论监察机关国家赔偿责任的承担——以《监察法》第67条为视角

巢永乐

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的出台为监察权的行使提供了明确的法律依据，将权力的行使规范在法治的框架内。自此，原本人民代表大会制度下“一府两院”的宪制格局向“一府一委两院”发生结构性转变，这标志着监察机关作为新的国家机关依法行使监察权，同时也标志着监察体制改革初步阶段的任务已基本完成。[1]《监察法》第67条明确规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。该条文与《国家赔偿法》之立法目的形成了规范上的耦合。显然，法律制定者在制定《监察法》时已充分考量权力发生异化时需要予以国家赔偿的情形，同时该条款为实现法法衔接提供了可能，并能够形成对监察权行使的监督。有鉴于监察体制改革至今历时较短，《监察法》与其他法律规范衔接的基本问题尚未完全厘清。现有国家赔偿制度仅涵盖行政赔偿、刑事赔偿两个方面，监察机关在承担国家赔偿责任时，行政赔偿或刑事赔偿能否完整包含监察赔偿的具体事项，进而适用现有赔偿制度之规定，抑或需建立独立于前述两种制度之外的监察赔偿制度尚未明确。上述问题主要围绕监察机关的国家赔偿责任与现行国家赔偿制度之间的关系而产生。为此，有必要厘清监察赔偿与现行国家赔偿制度之间的关系，并尝试从理论上对监察赔偿进行具体的制度设计。

二、国家赔偿制度与监察赔偿之关系

宪法的核心功能在于构造国家权力并对其加以一定程度的限制。[2]监察机关之监察权作为一项宪定权力受到一定程度的外部限制与内部限制：监察机关与其他国家机关之间的关系构成对监察权行使的外部限制；[3]监察赔偿作为深化监察体制改革的重要组成部分，这构成监察权行使的内部限制。结合《监察法》第67条与《国家赔偿法》的相关内容分析，监察赔偿并非直接从外部对监察权进行制约，而是当监察权发生异化并且满足一定条件时规定的国家赔偿责任。监察赔偿通过对监察机关违法行使职权需承担国家赔偿责任的不利后果，警醒其行使权力需在法律之框架内，促成了对权力行使者的内在牵制。可以看出，监察赔偿围绕监察权的行使而产生，同时又对监察权的行使构成逆向约束与监督，以及对推进监察权在法治的框架内行使具有积极意义。明确监察赔偿的性质是建立完善监察赔偿制度的基石。

(一)监察权与监察赔偿的性质

监察赔偿作为监察权的逆向延伸，监察权的性质对监察赔偿具有实质性影响，二者之间的内在联系能为促进其形成良性的互动与交流机制提供连结点。围绕监察权性质的问题，学界尚未形成统一定论。目前主要存在如下三种代表性观点：第一，新型权力说(第四权力说)。有学者认为监察权独立于立法权、司法权以及行政权，是一种新型的国家权力。如何促进其在法治的框架内有效运行是本次监察体制改革之重点所在。[4-5]持此种观点的学者坚持监察权所具有的独立性，并不依附于任何现存的权力类型。第二，二元属性说。监察权并非具有单一属性的国家权力，根据监察委员会所具有的职能出发，其履行监督、调查以及处置职责，并兼具行政权属性与专门调查权属性。[6]在二元属性说的框架内，行政权与刑事司法中的调查权被糅合集中，从而促成了监察权的产生。第三，复合权力属性说。聚焦于完善人民代表大会制度下的国家权力结构，监察权的创制轨迹遵循了国家机构与职能整合的改革思路。整合了行政监察权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂和反渎职等职务犯罪的侦查权、职务犯罪预防权，实质是对既有政治资源的再整合再分配。[7]在上述三种学说中，学者从不同角度诠释监察权的性质，但仍未能消弭现存的分歧从而达成共识。不过，学者大都认为，尽管监察权整合自不同的权力且被认为具有行政权与侦查权的性质，但可以明确的是监察权不同于行政权与司法权，并且具有归属于其本身的权力行使轨迹。因此，规范监察权行使的具体条文也有异于现行的国家赔偿制度。

