劳动案件适用督促程序若干法律问题研究——兼议督促程序的改革与完善

夏旭丽

（广州大学 松田学院， 广东 广州 511300）

为保障劳动者及时足额获得劳动报酬，2008年1 月1 日实施的《劳动合同法》引入了督促程序（亦称为支付令程序），为劳动者追索劳动报酬提供了新的司法救济途径。仅过了4 个月，2008 年5月1 日实施的《劳动争议调解仲裁法》便将劳动案件适用督促程序的情形扩大至包括劳动者追索工伤医疗费、经济补偿、赔偿金在内的事项。为解决司法实践中劳动者申请支付令适用督促程序的法律适用问题，2010 年9 月14 日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（以下简称为《解释三》）明确劳动者申请支付令的，需要满足《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》所设定的条件并同时符合督促程序的规定。至此，通过立法创新与司法实践，劳动案件适用督促程序的基本框架形成。然而，随着督促程序的日渐式微，劳动案件适用督促程序也同步陷入尴尬境地，与立法期待形成了巨大的反差。

针对督促程序立法“热”与实践“冷”的反差，我国学术界与实务界开展了一些研究，对督促程序的属性、既判力、电子化改革、债权人程序保障等基础理论和改革方向进行了多维视角的研究，但针对劳动案件适用督促程序却鲜有研究。不可否认，劳动案件适用督促程序并非独立创设的一项制度，从制度本身的原理和运行机理上来看，劳动者申请支付令及其后续程序基本是按照督促程序的规定进行的，因此，劳动者申请支付令往往被视为特定语境下的一种规则表达，其仅是督促程序运用于某一类型案件的法律现象。然而，制度上的归一性并非表示劳动案件适用督促程序过程中的所有问题仅依靠督促程序的自身改造即可实现。由于劳动争议案件实施“一裁两审、仲裁前置”的解纷机制、劳动争议案件诉讼费用制度的独特性等原因，在推动劳动案件适用督促程序的改革上，不仅应当关注与之密切的督促程序的自身改造，还需要考量劳动案件这一对象所包含的某些制度上的特殊因素。鉴于此，笔者以劳动案件适用督促程序为研究对象，拟在问题分析的基础上提出改革与完善建议。

一、劳动案件适用督促程序的困境

关于督促程序的问题，学界的分析归纳角度非常多元，包括但不限于程序主体选择运用程序的动力因素（债权人缺乏动力、法官缺乏动力、诉讼代理人缺乏动力）、申请费用因素、诉前保全的冲突与协调、受案审查标准、异议权滥用［1］、法院审查模式问题、程序衔接问题等。一般而言，督促程序运行所存在的问题往往也同样是劳动者申请支付令所面临的问题，比如法院审查模式问题、债务人异议权滥用问题。同时，由于劳动者与用人单位基于劳动关系产生的债权债务的特殊性以及解纷机制“仲裁前置”的程序逻辑，产生了一些在其他给付金钱的督促程序中不存在的复杂问题，比如在督促程序与劳动争议案件分别基于不同的法理基础设定了差异性的程序申请费的情形下，如何确定劳动者申请支付令的程序申请费；再比如，支付令失效后，在程序衔接或者转化问题上是否必须受制于劳动争议处理的“一裁两审”机制。因此，本文对督促程序的分析并非面面俱到，而是紧扣研究对象将分析重点落在程序效能影响因素以及其独特的程序性问题上。

（一）适用条件与特点

根据现行规定，劳动案件适用督促程序的条件与特点包括如下几点：一是提出主体的单向性，即有权启动督促程序的主体仅限于劳动者；二是适用情形的限定性，即以穷尽列举的方式将适用督促程序的情形限定为追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项；三是启动条件与督促程序的一致性，即除了前述两个特殊条件外，还必须同时满足督促程序适用的一般条件，包括金钱给付到期且数额确定，并有相关证据证明；申请人（劳动者）与被申请人（用人单位）无其他债权债务纠纷，申请人没有对待给付义务；支付令能够送达被申请人（用人单位）。

