助残社会组织存在的问题与对策研究

袁小平 彭萍

[提 要]助残社会组织是残疾人公共服务的重要提供者，是推进我国残疾人小康进程的关键力量。我国助残社会组织的发展非常迅速，但仍面临诸多问题，主要表现为“依附式自主”、“角色距离”及“供求不匹配”三方面。在新时代背景下，面对残疾人服务需求加快增长的新形势，助残社会组织需从制度环境、能力建设、关系机制三个层面出发，不断改变自身结构和行为模式，主动地对助残社会组织的发展环境进行管理。

[关键词]残疾人;助残社会组织;问题与对策

[作者简介]袁小平（1981—），男，南昌大学公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向为社会政策的理论与应用;彭 萍（1993—），女，南昌大学公共管理学院社会工作专业研究生，研究方向为社会工作理论与实务。（江西南昌 330031）

[基金项目]江西省社会科学规划项目“社会力量协同精准扶贫的实践困境与提升策略研究——以志愿服务为例”（19SH06）;江西省高校人文社科项目“精准扶贫中资产建设的经验、困境与提升策略研究”（SH19106）

助残社会组织是加快推进我国残疾人小康进程和促进残疾人“平等·参与·共享”目标实现的关键力量，是残疾人公共服务的重要提供者。2014年11月，自中国残疾人联合会、民政部联合发布《关于促进助残社会组织发展的指导意见》之后，中央多项文件进一步指出要发挥好助残社会组织在代表残疾人利益、反映残疾人诉求、维护残疾人权益、满足残疾人需求等多个方面的重要功能。在相关政策支持引导下，截至2019年，我国共有助残社会组织2693个，助残社会组织得到了飞速发展。[1]但从结构上看，目前我国助残社会组织的发展呈现出区域不平衡的特征。与发达地区相比，中西部地区助残社会组织在组织数量、组织资源、发展环境等方面仍然存在一定差距。

助残社会组织是加快推进残疾人小康进程的重要力量，是满足残疾人对美好生活向往的主要助力。在共建共治共享社会治理新格局背景下，探讨经济欠发达地区助残社会组织发展中存在的实践困境与主要问题，创新助残社会组织的发展对策，有助于充分挖掘助残社会组织在推进残疾人小康进程中“聚共识、聚人力、聚财力”的组织优势，有利于实现我党“全面小康路上一个也不能少”的庄严承诺。

一、调查方法及对象

在研究地区的选择上，根据文献资料和J省残联提供的基础资料，本研究共在J省选定了6家残疾人基层社会组织作为调研对象。J省为中部地区人口大省，据第二次全国残疾人抽样调查数据显示，J省共有残疾人276.1万人，相当于每百位中就有六位残疾人，残疾人占比高。[2]为进一步加快残疾人小康进程，近几年，J省积极响应中央号召，出台了大量政策鼓励助残社会组织的发展。但是，截至2019年底，J省的助残社会组织仅有28个，在组织数量、服务质量、管理水平上仍和国家既定目标有差距。[3]因此，本研究将J省作为研究对象来探讨中西部地区助残社会组织发展存在的实践困境与主要问题具有一定的代表性。在具体研究对象的选取上，鉴于当前J省助残社会组织的主要类型为服务型组织和基金会，因此，本研究共选取了1家助残基金会、5家市级助残社会组织作为具体的研究对象。在资料收集上，本研究主要运用深度访谈法与观察法收集相关资料，先后对6家助残社会组织的负责人和基层工作人员展开了深度访谈，以下是相关信息（见表1）。

二、助残社会组织存在的主要问题

近几年，J省积极响应中央号召，出台了大量政策鼓励助残社会组织的发展，如《J省残疾人保障条例》《J省“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》《关于深化社会组织管理制度改革促进社会组织健康有序发展的实施意见》等文件均强调要积极培育扶持助残社会组织、激发助残社会组织活力、促进助残社会组织健康发展。但是通过访谈发现，以J省6家社会组织为代表的助残社会组织在外部发展环境、自身能力建设及内部管理水平等方面仍面临许多问题，主要表现为以下三方面。

