统一战线在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用

殷啸虎

（上海社会科学院， 上海200020）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》） 中指出： “巩固和发展最广泛的爱国统一战线。 坚持大统战工作格局， 坚持一致性和多样性统一， 完善照顾同盟者利益政策， 做好民族工作和宗教工作， 健全党外代表人士队伍建设制度，凝聚港澳同胞、 台湾同胞、 海外侨胞力量， 谋求最大公约数， 画出最大同心圆， 促进政党关系、 民族关系、 宗教关系、 阶层关系、 海内外同胞关系和谐。”［1］明确指出了统一战线在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位。

统一战线本身就是国家治理体系的重要组成部分， 在国家政权的建构、 完善和国家治理过程中，发挥着十分重要的作用。 巩固和壮大最广泛的统一战线， 是中国共产党不断取得胜利的一条基本经验； 是党和国家工作全局中一个极为重要的方面；也是新时代治国理政必须正确处理的一个基本问题。 当前， 我国改革开放和现代化建设进入一个新的阶段， 面对繁重复杂的改革发展稳定任务， 统一战线作为团结各方面力量的广泛联盟， 在推动国家治理体系和治理能力现代化方面， 具有独特优势和重要作用。

一、 统一战线是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现

习近平总书记在2013 年11 月12 日党的十八届三中全会第二次全体会议讲话中指出： “国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。 国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系， 包括经济、 政治、 文化、 社会、 生态文明和党的建设等各领域体制机制、 法律法规安排， 也就是一整套紧密相连、 相互协调的国家制度； 国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力， 包括改革发展稳定、 内政外交国防、 治党治国治军等各个方面。 国家治理体系和治理能力是一个有机整体， 相辅相成， 有了好的国家治理体系才能提高治理能力， 提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”［2］国家治理体系和治理能力现代化意味着国家治理更加科学、 更加民主、 更加法治， 也更加制度化、 规范化、 程序化，即政府、 社会组织、 人民群众在不同领域发挥着各自的主体作用， 各主体依法高效运转， 并相互间交叉、 协作， 实现协同效应、 整合效应和创新效应［3］。

国家治理体系和治理能力现代化就其基本要求而言， 是以中国共产党的领导为政治前提与核心、以多元共治为基本内容、 以法治为重要保障， 即在中国共产党领导下， 建立一整套有效的法律制度体系， 广泛动员社会各方面力量参与社会治理， 构建一个安宁、 和谐、 有序的社会。 国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程， 统一战线始终都与国家治理紧密联系在一起。 推进国家治理体系和治理能力现代化， 需要充分发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量的作用， 调动一切积极因素， 把各党派、各团体、 各民族、 各阶层和各界人士的智慧和力量凝聚起来， 形成独特的路径优势。

（一） 以统一战线巩固党的执政基础， 提升党的领导和执政能力

党的领导是国家治理体系和治理能力现代化的政治前提， 也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在， 是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。 党的十九届四中全会《决定》 指出： 我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势， 其中首先就是坚持党的集中统一领导， 并对坚持和完善党的领导制度体系， 提高党科学执政、 民主执政、 依法执政水平提出了明确具体的要求。 而坚持党的领导的一个重要方面， 就是巩固党的执政基础， 提升党的领导和执政能力。 在这方面， 统一战线无疑发挥着重要作用。

统一战线是我们党的一项基本战略， 是党的工作全局中一个极为重要的方面。 巩固和发展最广泛的爱国统一战线， 重视和做好统一战线工作， 是加强党的执政能力建设的应有之义。 中国共产党的革命和执政的历史和经验证明： 把绝大多数人团结在共产党周围， 结成最广泛的统一战线， 是战胜一切困难， 取得革命、 建设和改革事业胜利的强大力量源泉和重要保证， 是党在政治上的一个巨大优势。在新时代依然需要充分发挥统一战线的优势， 运用统一战线的原则和方式执掌国家政权、 处理政治事务， 巩固和发展民主团结、 生动活泼、 安定和谐的政治局面， 实现国家和社会治理的制度化、 民主化和法治化， 完善党的领导方式和执政方式， 实现科学执政、 民主执政和依法执政； 通过统一战线实现最广泛的团结， 把方方面面的积极性和创造性调动起来， 共同致力于全面建设小康社会， 实现中华民族的伟大复兴。

