依法治校视角下高职院校章程实施的路径探析

何文波

(湘潭医卫职业技术学院, 湖南 湘潭 411102)

党的十九届四中全会提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。作为依法治国的重要组成部分，高职院校在遵循国家法律法规治校的基础上，全面推进章程实施，促使依法治校真正落到实处，是提高高职院校法治化水平的客观需要。新形势下高职院校如何积极探索章程实施的策略，把章程实施作为推进高职院校依法治校、民主管理的重要手段，为促进高职院校由“管理为主”向“治理为主”转轨提供法律法规依据。这既是高职院校治理能力与治理体系现代化的重要标志和内在要求，也是全面推进依法治校的应有之义。

一、依法治校视域下高职院校推进章程实施的要求

(一) 发挥依法治校纲领性作用

章程实施是依法自主办学，彰显办学理念，保障学生及教职工合法权益，完善学校治理结构，实现依法治校的重要手段。依法治校视域下推进章程的实施，要求把章程作为实施管理和履行公共职能的基本准则和依据。通过章程的实施，理顺学校内部管理关系，为规范和制约权力提供法制前提和制度依据。通过章程的实施，协调学校与政府、社会及内部关系，为实现学校的自我发展提供法律保障。

(二) 构建以章程为统领的学校规章制度体系

依法治校视域下推进章程实施，要求高职院校以章程配套制度体系建设工作为核心，对既有规章制度进行梳理，对照章程建立、修订相应规章制度，构建以章程为核心的依法治校、依章治理制度体系，为依法治校提供制度保障。

(三) 落实“党委领导下的校长负责”的制度

依法治校视域下推进章程的实施，必须厘清党委与行政的职责，落实《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》的要求，进一步完善关于党委会、校长办公会、“三重一大”决策制度等方面的议事规则，进一步明确党委在办学方向、办学行为、重大事项的决策中的领导和决策地位。明确校长依法治理学校的行政权力，为党委统一领导、党政分工合作工作机制的协调运行提供保障。

(四) 平衡学术权力和行政权力

依法治校视域下推进章程实施，要求高职院校依据章程对现有学术委员会构架进行改革，健全以学术委员会为核心的学术管理体系。明确学术委员会是学校最高学术权力机构，由其统筹行使学术事务决策、审议、评定和咨询等职权，以增强学术委员会在教学、科研、学科建设等学术性事务中的作用，促进学术权力和行政权力的平衡，为高职院校依法治校工作注入活力。

(五) 完善学校内部治理结构

依法治校视域下推进章程实施，要求高职院校进一步完善内部治理结构和组织框架，明确并细化学校党委、行政、学术以及民主管理等权力体系的基本职责和运行方式，通过制度安排，规范各议事协调和临时机构，厘清各部门职责权限，着力形成自我管理和自我约束的运行机制，进一步完善学校治理体系。

(六) 优化学校外部治理环境

依法治校视域下推进章程实施，要求理顺高职院校与政府、社会之间的关系，通过多种方式为区域内的科技进步、经济建设和社会发展提供人才和智力服务。促进高职院校实行信息公开等制度，依法接受社会监督。发挥校友会对学校建设、发展及管理的作用，为高职院校落实办学自主权、争取社会资源提供法律依据。

二、依法治校视域下高职院校推进章程实施的现状与问题

(一) 法治意识淡薄

从目前高职院校章程实施的现状来看，因受传统的行政管理观念的影响，政府、教育主管部门、高职院校管理者和学校师生普遍存在对依法治校、依章办学重要性认识不足，法治意识比较淡薄的现象。一方面政府与教育主管部门依章办学理念滞后，认为政府与学校之间还是管理与隶属关系，导致政府与高职院校之间的权力分配失衡，高职院校办学自主权难以落实，使得大学的依法治校、推进章程实施步履维艰[1]。另一方面高职院校管理者的法治意识淡薄，很多高职院校在管理中主要依靠行政手段，还存在“人治”大于“法治”，有法不依、有章不循的现象也时有发生，严重影响了高职院校依法治校的发展进程和章程的实施[2]。同时，高职院校师生依章办学的意识也不强，对依法维护师生权益，积极参与学校治理缺乏认识，导致依法治校缺乏群众基础。