根据《监察法》第11条之规定，监察机关行使监察权主要通过履行监督、调查、处置三项职能。在履行监督、调查、处置三项职能时，是否能够明确地将其分别纳入行政权与司法权的范畴是理解监察赔偿性质的关键。根据对监察机关职能的相关解释，调查权作为监察权主要的行使方式，被运用于处理职务违法与职务犯罪行为中。[8]对职务违法行为的调查权整合自原本属于行政监察中的内容，对职务犯罪的调查权则整合自原隶属于检察机关反贪污贿赂机构的职权。尽管在理论上能够明确区分监察机关调查权的来源，但在实践运用中往往是难以区分的。在实际运用监察权时，难以将其归于行政权抑或是司法权的范畴，因为监察权应当是一项具有独立地位的新的国家权力。行政赔偿、司法赔偿与监察赔偿应分属于行政权、司法权以及监察权。

(二)监察赔偿独立于行政赔偿或刑事赔偿

结合《国家赔偿法》第2条对赔偿义务机关之规定，现行国家赔偿制度所规定的赔偿义务机关为行政机关、公安机关、检察机关、审判机关以及看守所、监狱管理机关。法律明确规定上述主体为赔偿义务机关，可以分别纳入行政赔偿或刑事赔偿的范围，并按照相应的赔偿程序进行救济。但《国家赔偿法》并未规定监察机关作为赔偿义务机关，如此一来，现行国家赔偿法律规范难以直接适用于监察赔偿当中。2018年的宪法修正案中，在国家机构一章新增监察委员会一节，就此，《宪法》第123—127条规定了监察委员会的相关内容，这标志着人民代表大会制度下的宪法体制结构从“一府两院”演进为“一府一委两院”。[9]监察机关作为新的国家机关与行政机关、司法机关平行，并统摄于人民代表大会制度这一根本政治制度之下。但监察机关既不是行政机关也不是司法机关，若将监察机关并入现行《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关并纳入行政赔偿或刑事赔偿的范围并非合适之举，也不符合新的宪制体制之下国家权力再配置的路径与理念。

不论是从权力的属性抑或是从赔偿主体资格的角度分析，都难以将监察赔偿纳入行政赔偿或刑事赔偿的范畴当中。如何在原有制度框架内，从根本上整合监察赔偿与现行国家赔偿制度之间的关系，是实现《监察法》与《国家赔偿法》之间的良性互动的重中之重。关于衔接二者之间的关系，主要有如下两种模式：第一，根据《〈中华人民共和国监察法〉释义》对第67条作出的解释，在《监察法》出台后，《国家赔偿法》将作出相应的修改，对监察机关承担国家赔偿责任的相关内容作出规定。[10]通过修改法律的形式，实现监察赔偿的具体化与制度化。从时间上看，修改《国家赔偿法》并未出现在十三届全国人大常委会立法规划三类立法项目中，表明在未来五年修改《国家赔偿法》并在其中设置“监察赔偿”专章的可能性较小。第二，制定有关监察机关承担国家赔偿责任的具体实施细则。2019年全国人大常委会作出授权监察委员会制定监察法规的决定，为监察委员会制定监察法规奠定合法性基础。《监察法》第67条对于监察赔偿之规定颇为原则，为避免其沦为“悬置条款”，根据监察实践所需，可制定监察赔偿的具体实施细则。本文认为，无论是选择修改《国家赔偿法》并在其中设置“监察赔偿”专章对监察赔偿具体内容进行规定，还是采取制定相应的监察法规的模式，都需要对监察赔偿范围、赔偿义务机关以及归责原则、赔偿程序作出具体制度设计。[11]但就目前而言，随着监察赔偿实践中的问题日渐显露，在修法条件尚未成熟之前，可通过制定监察赔偿具体实施细则解决相应的赔偿问题。这也为后续修改《国家赔偿法》并设置“监察赔偿”专章提供历时性经验。当具备修法条件时，再将其上升至法律层面。

三、监察赔偿的具体制度设计

我国国家赔偿制度雏形源于1984年《民法通则》第121条以及1989年《行政诉讼法》第67—69条。直至1994年《国家赔偿法》的出台，国家赔偿制度正式得到确立。制度确立之初，便设有“行政赔偿”专章及“刑事赔偿”专章。后又经2010年、2012年、2013年3次修改以及最高人民法院、最高人民检察院制定颁布的一系列有关国家赔偿的司法解释，形成了具有本土特色的国家赔偿制度。我国现行国家赔偿制度之生成逻辑极具本土特色，主要体现在以下几个方面：由单一到多元的归责原则之演进、赔偿范围的不断扩大以及确立了精神损害赔偿制度等。国家赔偿制度的演进发展史是我国权利救济史与法治建设中不可忽视的一隅，能为监察赔偿制度设计提供良好的借鉴经验。[12]