（二）适用的困境

从目前所掌握的资料与信息来看，我国尚未对劳动案件适用督促程序进行过统计，仅在个别文献中有所提及。如有学者在对浙江地区基层法院的调研中发现，2008 年至2011 年间，几乎没有适用督促程序处理劳动关系的案件［2］。而督促程序的整体运行情况也不乐观，如辽宁五市两级法院受理申请支付令案件从2005 年的886 件减少至2013 年的51 件，其中2009 年甚至跌至38 件；上海市虹口区法院受理申请支付令案件在2005 至2007 年间还保持在两位数水平（分别为26 件、18 件和21 件），然而2008 年之后每年受理申请支付令案件下降到3 件以下［3］。可以推断，劳动者申请支付令的案件更是寥寥无几。这些数据说明，劳动案件适用督促程序有被搁置的危险，此种现象颇值得深究。

1.程序启动方面

（1）证明因素。根据《民事诉讼法》的规定，劳动者向人民法院直接申请支付令，需要同时满足以下几个条件：一是劳动者与用人单位没有其他债权债务纠纷；二是支付令能够送达到用人单位；三是在提交的申请书上写明请求给付金钱数量和所根据的事实、证据。申请条件的设立是督促程序特别理念与运行目标使然：督促债务人向债权人清偿债务，以迅速解决债权债务关系明确、争议不大的纠纷。因此，要发挥督促程序的预设功能，就需要将那些债权债务关系不明确、无法将支付令送达到用人单位以及没有证据证实用人单位存在给付劳动者金钱义务的案件排除在外。然而，在程序启动的阶段，要求劳动者提供没有其他债务纠纷是不现实的。首先从举证逻辑上讲，消极事实很难被直接证明。其次，在缺乏两造对立的程序启动阶段，由劳动者提供证据证明其还同时作为债务人的角色与用人单位存在纠纷显然是不符合人的“趋利避害”之本质的。关于申请书要件，也同样存在类似的举证问题。根据要求，劳动者欲启动督促程序除提供确定的金钱数额和事实以外，还需要证据支撑。然而，实践中由消极事实主张方提供证据证明对方没有履行确定义务是困难的。基于这种认识，《劳动争议调解仲裁法》指引劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。除此之外，“可以”之表述还为其他相似类型的证据提供了利用空间，司法实践中提及的“欠发证明材料”即是典型。但无论是“劳动调解协议书”抑或“欠发证明”，这类证据的产生与取得都赖于劳动者与用人单位先前达成了某种书面协议或共识——这无异为劳动者的一种维权行动，显然，这将增加劳动者启动支付令程序的难度。比如2008 年发生的一起被称为我国“第一份讨薪支付令申请”的案件，因申请人无工资欠发证明最终被法院裁定不予受理［4］。相比前述两个条件，送达条件的成就相对不难，一般而言，劳动者有能力提供用人单位住址、负责人等最低限度的基本信息，因此，是否符合送达条件可以被初步证明。

还需补充的是，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，做出是否受理的裁定之前还要考虑案件的管辖权以及债权人是否提出过诉前保全。由于这两方面均属于法院依职权查证确认的范围，因此不作进一步阐述。

（2）程序申请费因素。除对支付令申请设立了条件以外，我国还通过诉讼费用制度的门槛功能来调节涉及民事债权债务关系的案件。根据《诉讼费用交纳办法》的相关规定，依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的三分之一交纳申请费。如此一来，在现行的劳动争议多元化纠纷解决机制中，申请支付令可能成为劳动者权利救济程序中成本最高昂的一种方式——这在人民调解、劳动仲裁、司法确认免费以及劳动争议案件受理费每件收取10 元（限于提出诉讼请求的劳动争议案件）的规则反衬下尤为突出。表面上，劳动案件适用督促程序可以为劳动者提供更多元化的救济途径，但在如此悬殊的费用制度机理作用下，督促程序极易被搁置，成为多元化纠纷解决机制中备受孤立的一种救济途径。