在新时代， 统一战线内部结构发生了深刻变化， 统一战线工作范围不断扩大， 对象大量增加，几乎涵盖了社会的各个领域和各个方面。 统一战线的群众基础不断扩大， 成为增强党的阶级基础、 扩大党的群众基础的重要方面。 因此， 充分发挥统一战线的桥梁纽带作用， 对于改进群众工作、 体察群众意愿、 关心群众疾苦、 听取群众意见、 解决群众困难， 体现全心全意为人民服务的根本宗旨， 密切党群、 干群关系， 始终保持党同人民群众的血肉联系， 不断赢得民心， 真正获得广大群众的拥护、 支持， 同样也有着十分重要的意义。

此外， 在当今时代， 以统一战线巩固中国共产党的执政基础、 提升党的领导和执政能力的一个重要方面， 就是要巩固和发展新型政党制度， 铸牢中国共产党的领导和执政基础。 习近平指出： 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度， 是中国共产党、 中国人民和各民主党派、 无党派人士的伟大政治创造， 是从中国土壤中生长出来的新型政党制度； 并强调， 中国特色社会主义进入新时代， 要求我们坚定不移巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 发挥多党合作独特优势， 发展社会主义民主政治， 为决胜全面建成小康社会而团结奋斗［4］。

在西方的政治理论中， 党派政治是影响社会治理的一个重要因素， 它可以促进社会治理， 但更为重要的是， 它可能为党派自身的利益影响社会的共同利益。 有西方学者就将党派政治视为社会治理的一个具有破坏性的力量， 因而非常关注如何防止治理目标受到党派政治的影响［5］。 而新型政党制度则很好地回应和解决了这个问题， 这就是习近平总书记对新型政党制度所作的三个 “新就新在” 的论断： 即能够真实、 广泛、 持久代表和实现最广大人民根本利益、 全国各族各界根本利益， 有效避免了旧式政党制度代表少数人、 少数利益集团的弊端；它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、 为着共同目标而奋斗， 有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、 恶性竞争的弊端； 通过制度化、 程序化、 规范化的安排集中各种意见和建议、 推动决策科学化民主化， 有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、 阶级利益、 区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端［4］。

新型政党制度真实、 广泛、 持久代表和实现人民的根本利益， 彰显团结民主和谐的精神， 推动和保障决策的科学化和民主化。 正如民盟中央主席丁仲礼所指出： “这一制度是将领导核心的一元性与结构的多元性有机统一起来的 ‘合作性’ 政党制度， 既有科学的指导思想， 又有严谨的制度架构；既有明确的价值取向， 又有符合国情的实现形式和推动力量， 是一种‘治理型’ 的政党制度结构。 作为国家治理“主心骨” 的中国共产党充分发挥在国家治理中总揽全局、 协调各方的领导核心作用。 同时， 国家治理需要充分调动各民主党派所联系的社会力量及无党派人士共同参与， 形成互联、 互补、互动的国家治理体系。 这正是新型政党制度的独特价值、 功能和优势所在。”［6］

（二） 以统一战线完善社会多元共治体系

多元共治是国家治理体系和治理能力现代化的基本内容， 统一战线是多元共治的重要环节。 统一战线将民主党派、 人民团体和社会组织等主体纳入社会治理， 实现多元共治的格局。 党的十九届四中全会 《决定》 指出， “社会治理是国家治理的重要方面。 必须加强和创新社会治理， 完善党委领导、政府负责、 民主协商、 社会协同、 公众参与、 法治保障、 科技支撑的社会治理体系， 建设人人有责、人人尽责、 人人享有的社会治理共同体”［1］。 社会治理的本质是要求建立实现多元价值追求的复合治理， 最大限度地增进社会和谐， 实现“善治” 的社会治理目标。 这个过程本身就是一个谋求多元共存、 多元共治、 多元利益公约数最大化的 “求同”过程。 在当今社会， 多元性、 差异性尤为突出， 更需要发挥统一战线凝聚共识的作用， 最大限度地激发社会活力、 增加和谐因素、 减少不和谐因素。 有学者就认为： 社会治理强调 “多元共治”， 意味着治理主体是多元的； 从社会治理的多元主体来看，统一战线范围内的成员基本上都可以称其为社会治理的主体［7］。