（一）助残社会组织普遍存在依附式自主倾向

“依附式自主”这一概念最早由英国学者Yiyi Lu在2009年研究中国非政府组织的独立性时提出，她指出中国的社会组织，无论是具有官方背景的社会组织还是草根性社会组织，其发展都依附于政府，但由于政府的控制能力有限，加上社会组织自身的努力，中国的社会组织仍有一定的自主性。[4]助残社会组织作为社会组织中的重要力量，同样也具有“依附式自主”的特征。

助残社会组织的独立性是指组织在资源或制度层面不依赖其他组织，涉及“制度化的、相对于政府的分离”。[5]通过调研发现，由于助残社会组织在资源、地位、权力上均与政府存在一定的差距，因而助残社会组织基本上依附于政府而成立、发展，独立性缺乏。同时，我国助残社会组织的发展不仅是市场经济的产物，同时也是党和政府简政放权的产物[6]，因此，在合作关系中，政府往往处于强势的地位，而助残社会组织则处于弱势一方，这也使助残社会组织不得不依附于政府。在实践工作中，助残社会组织对政府的依附最为明显的是资金上的依赖，助残社会组织的服务经费主要依靠政府招标和大型基金会的资助。如G市HC儿童康复中心负责人说：“中心的发展得到区残联的大力支持，项目经费可以保障日常开支和运营。但是，目前中心场地老旧，每年需花费10万元进行维修、翻新，后续服务经费和软硬件升级经费仍有较大缺口。”LQ康复中心的负责人也称：“由于場地问题，中心经常搬来搬去，2000年搬到QSH区，2005年又搬去别的地方，之后又搬了几次。自成立以来，中心前前后后共搬了6次，专业服务的持续性无法保障。解决场地问题的办法就是中心负责人和政府人员协商，协商得好就不用搬，没协商好就只能搬走了。”

助残社会组织的自主性是指组织免于受到外部控制，具有按自己意愿行事的动机、能力或特性，涉及“行为上的志愿参与和自我调节”。[7]通过访谈发现，助残社会组织承接的项目基本上为政府购买的项目，服务目标由政府制定，助残社会组织拥有的自主权很小。如G市HC儿童康复中心负责人说道：“目前，社会组织的服务模式通常是政府提供服务方案，各家社会组织提交项目申请书，中标后，社会组织依据政府给定的方案开展服务。在组织与政府的合作关系中，由于项目资金和项目方案都是政府提供，所以政府通常占主导地位。有时候政府的方案和组织发展方向不太一致，但是接了这个项目基本上就要按照政府的方案去做。”

“依附式自主”既是对政府与助残社会组織关系的一种精准描述，也是助残社会组织生存与发展的一种行动策略。助残社会组织的“依附式自主”是一种有限自主，过度依附会影响助残社会组织的服务方向，容易使助残社会组织形成惯性依赖心理。

（二）助残社会组织的实际角色与理想角色相比仍存在一定距离

“角色距离”是指角色期待与角色表现之间不相匹配的情况，即在现实生活中，社会赋予某种角色的规范与角色扮演者的实际表现存在一定的差距。[8]通过调查发现，J省助残社会组织的角色距离主要表现为理想角色与实际角色之间的差距，即各级政府及社会对助残社会组织充满期待，但在实际工作中，助残社会组织的表现却无法与政府及公众的期待相契合，导致出现角色距离问题。

