推进城市基层社区民族工作的创新发展

沈 林

（国家民委政策法规司， 北京100800）

“推进城市基层社区民族工作的创新发展”， 这是一个很好的题目， 但也是一个很难、 很大的题目。 社区是城市的细胞， 是城市的窗口和一面镜子。 一个城市社会治理能力和水平， 最直接最生动的表达， 都是通过社区的风貌展现出来。 同样， 社区民族工作也是反映一个城市民族工作的窗口。 社区研究是我国城市研究的一个关键点。

1996年， 我们在北京牛街社区进行了一个多月的调研， 此后又在许多城市的社区做过一些调研，从接触社区研究至今已有20 余年。 但是， 谈到社区治理的问题， 笔者只能做一些相对简单的描述，若上升到理论仍然有种说不清道不明的感觉， 特别是对一些复杂的问题（如社区治理与基层群众自治制度的关系） 还没有深入研究。 笔者认为， 社区治理一直是中国城市发展的世纪性难题。

一、 社区治理的困境与出路

（一） 社区治理存在的问题

回顾社区治理发展过程， 笔者简要阐释两点看法：

1. 随着我国城市体制改革和城市治理方式的转型发展， 城市社区工作一直都在创新发展， 而且各地都有各地的高招， 亮点纷呈， 但常态化不够，社区治理的阶段性特征太突出。

2. 改革开放40 年来， 城市体制改革和治理模式转变的过程， 可以说是一个一直在不断整改社区的过程。 每一次城市管理机制体制的创新发展， 我们都会在社区治理方式上做文章。 社区一直处在改革与发展的动态过程， 而这一过程既是一个不断赋予社区使命和重任的过程， 也是一个不断行政化的过程。

俗语称： “上面千条线， 下面一根针， 今天穿这条线， 明天穿那条线， 总有穿不完的线”。 这句话当中的“针” 起到了关键的作用。 如果没有这根“针”， 再多的线都起不到缝合社会的作用； 但是若缺乏“线” ， “针” 也无法发挥自身的功效。 在此，我们讨论“针“和” 线” 的关系是有意义的。 在城市社会治理中， “针” 和“线” 都是不可或缺的， 我们面临的是“线多针少” 的局面， 因而产生一系列问题： 谁负责穿线、 如何穿以及是否所有的线都需要穿？ 我们是否还能找到另一根针？ 我们当今存在的问题就是没有相应的规则制度解决 “针” 和“线” 的矛盾关系。

国家和城市的管理者对于这些问题较为清楚。“为社区减负” 的目标年复一年、 日复一日地被提上日程， 许多城市还制定了《社区工作准入制度》。但是， 我们在推进某一项工作时， 大多偏好制定“三进四进” 甚至 “五六七八进” 的工作目标， 每项工作都涉及 “进社区” 的内容。 “减负” 多年的实际效果是行政力量的色彩不仅没有褪去反而更加突出。 这种方法可能会适应现实社会中的需求，但是对社区而言， “不堪重负” 是一个不争的事实，它需要上面的千条线通过不断赋能和输血来维持运转。

（二） 社区治理困境产生的原因

个人认为， 造成我国社区治理困境的原因有两点： 1. 体制机制以及执政理念、 思维方式等方面的障碍和惯性影响。 我们总是习惯于传统行政的管理方式； 2. 我们的城市发展速度过快 （中国的城市化进程是世界历史上规模最大、 速度最快的），因而缺乏思想以及实践层面的各项准备。 现在有很多关于西方社区的研究， 相较而言， 这些国家的社区治理模式比较成熟， 但是并不是西方的东西就是最好的、 就是灵丹妙药， 只有适合我们国情的管理方式才是值得借鉴的。

针对这些问题， 十八大以来党中央提出了很多具有战略意义的方针和举措。 三中全会“全面深化改革” 目标就是要克服体制机制带来的障碍， 提出了 “社会组织是社会治理的重要主体和依托”； 四中全会“全面依法治国” 的内容就是要转变我们的执政理念、 思维和方式， 提出了“提高社会治理法治化水平” 和“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”； 十九大也强调了在构建社会治理格局中要发挥社会组织作用。 特别是中央城市工作会议提出了“一个尊重、 一个坚持、 五个统筹” 的目标， 为我国城市发展和社区治理绘就蓝图， 指明方向。 针对本文而言， 这些大政方针和政策文件， 都提出了一个重大的命题和任务， 那就是“下大力气补足社会力量短板， 积极培育壮大社会组织”。