多元共治的要素一是多元， 即多元主体共同参与公共领域关系建构， 共同治理社会公共事务， 共同分享社会发展成果， 形成利益共享、 风险共担、协同共进的新型社会治理机制， 从而推进社会治理体系和治理能力现代化； 二是平等， 即各个主体之间地位平等， 包括信息的获取、 话语的表达， 以及参与的机会等； 三是协商， 即构建公共协商平台，畅通利益表达渠道， 充分表达诉求， 通过有效的协商机制进行沟通， 实现利益整合以达成共识； 四是共赢， 即通过不断地协调各种利益诉求， 化解矛盾冲突， 达到个体利益与整体利益的综合平衡， 实现多方共赢的局面。

就上述要素而言， 统一战线无疑是促进和实现社会治理多元共治的重要制度依托。 新时代统一战线工作的内涵更加广泛， 不同的党派团体、 不同阶层、 不同群体、 不同民族， 有着各自的利益诉求；而统战工作的本质要求， 是大团结大联合， 解决的就是人心和力量问题。 在承认和尊重差异性的基础上寻求共识、 树立共同目标， 是新时代统一战线工作的基本要求， 也是社会治理和治理能力现代化的具体体现。 正如有论者所指出： 社会治理要求形成多元参与、 多元共治的局面， 统一战线作为一种政治动员和参与机制， 无疑具有这样的功能优势。 一方面， 统一战线可以发挥其在国家政治生活中的影响力， 组织和动员党政机关、 非公有制经济组织、社会团体以及有关代表人士积极参与社会治理， 及时处理和协调各种社会关系， 促进社会矛盾的解决； 另一方面， 统一战线可以通过制度化的平台载体， 把相关社会关系主体整合进政治系统， 理顺社会关系， 促进社会和谐［7］。

此外， 统一战线作为推进社会主义协商民主的重要载体， 是实现协商治理的重要渠道。 社会主义协商民主是由政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商构成的严密体系， 其中大多涉及统一战线领域。党的十九大报告指出： “要推动协商民主广泛、 多层、 制度化发展， 统筹推进政党协商、 人大协商、政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商。 加强协商民主制度建设， 形成完整的制度程序和参与实践， 保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”［8］统一战线正是顺应了这一要求， 发挥着推进社会主义协商民主重要载体的作用， 凸显社会主义协商民主的制度优势。

（三） 以统一战线推进立法的民主与科学

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。 国家治理、 政府治理、 社会治理的基本方式必然是法治， 国家治理、 政府治理、 社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。 要以法治的可预期性、 可操作性、 可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识， 使不同利益主体求同存异， 依法追求和实现自身利益最大化。 要努力推动形成办事依法、 遇事找法、 解决问题用法、 化解矛盾靠法的良好法治环境， 在法治轨道上推动各项工作。 党的十九届四中全会 《决定》 指出： “坚持科学立法、 民主立法、 依法立法， 完善党委领导、 人大主导、 政府依托、 各方参与的立法工作格局”［1］。 而以统一战线推进立法的民主与科学的重要路径， 就是开展立法协商。 党的十八届四中全会 《决定》 指出：“健全立法机关和社会公众沟通机制， 开展立法协商， 充分发挥政协委员、 民主党派、 工商联、 无党派人士、 人民团体、 社会组织在立法协商中的作用， 探索建立有关国家机关、 社会团体、 专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”［9］

人民政协作为统一战线的组织， 多党合作和政治协商的机构， 人民民主的重要实现形式， 是国家治理体系的重要组成部分和社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。 因此， 依托人民政协这一统一战线的制度平台进行立法协商， 是统一战线各主体和成员参与立法协商的基本路径。 人民政协由不同界别组成， 汇集了各民主党派、 各团体、 各民族、 社会各界以及海内外各个方面的代表人物和优秀人才， 同时还适应经济社会发展和阶层结构变化， 不断吸纳新的社会群体的代表。 政协委员作为社会各界的代表， 参与立法， 能够反映广大群众的意愿， 能够在对法规草案的论证中积极维护人民群众的利益， 对于法规的部门化起到纠正作用。 因此， 政协参与立法协商， 借助政协的平台进行利益关系的博弈、 协调与整合， 可以保证立法的合理性与可操作性， 防止立法决策失误。

二、 统一战线是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托

国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，是国家的政治稳定、 执政有力、 参与有序、 社会和谐。 这些方面与统一战线的目标是一致的， 并且需要依托统一战线来得到更好的实现。

（一） 政治稳定

政治稳定是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。 党的十九届四中全会《决定》 指出： 我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势， 首先就是坚持党的集中统一领导、 坚持党的科学理论、 保持政治稳定、 确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。 它与传统社会政治稳定的一个最主要的区别在于， 它不是传统意义上的政治秩序在单一结构下的简单的稳定， 而是包含了政治权威、 政治结构、 政治参与等诸多现代民主政治所必备的要素之间相互影响、 相互制约下的动态平衡稳定。 在这种动态平衡稳定中， 统一战线无疑发挥着独特的作用。