(一)监察赔偿的范围

1.形式：分类概括式列举+兜底条款

就如何确定国家赔偿范围的问题而言，我国主要采取列举性立法的方式。《国家赔偿法》第3—5条概括列举了侵犯人身权与财产权的行政赔偿范围以及行政侵权的免责情形。刑事赔偿亦采取了相同的方式规定刑事赔偿范围。这种方式具有明确、具体的优点，便于实际的操作与减少纷争。[13]但随着社会的不断发展，限制列举的方式实则面临着难以穷尽赔偿范围的情况，这是法律文本与社会发展之间的张力所致。为尝试在二者之间取得平衡，采用了“概括式列举+兜底条款”的模式规定行政赔偿的范围。此种立法技术的运用，较为充分的考量了法律条文的规范性与社会现实的多变性，为难以穷尽之情形预留立法与释法空间。因此，监察赔偿采取“分类概括式列举+兜底条款”的立法模式具有历时性与可行性基础，能较大限度保障被监察对象的合法权益。

2.内容：以监察权限为基础并结合监察实践

(1)侵犯人身权的行为

第一，违反法律规定采取留置措施。此次监察体制改革中，用留置替代“双规”是实现纪法衔接、整合反腐败资源的重要举措。[14]《监察法》第22条、第43条、第44条是规范留置措施的重要条款，详细规定了留置的对象、条件、决定、时间、场所以及监管等内容。那么违反《监察法》上述规定的非理性留置行为而侵犯公民人身权的，公民应当享有救济的权利。第二，违反法律规定限制他人出境。《监察法》第30条规定，监察机关对被调查人及相关人员可采取限制出境的措施。从本质上讲，限制出境在一定程度上可理解为对人身自由的限制。[15]违法采用限制他人出境的措施或不按规定时限解除限制的，需要承担国家赔偿责任。第三，侵犯健康权的行为。监察机关所行使之调查权，在调查取证中发挥着极为重要的作用。非理性行使调查权，如采取逼供或者殴打、虐待行为造成公民身体受伤或死亡的，构成对被调查人身体与生命健康权的侵犯，应当予以赔偿。

(2)侵犯财产权的行为

《监察法》第25条、第46条、第48条分别规定了监察机关具有查封、扣押、冻结、追缴、责令退赔以及没收违法所得的权限。监察机关处置被监察对象财产的同时也受到颇为严格的限制。对于被采取措施的财物、文件等物品应当严格遵循法律程序与履行相应的管理义务。该法第25条第3款规定，对于与案件无关的，应当在查明3日内解除查封、扣押,予以退还。本文认为，对逾期解除查封、扣押造成他人财产损失的，被监察对象应当具有请求国家赔偿的权利。因此，对于具有违反法律规定处置他人财产的行为，造成损失的应当纳入监察赔偿的范围。

此外，有关免除赔偿责任的情形，可参考借鉴《国家赔偿法》关于行政赔偿与刑事赔偿免责情形的规定。例如，因个人自身原因导致损失发生的；监察人员行使与其职权无关之个人行为造成受害人损害的；因被监察之对象故意作虚假供述而被留置的。上述有关监察赔偿的范围根据监察权限从理论层面进行分析，但具体之规定还应当结合监察实践进一步完善。

(二)监察赔偿的归责原则

我国国家赔偿制度之归责原则呈现出由单一到多元的发展态势，1994年国家赔偿制度确立之初，采取单一的违法归责原则。违法归责原则以其客观性的优势能够保护赔偿请求人的合法权益，在制度确立之初发挥了一定的积极作用。[16]但违法归责原则缩小了应有的赔偿范围，导致诸如事实行为致害等情形无法纳入赔偿范围当中，不利于受害人合法权益的救济与保障。2010年《国家赔偿法》修订，将“违法”二字删除，并结合行政赔偿与刑事赔偿的相关规定，自此单一的违法归责原则向违法归责原则与结果归责原则并存的多元归责体系转变。[17]《监察法》第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人及其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。该条与《国家赔偿法》第2条第1款关于归责原则的规定具有一致性，监察赔偿归责原则亦可遵循以违法归责原则为主，辅之以结果归责原则的路径进行制度设计。此种归责体系相对违法归责原则，能够促使受害人的权益得到更好的保障与救济，同时也避免了独立创设一套仅适用于监察赔偿的归责原则对现有制度之冲击。

