浅谈中央企业规章制度管理存在的问题和对策

王效国

中铁三局集团有限公司，山西 太原 030001

不以规矩，不能成方圆。对企业来说，规矩是规章制度，是企业管理的“法律”，也是企业管理思想的精髓所在。无数优秀企业的成功实践表明，好的管理来自好的制度。行之有效的规章制度能够防止管理的随意性，实现管理的规范化，促进企业市场竞争能力的提升。规章制度的地位是由规章制度自身根本性、全局性、稳定性和长期性的特点所决定的。工作上的好作风、管理中的好经验，只有及时固化为制度才能保存、传递和再现，使之传之久远，以指导和规范今后的工作。近年来，中央企业加大整章建制力度，提升依法规范管理水平，推动了全面依法治企的深入开展。但与此同时，企业规章制度管理与全面推进法治央企建设的要求相比还有一定差距。新形势下，要深化国企改革、推进合规管理、打造法治央企、建设一流企业，必须要加强企业规章制度管理。

一、当前企业规章制度管理存在的突出问题

自企业改制以来，特别是近年来，中央企业制定了大量规章制度和规范性文件，有力地推进了企业依法治企的进程。但由于制度意识淡薄和体制机制僵化等原因，企业规章制度管理还存在以下突出问题：

(一)规章规制度管理研究不够。多年来，中央企业在经营管理的很多方面都投入了相当的人力、物力开展科研活动，如技术研究、工法研究、QC管理、管理课题等，通过这些科研活动取得了丰硕的成果。但是对于规章制度管理的研究却相对薄弱，对于规章制度的范围、层级、表现形式、适用机制等重要问题缺乏系统深入的研究，很多部门和员工不知道哪些是制度，哪些不是制度，甚至有的人认为只要是公司发的文件都是制度，以至于企业到底有多少规章制度成为一个很难回答的问题。

(二)规章制度体系顶层设计不够。企业对于规章制度体系缺乏科学长远的系统规划，制度框架模糊，导致制度建设眉毛胡子一把抓，难以取得明显成效。在宏观上，公司章程、公司基本管理制度、公司具体管理制度逐级配套的制度层级不够清晰，在金融、投资、海外等新兴业务板块和绩效考核、奖励问责等关键环节还存在制度缺位，有些管理部门出现制度之间重复规定甚至相互“打架”的现象。

(三)规章制度精细化不够。有的规章制度只有原则性规定，缺乏具体规定，可操作性不强。有的规章制度要素不齐备，行文不规范。例如，关于生效日期的表述有的用“实行”，有的用“实施”，有的用“执行”，还有的用“施行”，明显存在不规范之处。又如，有的制度暂行十多年都没有进行修订。“僵尸制度”、“摆设制度”、“问题制度”不同程度地存在。

(四)规章制度之间衔接不够。一个完备的制度体系应当是衔接配套的。但是中央企业的规章制度在这方面还有欠缺，有的“上下一般粗”，有的“规定不一致”，还有的“落实难再续”。例如，有些规章制度的禁止性规定与责任追究制度缺乏有效衔接，有些规章制度的鼓励性规定又与奖励制度缺少有效配套。有的仅有原则性禁止要求，却没有触犯规定的责任与后果，有的缺少实施细则作支撑。

(五)规章制度的动态管理不够。中央企业对规章制度存在重制定轻清理的情况，缺乏规章制度清理机制，导致规章制度十分庞杂，管理起来难度大、效率低。例如，有的制度滞后于实践发展和形势任务需要却没有及时修改，有的制度主要内容与现行法律、行政法规、部门规章、国家政策以及上位规章制度相抵触却没有及时废止，有的管理职责存在制度缺位却没有及时制定。这些问题，既不利于树立制度权威，也不利于制度贯彻执行。

(六)规章制度执行力度不够。长期以来，个别员工制度意识不强，有的缺乏对规则和制度的敬畏与遵从，有规不依、执规不严，把制度当“摆设”；有的对自己有利的就执行，对自己无利的就不执行，执行制度的随意性大。再加上企业管理链条长，使得规章制度在实践中“走样”、“变形”，执行力层层衰减。

二、加强中央企业规章制度管理的对策

行之有效的规章制度是企业管理员工的“法律”，是依法合规管理的基础，是企业实行法治化管理的重要手段。这个问题不容马虎，必须高度重视。在全面依法治国的大背景下，中央企业应当健全完善规章制度体系，优化管理流程，树立制度权威，充分发挥规章制度的规范性作用。

(一)调整完善规章制度管理的职责划分。明确规章制度管理的归口部门是法律合规部门，承担规章制度综合管理的职责，主要包括：负责公司规章制度的总体策划，组织编制规章制度制定和修订计划；组织规章制度评审会议，综合审查规章制度草案；组织对规章制度执行情况调研，对规章制度的有效性和适宜性进行评审；保证各项规章制度的系统性和协调性；组织规章制度年度汇编和发布等等。明确各职能部门负责业务权限内规章制度的管理工作，承担规章制度专项管理的职责，主要包括部门业务所需规章制度系统策划；提出规章制度的制定和修订计划，起草、组织会签规章制度；对现行规章制度是否有效、是否符合、是否适宜进行监测和评估，并及时进行补充或修订；定期梳理本部门规章制度有效文件，保持分管业务制度体系的完整和有效；按时向制度管理部门报送本部门有效制度清单和正文等等。