影响政治稳定的因素是多方面的， 就当代中国的现实而言， 主要是现代化进程中社会结构变化而导致的社会利益分化， 特别是新的社会阶层的出现， 对维护社会政治稳定提出了新的要求。 而统一战线的制度设计， 能够有效平衡统一战线群体内部的利益关系， 满足政治参与和利益表达的诉求， 通过制度化的平台和渠道， 保证各利益主体能够充分表达自身的利益诉求； 同时， 执政党的各项政策措施都能够正确反映社会不同群体的特点和要求， 并认真考虑和兼顾不同阶层、 不同方面群众的利益，妥善处理各种利益关系。 更为重要的是， 通过统一战线的制度平台， 将各阶层、 各利益团体分散的、个别的意见得到系统、 综合的表达， 并广泛吸纳社会各界人士的智慧， 促进决策的科学化和民主化，以达到化解矛盾、 协调关系、 扩大和巩固执政党的社会基础， 增强执政党整合社会的凝聚力， 实现政治稳定的目的。

因此， 统一战线的制度安排， 使得在中国共产党领导下， 来自各党派、 各团体、 各民族、 各宗教、 各阶层、 各方面的人们都能参与国家的治理，从而为国家政治稳定提供了规范化、 制度化、 程序化和法治化的有效保障。

（二） 执政有力

执政有力是国家治理体系和治理能力现代化的政治保证。 坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化， 离不开中国共产党的坚强领导和有力执政。 如上所述， 统一战线是巩固党的执政基础， 提升党的领导和执政能力的重要方面。 就历史而言， 中国共产党执政地位的合法性除了来自政治、 经济、 军事和意识形态等方面外， 还有一个重要的支撑， 就是在不同的历史时期不断发展完善的统一战线。 在今天， 统一战线对于巩固中国共产党的执政基础， 提升执政能力， 依然发挥着重要作用。

首先， 统一战线是中国共产党执政规律和执政经验的实践与总结。 七十年来的执政历史证明， 把绝大多数人团结在党的周围， 结成最广泛的统一战线， 是战胜一切困难， 取得革命、 建设和改革事业胜利的强大力量源泉和重要保证， 是中国共产党执政的一个巨大优势。 特别是进入新时代， 中国共产党执政面临新的形势， 面对新的挑战， 更需要巩固和发展统一战线， 实现最广泛的团结， 把方方面面的积极性和创造性调动起来， 共同致力于全面建设小康社会， 实现祖国统一和中华民族伟大复兴的宏伟事业。

其次， 统一战线是中国共产党在新的历史条件下执政的重要形式。 爱国统一战线在国家政治生活中有着重要的地位和作用。 统一战线参加国家政治生活和政权运转的形式和内容， 反映了我国人民民主政权的性质， 坚持了社会主义政治制度的特点和优势， 实现了广泛民主和集中领导的统一， 体现了中国共产党对统一战线的领导地位， 是我们党执政的重要形式。 面对新形势新任务， 充分发挥统一战线的优势， 运用统一战线的原则和方式执掌国家政权、 处理政治事务， 巩固和发展民主团结、 生动活泼、 安定和谐的政治局面， 是我们党完善领导方式和执政方式， 坚持科学执政、 民主执政、 依法执政的重要内容［10］。

再次， 统一战线是保持中国共产党同人民群众联系、 巩固执政基础的重要桥梁纽带。 统一战线是我国各党派、 各民族、 各宗教和社会各阶层人士结成的最广泛的政治联盟， 是党的群众工作特殊的组成部分， 长期以来在保持党同人民群众密切联系方面发挥了重要的桥梁和纽带作用。 充分发挥统一战线的桥梁纽带作用， 对于保持党同人民群众的血肉联系， 体现全心全意为人民服务的根本宗旨， 获得广大群众的拥护， 从而铸牢执政基础、 提升执政能力， 具有十分重要的意义。

（三） 参与有序

参与有序是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。 公民政治参与是民主政治的基本要求。政治参与有利于实现决策的科学化、 民主化， 使公共政策更加符合民意的要求； 有利于政治体系的权力基础和决策资源提取范围的扩大， 增强政治体系的整合功能； 有利于公民和利益集团表达诉求、 宣泄不满， 促进社会的和谐稳定。 总而言之， 公民政治参与已经成为现代民主政治的基本标志与基本内容。