(二) 制度建设滞后

当前，各高职院校章程核准工作已经基本完成，但依法治校的制度体系仍不完善。一是制度体系建设没有严格的遵循章程，目前很多学校尚未依据章程对各项规章制度进行全面清理，章程中已做出明确规定的事项缺乏具体的规章制度落实，各项规章制度之间缺乏有效衔接，规章制度与章程“两张皮”的现象仍然存在。二是制度建设缺乏前瞻性和科学性，制度制定的部门对高职教育发展规律和新政策、新形势，学习理解不全面、不深入，制度建设没有体现依法治校要求和现代高职教育理念的凝聚积淀，缺乏科学性、可持续的动力。三是规章制度中权责不清，制定和审核程序简单，通过制度来实现公平、公正的管理的作用没有发挥。制度的制定没有充分征求各方意见，对基层单位和实际工作困难考虑不充分，使得师生对规章制度无所适从，从而阻碍高职院依章程为依据的制度建设的进程。

(三) 章程执行不力

当前，高职院校在章程实施过程中，存在执行不力,执行机制不完善,师生权益得不到保障等各种问题，给高职院校的依法治校工作带来了巨大的挑战。一方面，高职院校内部存在过度追求办学效益，办学功利化、管理行政化等问题，导致依章程完善内部制度、健全机构、优化岗位设置、规范工作流程等方面执行不到位的现象时有发生。依章程协调学术权力和行政权力，进一步落实党委领导下的校长负责制，进一步完善二级管理体系，进一步落实师生的权利和义务等方面缺乏执行机制。另一方面，对高职院校外部而言，章程的法律地位没有得到认可，对于举办者、行政管理部门和其他政府职能部门而言，它既不是国家的法律、地方的法规，也不是政府部门的规章，往往很容易被忽视。高职院校依法合理界定和调节学校与举办者的关系，落实办学自主权无法得以真正保障和实现，从而阻碍了高职院校依法治校、依章办学的全面推进。

(四) 章程实施监督缺位

高职院校在进一步健全章程实施的监督机制，坚持以监督促进章程实施，坚决维护章程的严肃性与权威性，确保章程全面高效实施方面还存在一些问题。一是章程实施监督的责任主体不明。按照规定，举办者、教育主管部门、教师、学生、社会公众都有权利监督章程的实施与执行情况，但是实际工作中，学校内部章程的执行者和监督者是同一个主体，没有有效分离和相互制约。二是章程实施的监督机制不健全。政府与主管部门虽开展章程实施的督查工作，但监督体系不健全，且督查结果运用也缺乏有效途径，导致章程实施的监督很多具体工作难以得到有效落实。三是章程实施的纠错机制和追责机制缺失。

三、依法治校视域下高职院校全面推进章程实施的策略

(一) 形成依法治校共识，推进章程实施

形成依法治校共识，增强依法治校、依章办学的自觉性，是推进章程的实施基础。高职院校充分认识依法治校的重要性，使“依章办学”走上法治化的轨道，是高职院校章程有效实施，促进依法办学水平提升的重要途径。首先，要加强组织领导，凝聚依法治校共识。从高职院校“依章办学”的全局考虑，成立法制建设领导小组，明确依法治校、依章办学的目标和任务，制定切实可行的依章办学规划和章程实施方案，统筹推进学校依法治校工作。设立法治工作办公室，聘请法律顾问，深入学习和宣传法律知识，积极开展章程学习，把章程内化于心，外化于行，作为开展工作的基本遵循。在全校营造学法懂法用法的良好氛围，在促进法治意识形成的基础上，提高依法依章治理的能力，形成依法决策、依法治校的工作机制，使学校各项工作在法治的轨道上平稳有效地开展。其次，要维护章程权威，推进依法治校落实。强化章程的法律效力和办学基本准则的地位，使学校各项工作的开展以章程为依据，突出依法依章办学的导向。将依法治校、依章办学工作纳入高职院校年度工作，通过定期向教代会和教育主管部门报告依法治校、依章办学工作情况等形式，促进章程实施。

(二) 以章程为统领，构建依法治校制度体系

全面落实依法治校，进一步推进章程实施，构建以章程为统领的依法治校制度体系是关键。高职院校以章程为统领，构建现代制度体系需要有系统思维、法治思维并将大学理念贯穿其中[3]。一是明确制度建设目标，把制度建设贯彻于依法治校的全过程。制度体系的建设结合学校实际，程序规范，不留制度盲区，以维护学校利益和师生的利益作为制度建设的出发点和落脚点，为依法治校、依章办学提供制度保障。通过制度的落实，推进章程实施，实现全面依法治校的制度建设目标。二是有序推进规章制度“立改废”工作。明确“立改废”工作要求，依据宪法、教育法、高等教育法、规章制定程序条例等法律、法规，以章程为统领，结合学校实际，制定学校《规章制度“立改废”工作方案》《规章制度管理办法》《规章制度建设指导目录》，明确制定规章制度的制订、修改、解释和废止应遵循的原则，同时，分步骤开展规章制度“立改废”工作，形成依法治理的内部规章制度体系。三是规范制度的执行和落实。建立健全制度落实责任追究规定，形成事件分析、责任追究、处理通报的常态化机制。增强制度的执行力、落实力，逐步实现用制度管人理事，促进依法治校各项工作的落实。