2.程序运行方面

法院受理支付令申请之后进入审查阶段，审查通过后将向债务人发出支付令，至此，债务人才算正式进入督促程序。督促程序是以推定债权人与债务人不存在实质争议为基础的，因此一旦债务人提出书面异议，支付令生效的基础立即丧失，法院将据此裁定终止督促程序。可见，债务人异议是决定督促程序走向的关键。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》通过肯定式与否定式相结合的立法技术，确定了异议成立与否的情形。异议成立的情形涵盖了司法解释规定中不予受理申请、裁定驳回申请、裁定终结督促程序以及其他能够使人民法院产生合理怀疑的情形①异议成立的情形包括请求给付非金钱或者非有价证券；请求给付未到期或者数额不确定、无事实依据、无证据证明；申请人负有对待给付的义务；申请人并非适格当事人；申请人申请给付的数额错误；申请人申请给付系违法所得；申请人就同意债权债务已提起诉讼等。。异议不成立的情形则主要包括仅提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式以及口头异议。根据现行规定，法院对债务人的书面异议有审查的义务，但由于我国并未明确债务人对其异议内容承担相应的举证责任，所以审查方式与标准并不清楚。加之，在异议导致督促程序终结的情况下，申请人因失败而应当承担相应的诉讼费用，因此，异议成立与滥用便成为司法实践中的大概率现象。以发生于2008 年的一起因劳动关系纠纷向法院申请支付令的案件为例，用人单位在收到支付令之后在书面异议中轻描淡写道“未欠工资”，导致该督促程序终结［4］。可见，对于用人单位而言，既然能够以几乎不承担风险和产生额外成本的异议方式达到利己的效果，那么滥用异议权也就成为了一种司空见惯的常态。

3.程序衔接方面

影响劳动者申请支付令的因素除督促程序本身之外，还包括因书面异议导致督促程序终结后的救济途径接续，因此，程序衔接的效率也就成为需要关注的一个方面。我国于2012 年对《民事诉讼法》进行了第二次修订，设计了督促程序转向诉讼程序的衔接规则：“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”然而，该条款能否适用于劳动案件是存在一定疑问的。最高人民法院早在《解释三》中对督促程序终结后的走向与程序衔接作了制度上的安排：因用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬而导致劳动者向当地人民法院申请支付令的，一旦被裁定终结督促程序，劳动者应先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁；因劳动者持有关劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项的调解协议向法院申请支付令的，如果被裁定终结督促程序，劳动者有权依据调解协议直接向人民法院提起诉讼。两部规范对同一事项作出了不同的规定，弱化了程序运行的可预期性，亟待予以明确。

二、困境形成的理论根源

通过前述分析，劳动案件适用督促程序的困难主要体现在以下几方面：一是劳动者申请支付令的审查标准较高；二是劳动者申请支付令的程序申请费负担较重；三是用人单位异议权易被滥用；四是督促程序终结后的程序衔接规则存在冲突。笔者认为，这些问题的产生与我国督促程序本身的缺陷以及与周边制度协调不足有着密切的关系，具体阐述如下。

（一）我国督促程序证明模式

国际视域下，督促程序中的证明可分为“证据型”与“无证据型”两种类型。“证据型”督促程序是指将债权请求视为证明对象，要求债权人提交书面证据证明其成立，否则法院将不受理支付令申请。法国、比利时、希腊、意大利、卢森堡等国家采取的即是“证据型”模式。“无证据型”的督促程序，则是指法院仅审查申请支付令的债权人的行为能力、是否适格等一般要件，并不要求债权人就其主张的事实提供证据。奥地利、芬兰、德国、瑞典和葡萄牙等国家采用的是“无证据型”模式。此外，依据证明标准的高低，督促程序中的证明“证据型”模式又分为严格证明与自由证明。实行严格证明标准的，要求申请支付令所依据的证据应具有证据资格，并经过法律规定的证据调查程序得到确认；实行自由证明标准的，证据资格问题不在法院审查的考虑范围，具体表现为债权人申请支付令提交的证据不受证据调查规则的约束，不受证据种类的限制，并准许以释明代替证明。目前，以法国、意大利、比利时、芬兰等为代表的大多数国家采用的是自由证明标准，只有奥地利、匈牙利等少数国家采用严格证明标准［5］。

置于该分类法下进行对照不难发现，我国督促程序中的证明属于典型的“证据型”模式，但证明标准比较模糊——这样为劳动者申请支付令的规则设计与实践提供了自由裁量空间，其中达到较高证明标准的“调解协议”“欠发证明”分别在立法以及司法实践中成为法定或者固定的证据形式。从这个意义上来看，我国劳动者申请支付令提交证据已经达到了“严格证明标准”。该“证据型”模式固然有利于防止督促程序的滥用，但弊端也是非常明显的，它将同时降低劳动者运用督促程序的积极性以及督促程序的运行效能。