然而， 政治参与本身又并不必然导致民主政治的发展与完善。 政治参与犹如一把“双刃剑”， 它在推动民主政治发展的同时， 也有可能冲击现行民主体制、 影响社会稳定、 破坏社会秩序， 甚至颠覆国家政权， 最终使民主政治建设的成果毁于一旦。 古今中外历史在这方面的教训是很多的。 特别是对当代中国而言， 随着改革开放的不断推进， 在社会财富不断增加、 人民生活水平不断提高的同时， 社会转型急速加剧、 社会阶层不断分化、 利益关系日趋复杂、 人民内部矛盾不断增多， 这就要求我们扩大公民的政治参与必须以有序为原则， 通过公民有序的政治参与推进我国的民主政治。

公民政治参与的有序性是公民政治参与的本质要求， 也是民主政治的核心要求， 是现代民主政治的一种具体体现。 要实现公民有序的政治参与， 首先要从制度与机制方面实现并保障公民政治参与的有序性。 统一战线实现国家治理体系和治理能力现代化过程中促进有序的政治参与， 能够发挥独特的作用。 统一战线的参与主体是很广泛的， 尤其是各民主党派成员大都知识层次较高、 代表性较广、 有着较高的政治责任意识、 较强的参政议政能力， 能够更好地畅通下情上传和上情下达的渠道， 使社会各阶层正当合理的利益诉求体现到党和国家的各项重大决策中， 实现不同社会群体利益的统筹兼顾和总体协调。

改革开放以来， 特别是党的十八大以来， 中共中央先后制定和发布了多个规范性文件， 丰富和发展了统一战线成员政治参与的内容、 途径和形式，为统一战线成员有序政治参与提供了更加广阔的舞台， 提供了制度和路径保障， 有序政治参与的效能也不断显现。 但从推进国家治理体系和治理能力现代化的要求而言， 要进一步扩大参与的范围、 拓展参与的渠道、 提升参与的热情和效能、 规范参与的程序， 最终实现参与的有序， 应当依托统一战线组织， 实现政治参与的组织化， 不断提升新的社会阶层政治参与的组织化程度， 增强政治参与的有序性； 畅通政治参与的渠道， 通过多渠道的参与， 不断拓展参与途径和方式， 让不同意见、 不同观点、不同要求内容在一个特定的平台、 特定的范围内得到充分的表达； 营造和谐的政治参与氛围； 完善政治参与的制度安排， 依托各类座谈会、 民主恳谈会、 听证会、 咨询会等制度， 并充分利用和借助网络资源， 拓展政治参与的空间， 同时也更好地规范政治参与的行为。

（四） 社会和谐

社会和谐是国家治理体系和治理能力现代化的具体表现。 构建社会主义和谐社会， 实现中华民族伟大复兴， 要把不同党派、 不同民族、 不同阶层、不同群体、 不同信仰以及生活在不同社会制度下的全体中华儿女团结起来， 求同存异、 共同奋斗， 这本身就是新时代统一战线的基本目标。 统一战线是由不同社会政治力量组成的政治联盟， 具有空前的广泛性、 巨大的包容性、 鲜明的多样性和显著的社会性。 发挥统一战线的优势， 团结各种力量， 兼顾各方利益， 通过平衡利益、 化解矛盾、 汇聚力量，实现社会和谐。

统一战线作为一种制度和组织形式， 它所体现和追求的也是一种和谐， 在本质上与构建社会和谐的目标是一致的， 并且为实现社会和谐提供了重要的政治保障。 充分调动一切积极因素， 激发人们的热情， 增强全社会的创造活力， 是社会和谐的重要标志， 也是统一战线的重要内容。 实现社会和谐，必须不断巩固和壮大新世纪新阶段爱国统一战线，实现各党派、 各团体、 各民族、 各阶层及一切热爱中华民族的人们的大团结大联合， 这既是统一战线的本质要求， 也是统一战线为构建社会主义和谐社会服务的最好实践。 统一战线通过特定的制度构建， 为协调关系、 化解矛盾、 维护社会稳定奠定了制度基础。 统一战线以其特有的广泛性、 包容性、多样性、 社会性， 通过平等相待、 民主协商的方式， 在全社会形成谅解宽容、 团结互助的良好风尚和平等友爱、 融洽和谐的人际环境， 从制度上体现和保障了社会和谐的理念与现实。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 中明确规定： “巩固和壮大最广泛的爱国统一战线， 充分调动各方面积极性。 高举爱国主义和社会主义伟大旗帜， 发挥统一战线在促进社会和谐中的独特优势， 发挥协调关系、 汇集力量、建言献策、 服务大局的作用， 加强各党派、 各团体、 各民族、 各阶层、 各界人士的团结和谐。”［11］就统一战线而言， 实现社会和谐的目标， 首先是要促进政党关系、 民族关系、 宗教关系、 阶层关系、海内外同胞关系的和谐。 这五大关系在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中， 涉及到的是党和国家工作全局的重大关系， 对于增进团结、凝聚力量、 保持稳定、 促进和谐具有不可替代的作用。

