监察体制改革的制度逻辑与基本脉络

郭世杰

(国际关系学院，北京 海淀 100091)

1993年中共中央认为反腐败斗争的形势“依然严峻”，2013年习近平在中央政治局常委会听取巡视工作五年规划时作出了反腐败斗争形势“依然严峻复杂”的基本判断，此后取得的“压倒性态势”或者“压倒性胜利”等表述，也均未改变这一基本判断。例如，党的十八大以来，“经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次)，处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人”。[1]中国共产党中部分高级干部的严重违纪、违法和犯罪案件，不仅影响党在人民群众心中的形象、破坏党的事业、冲击社会的公平正义法则和道德底线，而且还在无时无刻地警醒我们“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]因此，以反腐败为核心任务的新时期监察制度的改革与完善要特别关注体制和制度层面，要特别注意理清和把握其中的制度逻辑与基本脉络。

一、规划兼容的监察制度体系

我国权力架构中的监察力量曾经较为分散，专门性的监察制度各自为战，没有形成相互配合、协调衔接的制度体系。在宏观层面上，我们有国家的监察制度群和党的纪律检查制度群两套并行的组织架构，都以规制和治理腐败为目标。在微观层面上，国家的监察制度群既包括行政性质的行政监察、审计监察等，还包括司法性质的检察院的反贪、反渎等，造成了监察职能的叠床架屋、监察力量的支离分散和监察效率的低下丧失等问题。

例如，在涉及腐败的案件查办过程中，国家的监察机关与党的纪律检查机关、审计机关、检察机关在线索移送、证据认定和转换等事宜上不仅程序繁琐复杂，而且容易出现重复调查、串案翻供等情况。事实上，为加强在反腐败斗争中的密切配合与协作，中共中央纪委、最高人民检察院和监察部早在1993年就联合发布《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，明确要求各省(自治区、直辖市)纪委、监察厅(局)、人民检察院、军委纪委和军事检察院，中央和地方的各级纪检监察机关和检察机关建立联席例会制度，及时移送属于对方管辖的案件并互相通报情况、密切配合，及时转送属于对方管辖的举报材料，特定情形下可以协商案件调查的主导机构或联合调查，协商决定交叉案件是否公开报道，区分违反党纪政纪和刑事犯罪并协调或报告上级机关来解决存在的问题。1996年中国共产党第十届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报明确提出，各省、自治区、直辖市都要在党委的领导下，成立由有关执法、执纪部门主要领导参加的反腐败协调小组，加强对查处大案要案的统一领导和协调。其中，中央反腐败协调小组由中共中央纪委、中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院和公安部等部门组成，各个国家部委和地方省、市、县(区)也设置有不同级别的协调小组。2008年中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，要求由纪委书记担任同级党委反腐败协调小组组长，加强对重大案件的协调、指导和督办。加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关的协作配合，完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制，进一步形成惩治腐败的整体合力。2014年中央反腐败协调小组新设国际追逃追赃办公室，由中共中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、国家安全部、司法部和中国人民银行等单位组成，初步形成了专门性的国际追逃追赃工作协调机制。2015年中共中央办公厅还印发了《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》，详细规定了案件线索和案件的通报、移送等程序与案件查办过程中的配合、协调机制和纪律等事项，目的在于加强纪检监察机关、审判机关、检察机关和公安机关在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪、违法、犯罪案件中的协作配合。但这些措施多属权宜之计，实质上是国家的政策性规定或党内法规的规范性文件，并未形成稳定的制度，仍然亟须筹建统一的国家监察体制。