（二）我国诉讼费用制度缺陷

我国《诉讼费用交纳办法》于2007 年4 月1日开始实施，比《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》的实施日期分别早了9 个月和1 年。从时间因素来看，在制定出台《诉讼费用交纳办法》过程中，显然没有为后来的“劳动者申请支付令”这一制度安排进行前瞻性的考量，缺乏制度间的必要照应。具体来说，虽然该办法对劳动案件进行了特殊考虑，将其单列出来规定“每件收取10 元的受理费”，但忽略了存在于督促程序中的劳动关系因素。这使得诉讼费用制度的调节与程序引导功能发生紊乱：理论上劳动者直接申请支付令所产生的显性成本支出将会高于普通程序，这种运行结论着实令人诧异。因此，现行诉讼费用制度没有关照劳动者申请支付令的这一特殊情形，将加剧督促程序适用的困难。

（三）当事人程序利益失衡

学界普遍认为，督促程序是以解决债务清理问题为己任的一种程序，但不同于普通程序以解决争议为旨的运行逻辑，督促程序是假定债权人与债务人对债权债务的形成不存在明显争议，试图通过诉前快速过滤“不具讼争性”案件达到疏减讼源的目的［6］。因此，一旦债务人提出有效异议，即意味债权债务“不具讼争性”的假定不成立，继续适用督促程序也就失去了正当性。所以，债务人是否提出有效异议是判断债权债务是否具有“讼争性”的决定性标准。何为异议的有效性？从现有规范来看，除债务人提出偿还能力不足或偿还方式、期限改变外，几乎其他原因均构成有效异议。与债权人相对较高的证明标准相对照，立法上并未明确债务人提出异议时需要提交证据证明，程序利益失衡的问题带来了督促程序适用的低效与程序滥用的负作用。然而，这种失衡并非是督促程序理念的逻辑所在。虽然督促程序的功能首先被定位为处理无争议案件，但从督促程序“申请—审查—发出支付令—异议—审查”的全流程可见，立法上仍然是按照“两造对立”的逻辑来设计督促程序的，只是在一定程度上弱化了对抗色彩。因此，督促程序实际上是一种试图通过简便的方式完成债权债务纠纷解决的程序，与普通诉讼程序一样，其也应将贯彻诉讼公正原则、追求双方当事人程序利益平衡作为价值追求 ，但现行笼统的立法规定模糊了该价值追求。

（四）程序衔接理论的内在冲突

由于立法考量的差异所致，拥有国家立法权的人大常委会与拥有国家司法权的最高人民法院分别通过《民事诉讼法》与“司法解释”对支付令失效后的程序衔接作出了不同规定。《民事诉讼法》以一般民商事案件为作用对象设计程序衔接，“程序自动转化，当事人拒绝除外”的规则设计兼顾了程序效率与实现当事人程序选择权利的双重要素，反映出普遍的价值理念。司法解释的任务是针对劳动案件适用司法制度中的问题进行明确，势必关注劳动案件“劳动仲裁前置”解纷机制运行的固有原理以及劳动调解仲裁法中的特殊规则表达。因此，司法解释将“劳动仲裁”作为支付令失效后的程序走向之一便在逻辑之中；而对于持调解协议书申请支付令失效的，因调解协议书具有一般合同性质而被直接引入普通程序亦能够在法理上得到自圆。因此，程序衔接理论的内在冲突导致了规则冲突，并引起了法律适用问题。

三、劳动案件适用督促程序的改进

那么，根据前述的问题以及产生的理论根源分析，劳动案件适用督促程序亟待在立法层面上予以完善或者明确，具体应考虑如下几个方面：一是评估现行证明模式；二是明确劳动案件适用督促程序时的审查费标准；三是贯彻当事人程序利益平衡原则完善规则；四是解决程序衔接中的规则冲突。

（一）采用自由证明式的“证据型”模式

首先可以明确的是，虽然督促程序证明的“非证据型”模式在程序效率上具有突出优势，但其并不适合我国程序构建的理念与司法传统。我国诉讼程序是职权主义模式下兼顾当事人主义的司法产物，法院对证据资格的审查是职权主义的基本表现。督促程序虽然不是严格按照“诉讼”之构造理念设计的程序，但是其蕴含的诉讼因素多于非讼因素，体现出强烈的诉讼理念，尤其在证据提交和实质性审查方面与普通诉讼并无二致［7］，而且这种理念在司法实践中得到充分体现。因此，我国采用“证据型”模式是司法的职权主义影响与司法实践惯性的结果。