(二)明确规章制度的范围、层级、名称与适用。规章制度应当是为了执行法律、法规、规章和上级文件的规定，依照法定权限和程序制定并发布，涉及企业工作职责、权限、工作程序、奖惩等事项，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。并非所有文件都属于规章制度，例如原文转发上级或者其他部门的文件；仅涉及特定主体的权利和义务的行政决定或者批复；会议纪要；对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；其他不涉及工作职责、权限、工作程序、奖惩、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。企业应当对规章制度的范围作出明确规定。同时，要明确规章制度的效力等级，例如，清晰地界定根本制度、基本制度、具体制度和制度性文件的范围。效力等级低的制度不应与效力等级高的制度相抵触。要规范规章制度的名称，什么层级可以叫制度，什么层级可以叫办法，不能相互混淆。

(三)完善规章制度的立项机制。企业制定或修订规章制度的，不应随意进行，而应在年初立项。立项申请应当包括制定规章制度的必要性、可行性和操作性。企业法律合规部门依据制定规章制度的立项申请拟订本企业年度规章制度制定或修订工作计划，报本企业批准。对列入年度制定或修订计划的规章制度，承担起草工作的部门应当按计划完成起草工作。对未列入年度计划的规章制度原则上不予进行制度评审。年度规章制度制定或修订计划可以在执行中优化调整。

(四)完善规章制度的起草机制。规章制度一般由企业相关职能部门具体负责起草，也可以确定由其法律合规部门起草。起草规章制度不能闭门造车，而应建立在深入调研、听取意见、总结经验的基础上。听取意见不必拘泥形式，重在了解实情。涉及职工切身利益的规章制度，要注意经过职代会等民主程序审议，形成决议。涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规章制度，起草单位应做好沟通协调，充分征求意见。规章制度起草完成送审稿后，应将有关材料按规定报送审查。

(五)完善规章制度的审查机制。规章制度审查主要通过召集规章制度评审会的形式进行。在规章制度评审前，起草单位应按照一定程序、标准、方法对规章制度草案内容的可行性、出台时机以及实施后的效果等进行综合评估，为评审提供参考。规章制度评审会议由总法律顾问主持，法律合规部组织，企业各职能部门参加。法律合规部对各类规章制度的合法合规性进行审查，主要审核以下几个方面：(1)是否职权与责任相统一；(2)是否交叉重复、冲突打架；(3)是否与有关规章制度协调、衔接；(4)是否符合制定规章制度的技术要求和公文管理要求；(5)是否违反现行法律法规和相关政策的规定；(6)是否明确具体有可操作性；(7)是否正确处理有关部门、组织和员工对规章制度送审稿主要问题的意见；(8)需要审查的其他内容。企业其他部门负责依据管理权限对规章制度的相应内容进行审查。制度评审会后，法律合规部应及时发布评审会议纪要。规章制度起草单位根据制度评审会审核意见完成制度的修改和完善工作。

(六)完善规章制度的审议和发布机制。企业各级规章制度应按企业各级决策会议的决策权限审议，并报有权领导签署意见发布施行。审议规章制度草案时，法律合规部门或起草单位应当对起草工作作出说明。规章制度的发布文件应当载明该规章制度的审议机关、规章制度名称、施行日期、以及发布日期。部门联合规章制度，使用主办部门的文件序号。规章制度发布后，企业文件发布系统应当及时予以刊登。涉及员工切身利益的规章制度还应按法律规定履行公示或者告知程序。规章制度的标准文本应在企业文件发布系统上刊登。

(七)完善规章制度的解释与备案机制。规章制度的解释权应属于规章制度的制定部门。具体解释内容包括规章制度具体含义的解释、规章制度适用范围和依据的解释等等。规章制度的解释应由规章制度制定部门参照规章制度送审稿审查程序提出意见，报请有权领导批准后发布。规章制度的解释在效力上等同于规章制度本身。规章制度经签署发布后，应当由文件印发部门抄送法律合规部备案。

(八)完善规章制度的实施监督机制。规章制度施行后，起草部门应当定期对其实施情况进行评估，以检验规章制度是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题，为日后规章制度的立、改、废提供可靠依据。各部门、各单位认为下位制度同上位制度相抵触的，或者同位制度之间相矛盾的，可以向企业法律合规部门提出审查的建议，由企业法律合规部门研究处理。企业法律合规部门应当定期组织规章制度清理工作，相关职能部门按照“谁起草、谁清理”的原则分工负责。对于实践证明切实可行的规章制度，要着力抓好落实。对于规章制度的主要内容与现行法律、法规、规章、国家政策以及上位规章制度相抵触或者依据失效、内容替代、调整对象消失等不能适应企业改革发展需要的，则应予废止；对于规章制度的个别条款与现行法律、行政法规、部门规章、国家政策和上位规章制度不一致，但基本适应企业改革发展需要、有必要继续实施或者依据修改、试行超期等个别条款不能适应企业改革发展需要的，则应予修订；对于制度缺位的，要抓紧研究填补空白，真正建立起科学合理、依法合规、有效运转的企业管理制度体系。