在统一的国家监察体制尚未建成的制度安排下，国家的监察机关与党的纪律检查机关无法实现兼容配合、衔接协调。一方面，原《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)赋予国家各级行政监察机关“两指”的实施权力，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)则赋予国家各级检察机关职务犯罪的侦查权力，就理论层面而言，均可以在未获得同级党委、纪委同意的情形下直接查办相关案件。尽管在实践中，各级行政监察机关在重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项上，一般依附于同级纪委，并且最终受到同级党委的领导。但是，检察机关却可以按照司法程序直接查办中央国家机关的司局级干部和省、区、市党委管理的干部，往往造成违纪并且同时违法的党员领导干部在未受到党纪处分之前就被司法程序控制，从而出现有的党员领导干部“带着党籍、党内职务蹲监狱”等尴尬情形。这既违背了“纪在法前”的党内法规与国家法律关系的基本原则，也与“党管干部”的政治惯例相抵触。而自党的十八大以来，在国家审计领域，审计工作实现了对党的机关和人大机关、行政机关等审计监督的全覆盖，同时严格执行“纪在法前”“党管干部”“党的领导”等基本原则和政治惯例，在审计监督涉及党政领导干部时事先报告同级党委决定。另一方面，各级政府在开展综合性的具体业务工作时，往往设立领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构，并将监察机关和党的纪律检查机关共同纳入其中，承担监督功能以满足形式合规。例如，中央纪委、监察部参与的各类议事协调机构的数量曾经达到了125个，各省级纪律检查机关参与的各类议事协调机构的数量更是达到了4619个，[1]造成了“主责、主业不清”“耕了别人的田，荒了自己的地”等职责错位现象。此外，议事协调机构的日益增多，还直接导致了“钱穆制度陷阱”,在一个制度出现问题时，制定另一个制度以弥补，长此以往，制度越来越繁密但问题却层出不穷，形成了有限的社会资源与庞大的制度需求之间的巨大张力，这也是2014年纪检监察机关全面推行内设机构调整的实践背景。

因此，兼容的国家监察制度体系要求，国家监察机关与党的纪律检查机关在新时期继续实行合署办公，向同级党委全面负责。统筹设立内设机构和人员调配，实行“一套工作机构、两个机关名称”，既履行党内监督职责，也承担国家监察职能。国家监察机关与党的纪律检查机关，既是国家监察的主体，也是党内监督的主体，两者在对象、职责范围和手段措施等方面存在着一定范围的重合。同时，国家监察和党内监督又各有侧重，国家监察，更多地突出国家公职特征，侧重于监察对象遵守宪法、法律、政纪等情况的监察；党内监督，则以政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律为监督的核心内容，强调“把纪律、规矩挺在前面”。实现国家监察和党内监督的衔接协调，应当本着“不冲突、不留白”的原则，以整合反腐败力量为目标，独特性、个别性的党内法规不妨自成一体，重要性、普遍性的党内法规要实现与国家法律的有机衔接和运行协调，[3]最终形成真正“有效管用”的国家监察制度体系。

二、形成统一的国家监察立法

《行政监察法》的制定、修正及其实施条例的颁布，并未构建起统一的行政监察法制体系。事实上，在国家监察法治体系方面，除了《行政监察法》之外，我们从中央到地方，从不同部门到不同领域，还多头并举地制定和颁布了数量庞大、种类繁杂的监察法律法规和规范性文件体系，导致监察立法领域出现了碎片化、零散化甚至互相矛盾、冲突等不科学、不合理的立法现象。[4]

例如，在一般性监察规定领域，我们不仅制定有适用于国家行政机关及其依法委托的组织、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及它们的工作人员的《行政监察法》，还制定有主要适用于具体司法工作领域的《人民法院监察工作条例》《人民检察院监察工作条例》等部门规章；相应地，在违反一般性监察规定时应当接受的惩罚方面，我们不仅制定有《行政机关公务员处分条例》，还制定有《人民法院工作人员纪律处分条例》《检察人员纪律处分条例(试行)》《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》等部门规章和规范性文件。这些与监察制度相关的法律法规和规范性文件，不仅存在着大量的重复性规定，而且基于效力位阶、工作领域等因素的不同还采取了不同的制定标准，亟待通过制定、修改、废止等法律制定程序，对其进行科学整合、统一立法，增强其系统性和科学性，形成统一的国家监察立法体系。

首先，鉴于监察立法分散、立法滞后于实践等情况，我们应当将《行政监察法》升格为统一的国家监察法。将行政监察上升为国家监察，能够使其全部涵盖中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关等7大类机关及其工作人员，以及承担行政职能、生产经营职能和公益服务职能的事业单位及其工作人员，做到对全体行使公权力的公职人员的监察全覆盖，避免《行政监察法》下构建的行政监察体制只能监察行政权力而无法监察政党、人大、政协、法院、检察院、事业单位等主体的弊端。这一任务，随着2018年《中华人民共和国监察法》的制定出台，已经基本宣告完成。