一方面，政府及社会对助残社会组织抱有较高期待。在我国，政府历来是公共产品和公共服务的主要提供者，在助残领域具有义不容辞的责任。随着共建共治共享社会治理新格局的逐步形成，助残社会组织的发展不断得到中央及各级政府的重视和强调。通过分析发现，政府往往将助残社会组织视为政府与公众之间的沟通桥梁，是政府与社会的“黏合剂”，是政府管理的“减肥剂”。社会公众将助残社会组织看作是弱势群体的“保护伞”，是基层百姓的“传声筒”，是社会公平的“代名词”。[9]残疾人群体则将助残社会组织视为主要诉求的表达者、合法权益的维护者以及多样化服务的提供者。由此可见，无论是政府、社会公众还是残疾人群体都对助残社会组织满怀期待。

另一方面，助残社会组织的实践成效有限，无法与政府及社会的期待相契合。政府鼓励助残社会组织发展的本意是简政放权，打造共建共治共享的社会治理格局。但是，通过对J省6家助残社会组织的调查发现，这些组织的成立、运行及发展都依赖于政府的支持，助残社会组织不仅没能成为政府管理的“减肥剂”，反而成了“拖油瓶”，增加了政府的负担。另外，调研也发现多数助残社会组织都存在专业人才数量不足、质量不高的问题，这往往导致组织的行动能力不足，行动效果大打折扣。此外，这些助残组织大多规模较小，组织内部的财务、人事、行政工作多由一人担任，财务管理缺乏规范性。总而言之，助残社会组织的服务专业性和内部运作规范性都有待加强。正如J市XYX特殊教育学校的负责人所说：“目前学校运营中遇到的困难之一是缺乏专业人才，社工人才、特殊教育人才都缺，老师的专业性不强。”N市LQ秋康复中心的负责人也表示：“近两年来人员没有太大的变动，难题是工作人员较少，专业人才不足。”N市YXYY服务中心组织的负责人称：“中心工作人员只有六人，其中两人是兼职，四人是全职，工作人员的专业性都不高，对员工定期培训也不多。”G市HC儿童康复训练中心负责人称：“中心的志愿者多为大一刚入学的大学生，这些学生抱着志愿者光荣、好玩以及交朋友的心态加入志愿者协会，但是学生的专业性不强且流动性大，中心对这些志愿者很难进行指导或培训，志愿服务的专业性受限。”

由上可知，以J省6家助残社会组织为代表的助残社会组织实际扮演的角色无法契合政府与社会的角色期待，理想角色与实际角色还存在一定距离。由于历史原因、制度原因及自身因素等，助残社会组织并没有完全发挥应有的效用。

（三）助残社会组织提供的服务与残疾人的需求匹配度不高

助残社会组织的基本功能之一就是提供社会服务，能否为社会提供服务，直接关系到组织的生存和发展。助残社会组织利用自身的机制、资源、人才等优势，在政府和市场不能做或不愿做的领域为残疾人提供服务，能有效弥补政府公共服务的不足。但在实践中，助残社会组织提供的服务与残疾人的需求之间仍存在供求不匹配的问题，主要表现为助残社会组织中短期取向下的量化嵌入服务与残疾人需求长期性之间的矛盾。

中短期取向下的量化嵌入服务主要体现在政府购买社会服务的项目化、助残社会组织服务提供的短期嵌入两方面。目前，社会组织承接的助残服务多为政府购买的项目，具有周期性。既有研究显示，残障服务项目的周期基本上为一年，项目结项后，如果没有新项目的支持，助残社会组织通常不会继续为服务对象提供服务，容易造成服务断流。[10]而残障人士的需求如康复训练、求职就业、教育培训等具有长期性，往往需要进行长期和大量的训练才能取得一定的效果。另一方面，受项目周期性的影响，一些助残组织为完成项目指标不得不放弃那些具有长远意义、更贴合残障人士需求，能根本上改善残障人士生活条件的服务目标，进而订立一些见效快、难度小的目标。例如，笔者在调研时发现，有些助残组织将原本需要进行大量重复训练的康复服务更改为帮助残障人士申请辅助器具，将原本复杂的职业技能培训服务简化为帮助残疾人制作求职简历等。对于这一现象，助残社会组织的相关负责人表示大环境如此，短时间内很难改变。如N市YXYY公益服务中心负责人称：“政府一般不愿意将资金投入到这里，都倾向于将钱投到眼睛看得到的地方。而且他们（政府）比较看重项目的具体受益人数，在政府眼里这个项目有五百人受益就很好。但对我们而言，他（政府）这个评估方式是比较糟糕的，指标化的评估体系通常具有破坏性，会对服务的内容和质量造成一定的影响，所以我们中心一般很少申请政府的项目。”