社会和谐要求不断增强全社会的创造活力； 妥善协调利益关系， 正确反映和兼顾不同方面群众的利益； 加强社会建设和治理， 推进社会治理体系的创新； 进一步健全正确处理人民内部矛盾的工作机制。 这些都需要充分发挥统一战线的作用， 调动社会各阶层的积极性， 发挥社会各方面人员为经济社会发展积极贡献力量； 通过统一战线妥善协调各方面的关系， 沟通思想、 理顺情绪、 化解矛盾、 正确反映和兼顾不同方面群众的利益； 同时， 有效疏通和拓展社会各阶层的政治参与渠道， 建立规范的对话协商机制和利益整合机制， 引导相关利益群体以理性、 合法的形式表达利益诉求， 妥善处理各种社会利益关系， 化解矛盾和冲突。 当然， 更为重要的是， 通过统一战线增进社会共识， 为社会各界提供更加广泛、 有序的政治参与形式和途径， 调动各方面的积极性， 协调各方面的利益关系， 加强各党派、 各阶层、 各群体和各界人士的团结合作， 增进社会主义政治民主， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 促进社会和谐稳定。

三、 充分发挥统一战线在国家治理体系和治理能力现代化中的功能

要充分发挥统一战线在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用， 应当充分调动各种积极因素， 充分发掘统一战线的功能。 具体而言， 主要是以下三个方面的功能。

（一） 协商建言功能

协商民主是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径， 统一战线是实践社会主义协商民主的重要制度载体。 党的十九届四中全会《决定》 指出： “坚持社会主义协商民主的独特优势， 统筹推进政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商， 构建程序合理、 环节完整的协商民主体系， 完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制， 丰富有事好商量、 众人的事情由众人商量的制度化实践。”［1］要充分发挥统一战线人才荟萃、 智力密集的优势， 为国家治理体系和治理能力现代化提出全面、 多样的建议和意见， 为党和政府决策提供针对性、 对策性的意见和建议， 体现决策的民主， 保证决策的科学。这种协商建言的功能主要体现在三个方面：

一是决策性协商。 这种协商是围绕着党和各级政府的有关决策进行的， 目的是为了充分保证决策的科学性、 可行性， 最大限度地减少决策的失误。而统一战线的协商功能和特点， 为决策性协商提供了有效的支持。

首先， 参与协商的主体的广泛性体现了决策的民主性。 统一战线汇集了各民主党派、 各团体、 各民族、 社会各界以及海内外各个方面的代表人物和优秀人才， 同时还适应经济社会发展和阶层结构变化， 不断吸纳新的社会群体的代表。 他们提出意见和建议， 广泛、 深入地参加国家政治生活， 充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求。 依托统一战线的各种制度平台， 就党和政府的重要决策以及广大人民群众所关心的问题在决策前和决策过程中进行充分协商， 充分体现了决策的民主性， 奠定了民主决策的基础。

其次， 统一战线所代表的群体的多元性保障了决策的民主性， 使得党和政府在决策过程中， 能够拓展协商的广度和深度， 充分利用各种政治资源，调动方方面面的积极性， 保障决策的民主性。

再次， 统一战线的组织特点保证了决策的科学性。 统一战线内部有不同类型的组织， 这一组织特点对于通过民主协商进行有序参与、 促进决策的科学性方面提供了重要保证。 实践证明， 统一战线的组织是保障、 扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道， 是党和政府密切联系群众的重要渠道， 也是决策机关广集民智的重要咨询渠道， 有效地促进党和政府决策的科学化、 民主化。 特别是通过人民政协作为统一战线的组织以及社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构， 使不同利益群体都拥有了通过政协参与政治的机会， 并且为他们的政治参与提供了一个有序的制度平台， 从而能够有效地避免各种非制度化参与所引起的社会动荡， 保证了社会主义民主政治建设的有效进行。