但是严格证明式的“证据型”模式却存在反应过度的嫌疑。我国明确劳动者具有直接申请支付令的程序权利，是基于加强多元化纠纷解决机制建设与促进督促程序运用的双重动机所为，如采用严格证明式的证据型模式，将加剧程序启动的难度，与程序设立目标背道而驰。因此，可以考虑摈弃“严格证明”而采用“自由证明”的标准。具体来说，包括以下几层含义：第一，劳动者申请支付令时作出的主张应被理解为积极主张、肯定性主张。因此，劳动者不需要对“劳动者与用人单位没有其他债务纠纷”提供证据证明，进行书面释明即可。第二，法院审查证据应限定为“形式审查”，主要从证据形式上的客观性、形式上的合法性以及与拟证明的事实具有一定联系进行审查，而不考察证据内容的真实性与证据收集与提取方法上的合法性等问题［8］。第三，不限定证据种类。立法与实践中指引劳动者持“调解协议”“欠发证明”这类证据存在权利过度限制之嫌，而且随着司法确认与仲裁审查确认制度的确立，将“调解协议”作为督促程序的启动因素已经明显滞后于实践，因为相较于督促程序，在达成调解协议的基础上再适用司法确认或者仲裁审查程序，其预期性与程序效能将更加突出。笔者建议，劳动者依附于一定形式的证据证明请求给付金钱具有初步事实依据以及达到确定性要求即可，不限于“调解协议”或者“欠发证明”这类书证形式的证据，视听资料、电子证据等亦可。第四，对于其他内容的证明，允许以释明代替证明，降低证明门槛。

（二）完善相关诉讼费用规则

劳动者申请支付令的案件受理费如何确定较为合理，可以从诉讼费用制度本身以及与周边制度的关系两个维度进行考察。首先，考察《诉讼费用交纳办法》对涉劳动关系案件的基本态度。劳动争议案件是一种常见的案件类型，以单列方式确定不同于其他民商事案件的受理费标准，是我国诉讼费用制度建设的一种通行立法技术，同时也反映出立法者对劳动案件的特殊考量。因此，对于同处诉讼费用制度框架内的劳动者申请支付令的案件，在受理费问题上可以保持与劳动争议案件受理费交纳标准制定理念的同步。其次，考察程序衔接的实效性。督促程序转向诉讼程序，将涉及诉讼费用的重新核算。一般情况下，从督促程序转化至普通诉讼程序，案件受理费也随之增加200%。按照这种运行逻辑，如作用于劳动案件这一特殊对象将产生程序功能的严重异化：转化背景下的劳动争议案件诉讼费用将显著高于直接起诉的劳动争议案件的受理费标准——显然，这将严重阻碍程序转化的实现，背离转化之目的。因此，有必要从促进程序转化实效性的维度进行重构。综合可见，两个维度均指向了劳动争议案件受理费，成为完善相关诉讼费用规则的关键。

笔者认为，以保持与当前立法理念与逻辑的同步为遵循，劳动者申请支付令的案件应当参照“劳动争议案件每件交纳10 元的受理费”规定来确定标准，甚至可以按照无偿性的理念确定受理费标准，并作为督促程序受理费规则中的特殊规定。需要补充的是，当前学界与实务界正在合力推动诉讼费用制度的改革，其中包括劳动争议案件诉讼费用规则的完善。从未来趋势分析，劳动争议案件受理费标准一旦调整，那么劳动支付令受理费也应当随之调整。

（三）以利益平衡视角改革程序

债务人异议审查广受诟病的原因主要在于该阶段的审查标准显著低于债权人申请阶段的审查标准，债权债务主体的利益失衡导致了债务人异议权的滥用。目前，我国通过司法解释的方式明确了人民法院对债务人支付令异议进行形式审查，这无疑是对债权人权利保障的有力举措。但由于形式审查的具体化不足，能够在多大程度上有效制约债务人是存疑的。

笔者认为，为遏制债务人滥用异议权，应在支付令程序的改造中建立利益平衡观，对照债权人申请的“证据型”模式来匹配构建债务人异议的“证据型”模式。具体来说，根据平等与对等原则，债务人应就其异议提供基础事实与相应证据，法院从形式和逻辑上审查债务人提供的事实和证据是否能够支持其异议，对于产生“合理怀疑”之事项，必要时可以要求债务人对该事实和证据进行释明［9］。——这同样适用于劳动案件适用督促程序过程中对债务人异议的要求。