综上可知，当前多数助残社会组织提供的服务都存在可持续性不强、短期效益明显、长期效益不足的问题，难以从根本上改善残疾人群体的生存、生活状况，离促进残疾人实现“平等·参与·共享”的目标还存在一定距离。此外，助残社会组织与残疾人群体间供求不匹配的问题也会对助残社会组织的公信力造成一定的损害，不利于助残社会组织的长远发展。

三、助残社会组织的发展对策

资源依赖理论学派认为，组织是一个开放的系统，任何组织都不可能持有赖以生存和发展所需要的全部资源，组织在某种程度上都依赖于外部环境。为了生存需要，组织不得不从外部环境获取资源，但是面对资源获取的不确定性和组织自身的依赖性，组织应当采用各种策略来改变自己、选择环境以减少对外部环境的依赖和来自外部环境的制约。[11]根据资源依赖理论学派的观点，为获得长久发展，助残社会组织需要从制度环境、能力建设、关系机制三个层面出发，不断改变自身结构和行为模式，主动地对环境进行管理和控制。

（一）进一步优化助残社会组织发展的制度环境

當前，相关部门虽出台了多项政策鼓励助残社会组织的发展，但这些政策大都属宏观性、引导性、动员性的政策，可操作性低、执行性不高。为此，需要不断优化助残社会组织发展的制度环境，明确助残社会组织激励机制及监管机制。

1.完善激励制度。为推进残疾人小康进程，中央和地方都建立了引导社会组织参与助残服务的激励机制，但稍加分析发现，这些激励政策不够具体，且缺乏系统性，需要在激励对象及激励方式两方面加以完善。在激励对象上，除了需要对助残社会组织进行激励外，还要加大对企业及个人慈善行为的倡导，鼓励社会各界的捐赠行为，以降低助残社会组织对政府资金的依赖性。以美国为例，为刺激慈善捐赠，早在1917年美国就制定了相关法案支持捐款与实物捐赠的抵税行为。目前，美国企业捐赠抵税的比例为百分之十，个税则高达百分之五十。另外，高额的遗产税也强化了美国富豪们的慈善捐赠行为。在激励方式上，税收减免、财政补贴是最直接的激励方式，但也容易出现财政负担过重、企业套取补贴等现象。因而，政府有必要转变激励方式，采取物质激励和精神激励相结合的形式。学者叶立国认为署名立传、授予荣誉称号、进行社会表彰、公益广告宣传等精神激励能提高个人、企业或者社会组织的知名度，并部分的、间接的转化为直接的物质利益，能使政府在无成本或低成本条件下，有效激励社会力量参与助残服务。[12]

2.完善内外部监督制度，规范助残社会组织运作流程。现有条件下，我国对助残社会组织参与助残服务的监管比较弱，政府监督相对缺位。从《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定来看，政府对社会团体、基金会、民办非企业单位的管理主要采取年检制度，要求他们每年3月31日前向业务主管单位报送上一年的工作报告，其余时间则基本都处于监管真空状态。近年来，社会组织腐败的新闻事件屡屡见诸报端，如2000年爆出的“中国妈妈胡曼莉私吞慈善巨款事件”、2011年的“郭美美事件”等，都属于大额慈善腐败案例，极大地损害了社会组织的公信力。慈善丑闻层出不穷，其主要原因在于缺乏有效的监管机制。因此，构建助残社会组织政府监督、社会监督以及自我监察“三位一体”的内外部监管机制尤为必要。在政府监督方面，政府宜从宏观层面把控，出台社会组织参与助残服务的相关监督条例及惩罚措施，以保障助残社会组织的平稳运行和财务资金的良性运转。