其次，整合具有相同功能的法律法规、部门规章和规范性文件，提升其法律位阶。例如，将散落在《中华人民共和国公务员法》《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》《人民法院监察工作条例》《人民法院工作人员纪律处分条例》《人民检察院监察工作条例》《检察人员纪律处分条例(试行)》《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》等法律法规、部门规章和规范性文件中关于公职人员行为规范、纪律处分的内容整合起来，制定颁布统一的公职人员行为规范及其处分法，并确立除非有特别需要，其他法律法规部门规章和规范性文件一般不得设定任何关于公职人员行为规范和处分的内容。这一任务，在2020年《中华人民共和国公职人员政务处分法》中基本实现。

再次，注重与相关法律法规、部门规章和规范性文件的衔接和协调，例如国家监察法治体系的建立和健全，离不开其配套规定或者实施细则以细化其原则性、概括性规范，离不开完善的《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《刑事诉讼法》等与反腐败密切相关的法律，以形成制度完备、内容齐全、衔接协调和运行有效的监察法治体系。

此外，2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“完善的党内法规体系”与“完备的法律规范体系”“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”和“有力的法治保障体系”相提并论，共同纳入中国特色社会主义法治体系，作为全面推进依法治国的总目标。[5]我们还应当特别注意到，在反腐败斗争领域，党内法规多于国家法律的现状决定了我们要在梳理现有相关党内法规的基础上，按照成熟一项、制定一项的原则，适时将相关的党内法规上升为国家法律，[6]为完善的国家监察法治体系提供相应的辅佐和保障体系，务实有效地推进国家监察体制的改革与完善。例如，自党的十八大以来，我们制定和颁布了许多行之有效的党风廉政建设法规制度，可以在条件成熟时转化为国家法律，也可以尝试在整合《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等实质上具有调节和规范党的和非党的组织及其工作人员的问责规定的基础上，制定出台统一的领导干部责任追究法，实现政党政治的法治化。

三、建立高效的国家监察机构

《行政监察法》由第八届全国人大常委会审议通过并由中华人民共和国主席令予以公布，在位阶上属于一般法律，在性质上属于行政监察，因而存在着监察范围过窄、监察手段单一等弊端，未能建构起高效、权威的监察机构和统一、全面的国家监察制度体系。

例如，《行政监察法》第4章“监察机关的权限”存在着对行政监察机关授权不充分、不全面的问题，为弥补其不足，《行政监察法》第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。”于是，监察机关在实施监察或者查办案件的过程中，常常由于缺乏相应权限或手段而需要请求其他机关予以协助，在涉及财政、财务等事项时向审计机关请求审计手段协助，在涉及税务等事项时向税务机关请求税务稽查手段协助，等等。此外，从字面含义解释的角度出发，我们还能够合乎逻辑地推出，监察机关的请求协助对象只能是公安、审计、税务、海关、工商行政管理等典型意义上的行政机关，而并不包括履行刑事侦查、案件检察、审判等司法职能时的公安机关、检察机关和审判机关。更为重要的是，第22条的规定使用了允许性的“可以”而非强制性的“应当”或“有权”，并且在公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关拒绝提供协助时，也没有设定相应的救济措施。监察工作的效率和权威，很大程度上在向各个机关请求协助以及被拒绝的过程中消磨殆尽。

此外，《行政监察法》第20条第3项规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。监察机关的这项权力在学界被简称为“两指”，饱受批评，充满争议。因为，根据《中华人民共和国立法法》第8条和第9条的规定，“两指”是限制人身自由的强制措施，属于司法制度事项，必须由全国人大及其常委会制定法律予以规定，且依据一般法治理念，实质上涉及限制、剥夺人身自由的措施，均应当由诸如《刑法》《刑事诉讼法》等基本法律加以规定，即应当由全国人大审议通过，并且为行为人设置相应的司法救济措施；而《行政监察法》在位阶上属于一般法律，由全国人大常委会通过，并且在司法救济措施的规定上也基本付之阙如。对此，中共中央纪律检查委员会和监察部联合发布《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》(中纪发〔1998〕7号)，特意将“两指”措施与司法手段加以区别：不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所；不准修建用于采用“两指”措施的专门场所；严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或者变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具。但这并没有阻止和平息学界对“两指”措施的批评。实际上，“两指”措施并没有得到普遍性的适用，而是在很大程度上被中共中央纪律检查委员会于1994年发布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3项规定的“两规”措施所替代和架空了：“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠……要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