(三) 以章程为遵循，推进学校内部治理机制不断完善

一是明晰党政权责关系，切实执行党委领导下的校长负责制。通过建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，明确党委职责、校长职权，细化党委会和校长办公会的议事规则和决策程序，并在实际工作中严格遵循。建立“三重一大”重大事项决策前的沟通酝酿机制以及校党委书记和校长工作沟通机制，促进学校权责关系明晰，保证党委统一领导、党政分工合作工作机制的协调运行，以促进学校管理制度化、科学化、法治化水平不断提高。二是保障学术权力，不断完善学术管理体系。以章程为依据，进一步完善《学术委员会章程》，在学术委员会下，设立教学委员会、师资队伍建设委员会和科研与学术道德委员会等专门委员会，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。制订和完善《学术道德规范实施细则》《关于建立健全师德师风建设长效机制的实施意见》等文件，促进校学术委员会、专门委员会在学校专业建设、科研事业发展、教育教学改革、师资队伍建设和学术道德规范建设等方面发挥重要作用。三是推进依法治理重心下移，健全校、院两级管理机制。依据章程明确学校和二级院(部)各自的职责权限，积极推进管理重心由上向下转移，在发展规划、人才培养、教学科研、人事管理、经费管理、内设机构副科级干部聘任等方面，赋予二级院(部)充分的自主权限。二级院(部)严格执行党总支会议制度和党政联席会议制度，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则讨论决定院部建设和发展中的重大问题，形成学校统筹协调、二级院(部)管理为主、服务体系较为完善的校、院两级管理模式。四是健全民主决策机制，保障师生权益。依据章程完善教职工代表大会制度，保障教职工依法治理的权益。坚持畅通师生投诉申诉渠道，通过开通教育阳光服务平台，设立“书记、校长信箱”，推行校领导接待日制度等线上线下交流平台，及时受理师生意见和诉求，使师生权益得到充分保障。依法健全教职工教学事故认定与处理、福利待遇、医疗互助、困难帮扶以及信访、调节、申诉、仲裁等教职工权益救济机制，完善全面维护学生合法权益和切身利益的学生权益救济制度，帮助师生解决实际困难。同时，推进校务公开，坚持通过会议、文件、公示栏、校园网、部门网页等多种方式，及时向师生公开有关事务，有效保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权。五是形成依法治校内控机制，规范权力运行。把章程作为建立、执行、评价及验证内部控制的依据，形成学校层面内部权力运行控制机制，特别是针对高职院校与经济相关的业务层面内部控制体系的构建，从预算控制、收支控制、资产业务控制、政府采购制度、合同业务控制、建设项目控制等方面着手，就治理风险点确定控制目标，明确主要控制措施、控制频率、控制方法进行风险防控，形成风险防控体系。从总体控制--过程控制--结果控制，实现治理风险控制全覆盖。规范内部控制机制的运行，加强内控措施设计及执行情况的评价与监督，形成常态的规范化管理机制。构建内部控制自我评价、内部审计工作的规定、绩效考核办法、纪检监察的评价和监督机制，规范权力运行。以提高风险防范能力和高职院校公共服务的效率和效果，确保办学活动合法合规，保证学校协调、持续、快速发展。

(四) 以章程为依据，改善外部治理环境

以构建政府、学校、社会新型关系为核心，在依法依章办学的前提下，争取政府支持，减少对学校具体办学事务的直接干预。在科研、教学奖励、绩效工资分配及人才引进与教师招聘等方面给予学校充分自主权，为学校依章自主办学创造良好的环境。形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的依法办学、依章治校的良好格局，为全面推动依法治校奠定良好的制度基础和长效机制保障。以章程为统领，构建多元主体参与治理的制度体系，形成依法治校、依章办学的合力。发挥行业、企业参与治理的作用，深化产教融合，形成资源共享。充分挖掘校友资源，为广大校友搭建畅通、定期、密切的沟通交流和资源共享平台，以各种形式支持母校建设和发展。

总之，依法治校视角下推进高职院校章程实施，必须遵循依法治校、依章办学的原则，把章程作为学校内部的“宪法”，作为构建现代大学制度的根本举措，作为实现依法治校的根本保障。在推进章程实施过程中，既尊重共性，又注重个性，并结合各高职院校专门化、特色化发展的需求，进行有益的探索尝试，通过章程实施，促进学校依法治校能力进一步提升，助推高职院校各项事业的长效健康发展。