在社会监督方面，加强第三方评估机构、媒体以及社会公众对助残社会组织的监督。发达国家对非营利组织的具体监管更多依靠第三方评估机构来进行，如“慈善导航网”是美国最大、使用率最高的慈善评估机构，主要工作是客观、公正、全面地评价各大慈善组织，并依财务状况、责任感以及透明度来对慈善机构进行行业评级，以等级评价、业内竞争的方式敦促社会组织践行组织使命，从而起到监管的作用。类似于美国“慈善导航网”这样的第三方评估机构还有德国的社会福利问题中央研究所、英国的慈善委员会等，这类机构对于约束、规范社会组织的行为具有重要作用。我国可以借鉴发达国家的成功经验，加强第三方机构对助残社会组织的评估监管作用。另一方面，新闻媒体在塑造助残社会组织正面形象的同时，也要担起监督的责任，时刻关注助残社会组织的资金使用状况、内部管理状况等，并向社会披露相关信息。

在自我监察方面，助残社会组织应提高行业自律水平，在组织内部设理事会和监事会，代表公众管理、监督组织的运行。此外，为了共同维护行业声誉、改善服务质量、有效动员资源，助残社会组织还可成立行业协会，通过行业协会建立社会组织的评级标准，以规范行业服务标准和准则，使专业服务按照规则来进行科学化操作。

（二）进一步加强助残社会组织自身的能力建设

提升社会组织协同助残服务的效能，不仅需要改善助残社会组织发展的外部制度环境，还需要从助残社会组织内部层面着手，提升助残社会组织的服务能力和管理能力。

1.加强人才队伍建设，提升服务专业性。我国社会组织的发展起步较晚，社会服务专业人才数量和质量都还存在一定缺口，因此，提升社会组织协同助残服务的效能，需加强社会服务专业人才队伍建设。一方面，应建立健全人才培养和使用机制，各高校应积极培养康复训练、特殊教育、社会工作等专业人才的后备军，用人单位也应强化对员工的督导培训工作。另一方面，应提升助残社会组织从业人员的薪酬福利水平，提高行业薪酬竞争力。此外，还应建构物质激励与精神激励相结合的人才激励机制，如通过“树榜样”、“立典范”、颁奖杯、发纪念勋章等方式对优秀员工进行表扬，实现助残社会组织专业人才“招得到、留得住、用得好”。

2.提升筹资能力，保持组织自主性。目前助残社会组织的筹资渠道比较单一，主要来源为服务收费、政府补贴和政府项目资金，大都面临对政府依赖性强、服务可持续性弱的实践困境。为增强组织的生命力、公信力以及行业的权威性，助残社会组织亟需提升筹资能力，保持自主性。一方面，助残社会组织应坚持多元化的筹资方式，争取政府资金、吸引海外注资、鼓励社会捐赠、加大投资收益，不断拓宽筹资渠道，提高组织自身财务独立性。另一方面，助残社会组织应该创新筹资手段。随着信息时代的到来，与电视、报刊等传统媒体相比，微信、公众号、微博、APP等新媒体手段拥有覆盖面广、便捷高效、跨时空性等优势，网络筹资已成为一种便捷有效的筹资方式，助残社会组织可以充分利用这些媒体资源。