因此，新时期国家监察体制的改革与完善，亟须统筹规划，在整体上提高监察的效率，确立监察的权威。具体来说，我们应当关注如下几个方面：首先，提高监察机关的法律地位，强调其行使职权的相对独立性。按照《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第3章“国家机构”的设计，在《行政监察法》时代里，监察部隶属于国务院，对国务院负责，其部长由中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定予以任免；县级以上地方行政监察机关则隶属于各级政府，对各级政府负责。但这种监察体制下，监察机关的地位较低，这一点在与中共中央纪律检查委员会合署办公时体现得最为明显，因为“中央纪委监察部”的提法实际上存在着级别、地位不对等的问题。提高监察机关的法律地位，就要求修改相关宪法条文，确立各级监察机关由作为权力机关的同级人民代表大会产生，向同级人民代表大会及其常务委员会负责并接受其监督，也就是将各级监察机关置于与同级政府、人民检察院、人民法院等相同的地位。监察机关依法行使监察权，应当具备相对独立、超然的地位，可以仿照对人民检察院、人民法院的规定，赋予监察机关独立行使监察权，并且不受“行政机关、社会团体和个人”干涉的保障。

其次，扩大监察机关权限，整合与监察、反腐败等相关机构的职能。通过体制改革和制度创新，将行政监察部门和预防腐败机构的全部职能，与检察机关的部分反腐败职能进行整合，以优化反腐败资源配置，克服反腐败工作政出多头、力量分散等弊病，提高监察效率和反腐败质量。一方面，应当赋予监察机关更多、更大的权限，例如赋予其证据搜集权、搜查权、讯问询问权等与监察职能相契合的权力；将“两指”措施以一种更合理、更正当的方式规定在新的监察机关权力体系之中。另一方面，与职责权限的扩大相适应，监察对象的范围也应当适度扩张，不应再局限于行政机关及其工作人员与行政机关授权的其他工作人员，而应当全面覆盖到一切行使公权力的组织及其工作人员，例如国有企业、事业单位和基层群众性自治组织等。此外，还应当注意整合职能后的监察机关，与执法部门和司法部门之间在职能上的衔接、配合和制约。

再次，新成立的国家监察机构要能够实现国家监察与党的纪律检查之间的衔接协调，能够实现依法治国和依规治党的和谐统一，能够体现党对国家监察工作的领导。《宪法》在“总纲”部分第1条第2款中规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《中国共产党章程》“总纲”部分也明确表示：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”考察中国的政治实践与党风廉政建设和反腐败工作，党都发挥着全面、直接或间接的领导作用。因此，确立党对国家监察工作的统一领导，有利于从决策层面、组织架构、职能定位等方面整体规划，从而顺利实现党领导的监察和反腐败工作体系更加科学完备。

四、架构科学的权力制约机制

兼容的监察制度体系和统一的国家监察立法，是从制度层面和宏观架构上讨论中国监察制度的改革与完善。高效的国家监察机构，则是从执行机制着眼，赋予监察机关及其工作人员充分地履行监察职责和行使监察权力的手段，以有效地制约和打击腐败。科学的权力制约机制，则是从监察权力运行的角度入手，旨在建立对权力的监督制约机制，消除权力行使的真空地带，排斥权力行使的恣意任性，形成事前预防、事中约束、事后追责的防止监察权力滥用机制，推进监察权力运行过程的法治化，以有效地保障监察对象的合法权利与权益。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”[7]；虽然强大而集中的监察权力有利于快速高效地打击贪腐行为，但是权力的整合并不一定会增加组织效能，在缺乏有效的制约机制时，组织效能反而会由于权力的膨胀而得到显著降低。[8]

科学的权力制约机制，要保证国家监察机构，严格依照法定权限和法定程序行使监察权力，决不允许其拥有超越宪法法律的特权，即国家监察机构的活动必须被约束在宪法法律的范围之内，这是国家监察体制改革和完善的最基本前提。这就要求我们在国家监察体制改革的过程中，注意把握对监察权力运行全过程及监察工作人员监督的全覆盖：以监察权力运行的各个环节为发力点，在科学配置权力和合理分解权力的基础上，建立权力清单制度和厘定职责权限，实现监察机构、监察职责、监察权限、监察程序和监察责任的法定化，管到关键处、管在关键时，及时发现问题和纠正问题。抓住党员领导干部这个“关键少数”，尤其是解决好“一把手”的权力监督和制约问题，管好关键人，教育其时刻谨记权力来源于人民，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权、为民用权。完善“三重一大”决策监督机制，管住关键事，督促认真落实民主集中制，确保权力的行使和决定的做出上下有界、左右受控。当然，权力制约机制的科学架构，最根本的目的还是保障监察权力的正确行使，因此，我们一方面要严格约束滥用职权行为，惩治“乱作为”，保证监察工作人员履职尽责。另一方面也要注意规制玩忽职守行为，惩治“不作为、慢作为”，保证监察工作人员干事创业。

