“另废车霸占车位不属我局职能，请转相关部门跟进处理该问题。”另一则回复内容为“路权管理不属我红星社区管理职能范围，望有关部门处理”等等。另一种是转移问题处理(行动解决)的主体，其实质是模糊处理问题的方式。比如容桂公安分局(派出所)这一部门的回复则显示出同一特征的模板内容，包括“我所已通知相关部门对上述情况进行调查”、“我所相关部门将进一步跟进处理”、“如发现会通知相关部门处理”等。这种回应相当于将解决问题的重点放在“能不能找到相关部门来解决这一问题”，而不是“如何解决这一问题”，这相当于把公众的视线从问题本身转移到承担问题的相关部门上，一定程度上缓解了公众焦虑。

4.安抚性回应策略。相比于转移性回应策略，安抚性回应策略更具有“行动”意味，将解决问题的方案描述的更为具体。比如一条标题为“霸占公共土地资源”的帖子中，政府有关部门回复内容为“村委会已经向村民小组长了解有关情况，村民小组长会约齐有关人员协调，我们会继续跟进相关情况”；再如，针对环保问题的投诉情况，回复内容为“我分局已经联系第三方检测公司，近期内将对上述饭店进行油烟检测，届时将根据实际情况跟进”；又如，关于有诉求者建议某地增加隔音栏设施的一则帖子中，政府回复内容为“我分局将联系相关部门及专家现场进行论证，根据结论意见跟进处理”等等。这类回复内容的特征在于表明政府已经采取行动，将公众参与的边界确定在信息提供上，并进一步缓解公众焦虑，稳定公众对于政府的良性预期。

四、地方政府维持网络政民良性互动策略的优化空间

信息化时代带来公众参与形式在互联网载体上的深刻变革，同时也对政府回应公众的诉求提出了更高层次的要求，然而客观环境的形势发展并不能完全决定个体的自主选择，相反存在着一定的行动趋向和解释空间。本文通过地方政府网站论坛平台中公众和政府行为记录的信息要素，归纳政府和公众在政府网站互动过程中所运用的行动策略以及分析策略选择背后的问题情境，在此基础上提出地方政府维持网络政民良性互动的策略空间。

(一)利用融媒体

政府门户网站作为线上政务服务的平台，事实上很难在效率上保证与公众的及时沟通与交流，论坛的存在更多的是基于公众的一个信息反馈渠道，因此，地方政府在论坛中的回应策略往往不会注重持续性。这并不意味着地方政府应当放弃与公众的持续互动，毕竟互动有利于增加公众信任，提升治理的合法性基础。融媒体建设能够整合线上线下的平台资源，将公众逐渐分流至其他更适合的媒体平台上，比如政务微博、政务微信、政务热线等等，进而以更加专业高效地方式服务公众。

(二)强化部门间合作

除了安抚性回应策略之外，其他回应策略有个共通的潜在风险，即持续重复某一策略的时候往往会激发公众的焦虑情绪，可行的缓解途径是以行动导向的安抚性会有策略代替，这种替代往往依赖于部门间的合作。部门间的合作往往能过以扩大治理边界、补充备选方案、增加治理共识的方式改善策略空间。扩大治理边界，即使政策主体在更广泛的领域拥有决策权，从而改善选择性回应策略；补充备选方案，即通过纵向的部门间结构，对公众诉求分而治之，从而改善一次性回应策略；在更广泛的领域拥有决策权，即通过横向的部门间关系，共同承担对公众诉求的责任，从而改善选择性回应策略。

(三)完善考核激励

回应公众诉求不足经常被认为是地方政府的减分项，这是对地方政府相应行为的制度压力，而鼓励地方政府回应公众诉求的制度激励并不完善。[6]存在压力而缺乏激励，使得地方政府在回应公众诉求上很难有足够资源行动力，所追求的是不犯错而不是也无法获得额外收益。因此，应适当在制度上给予地方政府回应公众诉求行为足够的正面激励。