3.加强品牌建设，提升组织的公信力。社会组织的公信力是指社会和公众对社会组织的认可度、信任度和满意度。[13]公信力作为一种无形资产，象征着组织的生命力，直接决定组织获得资源的多寡、与利益相关方的合作关系，对组织的成长发展起着至关重要的作用。提升助残社会组织的公信力，一是要加强品牌建设。与商业机构的产品品牌一样，独有品牌的建立也是助残社会组织加强公信力和社会影响力的有效途径。良好的品牌可以提高助残社会组织的辨识度，提升组织的竞争优势，更能吸引服务对象、专业人才以及捐赠资金。因此，助残社会组织在服务过程中，要充分了解服务对象的需求，为目标群体定制个性化的服务，同时加强组织的专业服务水平，从而打造组织的品牌项目。二是要加强财务管理，坚持财务公开。提升助残社会组织的公信力，需要加强对组织财务的审计监督。“慈善事业要有玻璃做的口袋。”，这句话表明了严格的财务管理制度对助残社会组织的重要性。助残社会组织要及时、准确、详细地向社会公布捐赠物资的使用情况，自觉接受社会各界监督，满足社会公众的知情权，让社会公众能够查阅组织动向。许多爱心人士、爱心企业不愿意捐款而只捐赠物资的主要原因就在于他们不清楚捐款的去向，担心助残社会组织滥用资金。不透明则不可信，助残社会组织要通过自律与自我评估来重拾社会各界的信任。

（三）进一步强化多元关系主体间的合作机制

关系网络越小，能够获得的资源就越少，个人参加的社会团体越多、关系网络就越大，从中获取的资源就越多，社会组织也是如此。因此，助残社会组织要主动与外部环境联系，以积极的态度处理与政府、企业、同行、媒体以及公众的关系，寻求利益共同点，确立良好的合作规范。

1.加强与政府部门合作，积极争取政府资源。政府掌握着大量的资金、政策、信息等资源，加强与政府的合作，一方面可以使组织获得合法身份，提高助残社会公众对组织的认同感，从而有效刺激社会捐赠;另一方面，也可以增加政府对助残社会组织的认识与了解，有利于助残社会组织承接政府购买的项目。近年来，我国助残社会组织的发展非常迅速，但政府的主导地位还未发生根本性改变，助残社会组织仍是“补充者”的角色，起“拾遗补缺”作用。新时代背景下，为充分激发社会组织推进残疾人实现小康进程的潜力，政府与助残社会组织间需要建构新型合作关系，即政府与社会组织互为主体，共同参与残疾人相关政策的制定、助残服务的开展以及服务成效的评估等工作，将政府工作的政治优势、制度优势与助残社会组织的资源优势、效率优势、人才优势结合起来，确保资源利用最大化、效益最优化。

2.与企业合作，建立制度化的捐赠关系。企业和助残社会组织都是我国慈善事业中的重要力量，在助残服务中发挥着不可比拟的重大作用。企业参与助残服务最大的优势在于资金充足，能够避免服务断流，保障服务的可持续性。与企业相比，助残社会组织长期扎根基层，对残疾人的整体情况、具体需求更为了解，能够制定恰当的服务措施，保障助残服务的专业性。因此，助残社会组织要主动与各大企业联系，针对不同类型的企业采取不同的募捐策略，并按照互惠共赢的原则与企业建立长效合作机制，能使企业的资源优势与社会组织的专业优势在最大程度上得到发挥。

3.加强助残组织间的合作，提升行业水平，增强行业话语权。目前，各助残社会组织往往将彼此仅看作资源竞争者，但敌对关系不利于助残服务的整体发展，唯有合作才能共赢。在相关政策引导下，诸多社会组织成为助残服务队伍中的一员，但由于时间、资源、能力有限，大部分组织往往只在自己擅长的领域开展助残行动，呈现出“各念各经，各唱各调”一盘散沙的现象。加强组织间的交流合作不仅可以实现资源整合、避免服务重叠、减少资源浪费，同时也有利于服务经验的传递，从而促进助残服务整体专业水平的提升。

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[责任编辑：熊文瑾]