二是咨询性协商。 统一战线作为特定的制度载体， 是党和政府密切联系群众的重要渠道， 也是决策机关广集民智的重要咨询渠道。 党和政府在决策过程中， 需要各方面的智力支持， 了解各方面的信息， 而统一战线在党和政府决策过程中， 通过提供必要的智力和信息等方面的支持， 保证决策的民主和科学。 统一战线汇聚了各方面的社会精英， 汇聚了各方面人才， 是智囊团、 专家库， 拥有众多具备相关专业领域知识、 熟悉政策制定过程， 他们可以依托扎实的专业领域的知识和对问题的深刻认识，利用专业优势和职业特点， 从不同视角发现问题、分析问题， 提出解决问题的思路和对策， 对党和政府的决策以及具体工作提供有益的咨询和参考， 有效地促进党和政府决策的科学化、 民主化。

三是沟通性协商。 党和政府决策的过程， 就是协调、 平衡、 整合不同利益关系的过程， 而这种对不同利益关系的协调、 平衡与整合， 首先需要进行沟通和协商， 使各种不同利益诉求能够充分表达。但这种表达应当是有序的、 合理的。 因此， 依托统一战线特别是人民政协的制度平台， 进行沟通性协商， 是决策性协商的重要基础。 通过平等对话方式进行的沟通性协商， 将社会群体多样化的诉求整合容纳在体制内进行， 为不同利益群体提供参与决策、 影响决策、 监督决策的机会， 既维护多数群众的根本利益， 又照顾少数群体的合理诉求。 同时，统一战线可以根据自身特点， 充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求， 有效协调不同利益关系， 通过沟通性协商， 增进共识、 化解矛盾， 有效地避免各种非制度化参与所引起的社会动荡， 实现社会利益的和谐。

（二） 利益整合功能

现代民主政治的基本价值， 就在于寻求一种协调、 解决冲突的有效的政治机制， 达到某种程度上的利益平衡， 这也是国家治理体系和治理能力现代化的具体表现。 而统一战线的制度设计， 为不同利益群体进行利益表达和利益整合提供了重要的制度平台和场所， 是不同利益群体进行政治活动、 提出政治经济主张的政治载体。 在统一战线这个制度平台上， 通过平等对话方式进行协商， 将社会群体多样化的诉求整合容纳在体制内进行， 为不同利益群体提供参与决策、 影响决策、 监督决策的机会， 既维护多数群众的根本利益， 又照顾少数群体的合理诉求。 实现国家治理体系和治理能力现代化， 构建社会主义和谐社会， 需要协调、 整合各方面的利益关系。 统一战线的成员可以依托自身的地位优势、角色优势、 专业优势和资源优势， 充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求， 有效协调不同利益关系， 通过沟通性协商， 增进共识、 化解矛盾、 有效地避免各种非制度化参与所引起的社会动荡， 实现社会利益的和谐。 因此， 要充分发挥统一战线协调关系、 化解矛盾的功能优势， 为国家治理体系和治理能力现代化营造一个良好的社会环境。

改革开放以来， 我国经济体制深刻变革， 社会结构深刻变动， 利益格局深刻调整， 思想观念深刻变化。 这种空前的社会变革， 给我国发展进步带来巨大活力， 也必然带来这样或那样的矛盾和问题，更加需要发挥统一战线的法宝作用， 把全体人民的意志、 智慧和力量集聚到建设中国特色社会主义伟大事业中来。 特别是随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展， 我国经济社会结构发生了深刻变化， 利益关系深刻调整， 利益主体和利益诉求日益多样化， 利益关系日趋复杂。 如何正确反映和兼顾不同阶层、 不同方面群众的利益， 把社会各阶层、 各方面的利益协调好、 维护好， 把他们的力量凝聚好、 发挥好， 共同为实现中国特色社会主义共同理想而奋斗， 是一个迫切需要解决的问题， 需要有一种比较健全的矛盾解决机制和冲突化解机制，包括顺畅的社会流动机制、 合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、 有效的矛盾疏导机制等。 而统一战线具有协调关系、 化解矛盾、 理顺情绪的功能， 坚持求同存异、 民主协商、 平等相待的原则，尊重和维护不同阶层和利益群体的合法权益， 关注他们的利益诉求， 尊重思想自由和个性独立， 引导他们正确处理个人利益和集体利益、 局部利益和整体利益、 当前利益和长远利益的关系， 在尊重差异中扩大认同， 在包容多样中增进共识， 在整合引导中兼容并蓄， 在社会利益最大化的基础上， 兼顾不同利益关系。