(三)监察赔偿的程序

1.赔偿义务机关：监察委员会

国家监察体制改革之核心议题是设立监察委员会。原本纪律调查、刑事调查与政纪调查分散的局面将统摄于监察委员会当中，实现了国家监察委员会与党的纪律检查委员会的一体化。[18]在合署办公的背景之下，行使调查、处置等职权具有同步性与同质性。本文以为违法行使职权损害他人合法权益，需要承担国家赔偿责任的赔偿义务机关应当是各级监察委员会，而不是党的纪律检查委员会。主要有如下考虑：其一，根据《监察法》第67条之规定，该条适用之对象为国家机关及其工作人员。从规范上讲，党的纪律检查委员会作为共产党所设的重要部门并非国家机关。其二，纪委作为赔偿义务机关，具有导致党法不分之可能性发生。有学者提出，为区分监委与纪委行使之职权，更好地实现纪法深层次互动，可实行监察机关调查权的双轨制，从而贯彻最根本的法治理念。因此，各级监察委员会作为赔偿义务机关是符合法治国家之基本要求的。

在深化监察体制改革之背景下，监察实践已在我国自上而下地铺开。根据《监察法》第7条、第10条、第12条、第13条之规定，在我国四级监察机构中，实行上级监察委员会领导下级监察委员会的体制机制，同时，各级监察委员会可根据法律规定派驻或派出监察机构或监察专员。具体而言，监察委员会作为监察赔偿义务机关有如下四种情况：

第一，监察机关以自身的名义行使监督、调查或处置等职权，导致公民、法人或其他组织合法权益受损时，监察机关应当为赔偿义务机关。第二，根据《监察法》第43条之规定，是否采取留置措施，由监察机关领导人员集体研究决定。对错误采取留置措施的，应当由作出错误决定的监察机关作为赔偿义务机关。第三，派驻或者派出的监察机构、监察专员在行使职权时发生侵权行为的，由派驻或派出它的监察机关作为赔偿义务机关。《监察法》第12条规定，各级监察委员会可根据法律规定派驻或派出监察机构或监察专员。由此可见，监察机构或监察专员的权限来自派驻或派出的监察机关所授予，并且对派驻或派出的监察机关负责，所作出的处置决定不能由其承担责任。第四，《国家赔偿法》第21条第3款规定，对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。该条也适用于监察赔偿义务机关的确定。若监察机关为作出决定逮捕的机关，则该赔偿义务机关为监察机关；若作出逮捕决定的机关为检察机关，那么赔偿义务机关为检察机关。[19]

2.具体程序：非诉讼程序

根据上述分析，监察权并非行政权与司法权，其具有独立的权力运行轨迹，不能简单套用行政赔偿程序或刑事赔偿程序。结合监察权的性质以及监察机关的内部体制机制，在分析借鉴行政赔偿程序与刑事赔偿程序之基础上，本文认为选取非诉讼程序作为监察赔偿程序更为妥适。具体可分为如下四部分：监察赔偿义务机关先行处理程序、上一级监察机关复议程序、人民法院赔偿委员会决定程序以及申诉程序。[20]

第一，监察赔偿义务机关先行处理程序，即受害人的赔偿请求应当先行向赔偿义务机关提出。基于对行政赔偿先行处理程序实践之反思，其因缺乏统一行使先行处理权的主体导致不同的行政机关对于行政赔偿的认识、态度各不相同而备受诘难。[21]为此，在机构改革与编制人员条件齐备之背景下，监察机关可设立行使监察赔偿先行处理权的常态化工作机构，并规范设定先行处理程序。第二，上一级监察机关复议程序。对于先行处理决定不服的，可向上一级监察机关申请复议。《监察法》第8—10条明确规定监察委员会的设置以及领导体制，地方各级监察委员会之上一级机关为其上一级的地方监察委员会，省级监察委员会之上一级机关为国家监察委员会。第三，人民法院赔偿委员会决定程序。对于复议机关所作决定不服的，可向复议机关所在地人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，赔偿委员会采取书面的形式进行审查并作出决定。第四，申诉程序。一般而言，在人民法院赔偿委员会作出决定后，该决定为发生法律效力之决定，应当予以执行。但因决定确有错误的，可向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。[22]申诉程序之设置充分体现了对被监察对象权利之保障。

四、结语

就《监察法》与《国家赔偿法》的衔接关系而言，在两法的架构内建立完善监察赔偿制度能为二者提供良好的对话与互动机制。修订《国家赔偿法》，并在其中设“监察赔偿”专章，将其纳入法律框架内，能更好地用法治推进监察体制改革。一方面可形成对监察机关行使监察权的逆向法律监督；另一方面可减少对监察体制改革的合法性诘难，扫除制约监察体制改革的法治障碍，并向国家治理体系与治理能力现代化迈进。