（四）化解程序衔接立法冲突

程序衔接的规则冲突反映出我国立法与司法缺乏对劳动者申请支付令程序的全面系统的考虑，表现为关注债权债务法律关系的普遍性而忽略了劳动案件适用督促程序的特殊性，抑或关注劳动案件解决机制的特殊性而缺乏对程序转化效能的必要考虑。有鉴于此，笔者将相关程序衔接规则进行综合比较，以寻求相比之下更符合规则冲突处理原则、契合当事人利益以及确保程序转化效能的衔接机制。

首先，从规则冲突的处理原则来看，《解释三》具有法律效力，但不可与其上位法即宪法与法律相冲突。因此，从这个角度上来看，支付令失效后，应当适用于《民事诉讼法》规定的程序转化规则。

其次，从有利于当事人利益的角度来看，《民事诉讼法》中规定的程序衔接规则既着眼于通过提供快捷的转换途径解决督促程序效能不高的问题，也遵循当事人的自由处分原则。在这种规则安排下，劳动者如不行使阻断程序自动转化的权利，案件将直接进入普通诉讼程序，避免了当事人重新按照“仲裁前置”的裁审机制卷入讼累之困境。同时，劳动者仍然有机会启动“一裁两审”机制，当劳动者对直接进入诉讼程序表达不同意见时，程序转化终止，意味着案件恢复到司法未介入的状态，此时，劳动者需根据我国解决劳动争议所预设的“一裁两审”的传统程序机制主张权利。但是，这与传统的“仲裁前置”的法定规则运行逻辑有明显的差异，这是劳动者自行选择的结果。可见，《民事诉讼法》中规定的督促程序向诉讼程序的转化规则，为劳动者提供了程序选择权，突破了“仲裁前置”的传统理念的桎梏。相比之下，《解释三》保守于维护传统劳动纠纷的解决机制，欠缺对劳动者程序处分权的适当关照。

再次，从程序转化的效能来看，自动转化实现了督促程序与诉讼程序的无缝对接，省略了从前一程序终结到后一程序启动的过程，最大程度地节约了当事人的成本与司法资源的消耗；同时，当事人处分原则的兼顾，能够激发当事人的积极性，促进其从自身利益角度做出理性的程序选择。因此，基于两种角度结合所设计的程序转换规则，能更大程度地保障程序转化的效能。反观《解释三》，其指引劳动者重新依次寻求仲裁和审判机制的介入，明显不具有转换效能上的优势。

综合来看，《民事诉讼法》规定的程序衔接规则具有明显的效能优势，并体现了更多元化的程序价值追求。

四、结语

综上所述，提高劳动者申请支付令的程序效能，既要着眼于对督促程序本身的改造，也应同时促进与诉讼费用制度等周边制度的协调配合。还应当客观地认识到，通过督促程序的改造或许可以提高劳动者申请支付令的积极性，但其难以成为劳动争议的主流解纷渠道。其一，《解释三》第十三条规定，劳动者追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，如果仲裁裁决涉及数项，每项确定的数额均不超过当地月最低工资标准十二个月金额的，应当按照终局裁决处理。可以判断，大多数涉及追索劳动报酬、工伤医疗费、经济赔偿或者经济补偿的案件，可以通过仲裁程序获得终局解决。相比督促程序，其程序效率与结果的可预见性更具有优势。其二，属于劳动者申请支付令范畴内的劳动争议案件有相当一部分涉及确认劳动关系①如2014-2016 年，广州市一审劳动争议案件涉及确认劳动关系的案件在全部劳动争议案件中所占比例已接近 50%（见广州市中级人民法院发布的《广州劳动争议诉讼情况白皮书 （2014-2016）》）。。虽然我国并未在法律上将劳动关系确认列为阻碍督促程序运用的因素，但根据督促程序主要面向“无争讼性”案件的这一特征，以及借鉴域外国家将确认之诉排除在督促程序适用情形之外的普遍做法［5］，部分以确认劳动关系为前提的追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的争议无法通过督促程序获得解决。其三，在多元化纠纷解决机制的构建与实践推动下，劳动者不仅可求诸调解、仲裁、诉讼（包括小额诉讼程序）等主流的解纷机制以维护劳动利益，还可以通过仲裁确认、司法确认等程序促进纠纷的解决。因此在竞争背景下，督促程序的利用本身就面临严峻的挑战。即便如此，我们仍应将督促程序作为劳动者维护权益的一项重要程序权利予以不断完善，向劳动关系市场提供一个质量优良的司法产品，至于劳动者如何选择，其本身是一个复杂的问题，无法在单一的理论体系中得到解释。