（三） 社区治理工作创新发展的新路径

归结起来， 笔者的观点就是： 城市社区的创新发展离不开城市社会组织的培育发展壮大。 一座充满生机和魅力的城市， 不仅要有一个良好宜居的社区环境， 而且必须有一个充满活力和完善的社会组织网络。 由于种种原因， 我国社会组织发挥的作用还不够充分， 社会认可度也有待提升。 这也正是社会治理创新发展的切入点和突破口。

笔者认为上海的城市治理和社区治理， 无论在哪一方面都走在全国的前列， 带有鲜明的上海特色。 我国地大物博， 海纳百川， 民族多样， 东西南北历史文化差异也非常明显。 我们反对 “千篇一律” 地谋求城市发展， 也并不赞成运用一个模式去治理我国的城市社区。

就上海社区民族工作的创新发展而言， 笔者认为上海早已找到创新发展的路径——积极扶持发展少数民族的社会组织， 充分发挥其在城市民族工作中的作用。 1988 年， 国务院第一次全国民族团结进步表彰大会就表彰了上海市少数民族联络委员会。 30 多年已经过去， 上海社区民族工作也有很大发展， 尽管仍然存在一些瓶颈性的问题。 但笔者认为， 只要继续坚持实施我国特色的社区治理路径， 作为国际大都市的上海， 在新的时代必会有更多的突破更大的发展。

二、 关于城市民族工作的几点思考

（一） 关于城市民族工作的指导思想和总方针

习近平总书记关于民族工作的重要论述是做好新时代城市民族工作的总方针。 城市民族工作必须紧紧围绕 “铸牢中华民族共同体意识” 这条主线。2014 年， 习近平总书记在中央民族工作会议上指出： 改革开放以来， 我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期， 做好城市民族工作越来越重要。 对少数民族流动人口， 不能采取 “关门主义” 的态度，也不能采取放任自流的态度， 关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。 要把着力点放在社区， 推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境， 注重保障各民族合法权益， 坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、 伤害民族感情的言行， 引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定， 让城市更好接纳少数民族群众， 让少数民族群众更好融入城市。 2016 年全国城市民族工作会议指出： 做好城市民族工作， 是加强和改进新形势下民族工作和城市工作的重要内容。

（二） 关于城市民族工作的几个理论观点

1. 城市民族工作是城市化规律和民族散居化规律的必然要求

城市化是社会经济发展的必然产物， 是社会形态向更高层次发展的形式， 是各个国家和民族现代化的必由之路。 民族散居化是民族发展过程的一个重要规律， 是各民族不断打破封闭， 由相互闭塞到逐步交流， 由彼此隔离到逐步密切联系的过程。

城市化与民族散居化是人类社会发展主线的两个重要方面， 这两个方面互相作用、 互相促进。 民族散居化在城市化中表现得更加深刻、 更加充分；城市化进程在民族散居化的作用下表现得更加丰富多彩、 更加充满活力。

城市化过程本身就是城市多民族化、 文化多元化的过程。 城市的多民族化、 多元文化是城市的资源和财富， 是城市发展的动力和城市创造力的源泉。 城市带来了发展、 带来了繁荣， 但也带来了许多社会经济问题， 这是事物发展的规律。 城市民族问题是众多城市问题中的一个重要方面。

2. 中国城市化进程的发展水平决定着城市民族工作的发展水平

从理论上来看， 中国城市化进程的发展水平决定着城市民族工作的发展水平， 换句话说， 城市民族工作的发展水平要与城市化进程的发展水平相适应， 这是一个规律。 具体地讲， 我国城市化进程的发展过程实际上也是一个城市社会治理方式变革和治理能力现代化的过程。 城市民族工作作为城市社会治理的一个重要组成部分， 一方面城市民族工作的内容和形式是由城市化进程的发展水平所决定的， 另一方面城市民族工作水平也是衡量城市社会治理能力的重要指标。