事实上，在国家监察体制改革进程中，党和国家特别关注监察权力监督制约机制的建立健全。2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，同年12月25日，第十二届全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，将“人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合”到监察委员会，开始从体制、机制层面在3省市探索监察体制改革的制度路径。各监察委员会在按照管理权限对“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”的同时，还应当“强化对监察委员会自身的监督制约”：规定各级监察委员会由本级人民代表大会产生，“对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”；探索与司法机关的协同配合和监督制约机制，大致形成了监察委员会履行调查、人民检察院审查起诉、人民法院主管审判的工作流程；在各级监察委员会内部，建立监督执纪工作规范，严格执行集体决策、请示报告和涉案款物管理等规定，严防“灯下黑”，形成了相对严密的自我监督体系，确保监察权力在正确的轨道上运行。

因此，国家监察体制在未来的深化改革和全面完善过程中，要仿照宪法法律确立的人民检察院、人民法院等机构的设置，建立起“分工负责，互相配合，互相制约”的监督制约机制，以保证准确有效地执行法律，在办理案件时，要大体遵循现有公安机关、人民检察院、人民法院依据《刑事诉讼法》等法律法规所确立的办案规则，以最大限度地避免冤假错案，卓有成效地保障人权。

首先，我们要确立对监察机关及其监察工作人员行使职权时的全方位的内外监督。就外部监督而言，各级监察委员会及其工作人员要受到同级党委、党委常委会、纪委的监督，例如国家监察委员会就要受到中共中央及其政治局、政治局常委会和中纪委的监督；要受到作为产生机关和负责机关的各级人大及其常委会的监督；鉴于上下级监察机关的领导关系，要受到上级监察委员会的监督；依据宪法法律规定，要受到各级政协、各民主党派、社会组织和公民个人等的监督；此外，鉴于职责和职能的划分，还要受到公安机关、人民检察院、人民法院等的监督。[9]就内部监督而言，各级监察委员会履行监察职责、行使监察权力必须严格遵循既定的法定程序，在单位内部大体形成对问题线索的接收、处置、调查、审理等各部门之间的相互协调、相互制约的工作机制。

其次，在案件的调查、审理等关键环节，要参照现行《刑事诉讼法》的相关规定，设计出严格的、规范的工作程序。例如，区分不同情形而分别采取讯问或询问措施，在采取搜查、查封、扣押、勘验、检查等调查措施时要出示证件、二人以上进行、形成书面材料等，在涉及限制、剥夺监察对象人身自由的措施出现适用疑难问题时要注意参照刑事案件中的拘留、逮捕等规定。

再次，参照《刑事诉讼法》的相关规定，严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人，否则可能涉及纪律责任、行政责任、刑事责任和国家赔偿责任。

五、结语

新中国自成立以来，监察体制的改革先后历经高规格组建、降格为国务院组成部门、“文革”期间被撤销、改革开放阶段恢复重建、与党的各级纪律检查机构合署办公等阶段，但在性质上始终都属于“行政监察”的格局。这种监察体制，一方面，由于很难摆正监察机关与党的纪律检查机关的地位高低和隶属关系，而无法正确处理两者在开展具体工作时的主从关系，而在政治实践过程中，基于党的领导和党管干部等政党政治原则，监察机关逐渐演化为党的纪律检查机关的辅佐单位和工作助手。另一方面，由于单纯的行政监察体制现实地存在着监察法规的体系庞杂、各专门监察机构的设立没有形成制度合力、监察对象的范围不周全、监察手段的种类及其合法性和合理性不足等弊端，与全面从严治党的新时期要求、与党风廉政建设和反腐败斗争的新时期任务不相适应。也正是基于上述问题，中共中央才启动国家监察制度改革，谋求反腐败体制机制的深化改革与发展完善。