（三） 民主监督功能

党的十九届四中全会《决定》 指出： 实现国家治理体系和治理能力现代化， 要坚持和完善党和国家监督体系， 强化对权力运行的制约和监督。 在我国的监督体系中， 民主监督是非常重要的一环， 尤其民主党派的民主监督是最具中国特色的监督形式之一， 也是中国新型政党制度的一个基本特点和优势。 党的十九届四中全会 《决定》 专门指出： “健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、 对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制， 完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度， 完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法， 展现我国新型政党制度优势。”［1］因此， 有效发挥民主党派的民主监督作用， 是巩固中国共产党执政、 保证决策的民主与科学的一个重要方面。

充分发挥民主党派民主监督作用的关键， 首先在于加强民主监督制度化、 规范化和程序化。 在这方面， 中共中央已经制定和颁布了多个规范性文件， 奠定了制度基础。 实现民主监督制度化、 规范化、 程序化建设的主要途径， 是明确监督的内容和方式， 规范监督的程序。 民主监督是社会主义民主政治的重要形式， 而民主本身就是一种程序， 没有程序就没有民主。 而程序本身就是制度化和规范化的形式所确立的， 是制度化、 规范化的具体体现，具有制度化和规范化的约束力， 从制度上保证民主监督的程序化。

其次， 充分发挥民主党派民主监督的功能， 关键是要努力把握好民主监督的深度、 广度、 尺度、角度和力度。

民主党派的民主监督之所以不同于一般的民主监督， 就在于它比一般的民主监督更有深度， 包括思想理论的深度、 工作体现的深度等。 这也是民主党派民主监督功能发挥的一个重要环节。

民主监督只有有了一定的广度， 才能提高其深度。 对于民主党派来说， 成员参与的普遍性、 监督方式的多样性和监督范畴的广泛性， 是拓展民主监督广度的重要方面。 民主党派的成员来自社会各界， 人才荟萃， 既有各方面的专家学者、 经验丰富的领导干部， 又有各界代表人士， 具有广泛的代表性、 较高的智能性和相对的客观性， 因此民主党派的民主监督作为一种有组织的民主监督， 监督的视野更开阔、 看问题深、 有见地， 能够比较集中地反映不同社会阶层的不同意见和建议， 可以提供大量的信息、 增加新的知识、 集中民智民意， 其超脱的地位也决定了监督的相对客观公正性。 因此， 根据民主党派的优势， 拓展民主监督的广度， 对于充分发挥民主党派民主监督的作用， 无疑是重要的保证。

民主党派民主监督的“尺度” 的把握， 是充分发挥民主监督实效性的一个重要环节。 尺度把握得好， 效果可能就好； 尺度把握不好， 效果就可能差， 甚至还会适得其反， 这方面的经验教训是很多的。 因此， 在履行民主监督职能中， 首先要做到“知无不言， 言无不尽， 并且勇于坚持正确的意见”， 这也是衡量我们民主党派是否尽职到位的重要标志。

准确选择民主监督的角度， 同样有助于提高民主监督的实效性， 起到事半功倍的效果。 民主党派的民主监督工作要适应国家治理体系和治理能力现代化的要求， 注重围绕党和政府的中心工作， 选择社会关注、 群众关切、 影响较大的热点、 难点问题开展民主监督； 特别是要着眼于监督权力运行的全过程， 不断凸显民主监督实效。 尤其要加大对党政部门贯彻执行党和政府决策以及有关工作情况的民主监督力度， 促进党政重大决策落实到位， 取得实效。

提高民主监督的深度、 拓展民主监督的广度、把握民主监督的尺度、 选择民主监督的角度的根本目的， 是为了增强民主监督的力度。 要实现这一目标， 应当不断加强民主监督的机制和制度建设， 努力做好民主党派参政议政、 民主监督的各种机制和制度建设， 建立和健全民主监督的参与机制、 保障机制和激励机制。

当然， 需要指出的是， 国家治理体系和治理能力现代化是以法治化为保障的， 要充分发挥统一战线在国家治理体系和治理能力现代化中的作用， 同样也离不开法治化的保障， 将统一战线工作依法纳入法治化的轨道。 在这方面《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》 的制定， 已经开了一个很好的先例。