从实践上来看， 新中国成立特别是改革开放以来， 总体上说我国城市民族工作的发展水平基本上是与城市化进程的发展水平相一致的。 但是， 在城市社会治理能力建设的具体实践中， 城市民族工作也还存在不相适应、 发展不平衡、 相对滞后的问题。

3. 做好新时代城市民族工作， 是促进各民族交往交流交融、 铸牢中华民族共同体意识的重要渠道

（1） 要把城市民族工作作为“促进各民族交往交流交融、 铸牢中华民族共同体意识” 的一项战略性任务来抓。

城市是人类缔造现代文明的 “大熔炉”， 城市化是各个民族走向现代化的必由之路， 哪个民族都不例外， 哪个民族也不能缺席。 随着我国城市化步伐加快， 一方面， 民族地区的城市化大大提速； 另一方面， 越来越多的少数民族进入城市。 城市已经成为各民族交往交流交融的大舞台， 成为各民族走向现代化的阳关大道。

（2） 要把“让城市更好接纳少数民族群众、 让少数民族群众更好融入城市” 作为城市民族工作的目标来抓。

“让城市更好接纳少数民族群众， 让少数民族群众更好融入城市” 是习近平总书记对城市民族工作的基本要求。 “接纳” 和 “融入” 是一个辩证统一的关系。 只有做好了“接纳” 的工作， 才能促进“更好地融入”； 反过来， 只有做好了“融入” 的工作， 才能够实现 “更好地接纳”， 形成一种人口流动的良性循环。 “接纳” 和 “融入” 最后都将统一在“促进各民族交往交流交融、 铸牢中华民族共同体意识、 各民族共同发展繁荣” 的战略任务之中。“接纳” 不仅仅是一种态度， 更是一种责任， “更好接纳” 则是对新时代城市民族工作提出的新要求。

“融入” 不仅仅要 “身在城市”， 而且要达到“心在城市” “更好融入” 就是要少数民族“进城方便、 融入顺畅、 生活幸福”。 要让少数民族群众更好融入城市， 就必须创造 “融入” 的条件、 提供“融入” 的环境、 解决 “融入” 的难题、 提升 “融入” 的服务管理水平。

（3） 要把做好少数民族流动人口的服务管理工作作为当前城市民族工作的重中之重。

少数民族进入城市， 增长了见识， 增加了收入， 带动了家乡的发展， 给城市带来了活力， 但同时也还存在不少困难和问题， 给城市社会治理带来了新的挑战。 对此， 我们在思想上要有一个正确的认识。 人口流动是城市的一个特性， 在成熟的城市社会， 人口流动是一种自然的、 正常的社会现象，流动也是城市发展的需要。 我国 “流动人口问题”是一个阶段性的问题， 其产生有着深刻的历史和现实根源： 我国城市化进程从缓慢到飞速发展， 从计划经济到市场经济社会转型的剧烈变化， 社会治理理念和方式的深刻转变等等， 很多事情我们还没有做好准备。 有些政策还没有调整好， 如户籍制度和城乡二元结构政策； 执政思维和方式还没有很好地得到转变， 如粗放型管理方式和行政命令思维。 我们相信， 经过一二十年的发展之后， 当我国进入成熟的城市化阶段， 随着城市治理体系的不断完善和治理能力的不断提高， “流动人口问题” 和 “少数民族流动人口问题” 将会逐步得到解决。

（4） 当前， 做好少数民族流动人口服务管理，关键是要搞好流入地和流出地的两头对接。

但是我们也应该看到“两头对接” 也是一项涉及面广泛而复杂的事情， 除了体制机制政策等方面的问题外， 还有短期行为和相互推诿的问题。 从长远的观点来看， 城市作为流入地， 要强化“来了就是城市人” 的观念， 加强属地管理的责任感和使命感。 以实施居住证制度为抓手推进城市常住人口基本公共服务均等化， 使少数民族流动人口从暂住转为居住， 全面享受教育、 住房、 医疗、 就业等基本公共服务。 同时， 要注重创造接纳少数民族进城的人文环境， 针对他们的特殊需要， 有针对性地开展各类宣传教育和培训服务工作， 帮助他们强化市民意识， 提高城市适应能力， 使他们真正融入城市生活。