国家治理财政学：学说渊源、理论基础及主要特征

崔 潮

(河南财政金融学院 财政税务学院,河南 郑州 450046)

作为一个后发现代化国家,中国的财政理论和财政实践受到西方发达国家及苏联的巨大影响。在学习引进国外理论与经验的同时,中国财政学者根据中国财政改革与建设的需求,一直试图构建中国特色的财政学话语体系①如,1911年陈焕章在哥伦比亚大学的博士论文《孔门理财学》,以现代经济理论分析传统儒家思想,试图用孔子学说解决中国财政问题;1948年马寅初出版的《财政学与中国财政——理论与现实》结合中国财政问题论述财政理论,认为当时风靡全球的凯恩斯理论“介绍于中国人民,不啻纸上谈兵,不切实际”,“移植于中国,实有格格不入之弊”;1949年之后中国财政学界提出“财政分配论”“双元财政论”,等等。。2013年11月,十八届三中全会将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”,拓展了对财政属性的认识,财政学基础理论创新一度成为财政学界的热门话题。反思以弥补市场失灵为前提、以公共产品论为核心概念的公共财政论,从政府—市场—社会三维视角认识财政现象,逐步受到研究者注意[1]。实践中要建立“现代财政制度”,从预算制度、税收制度与政府间财政体制三方面提出了改革目标,但在理论上“现代财政制度”与多年来流行的“公共财政”是什么关系如不能准确阐释,认清财政现状、明晰改革思路将勉为其难。因而,从历史演化与理论演绎中,分析“现代财政制度”的现代性,构建与其相适应的财政学说,具有重要的理论价值和现实意义。

一、学说渊源

国家治理财政学是中国传统财政学理论在新时代的新发展。2016年,刘晓路等[2]从财政与国家治理关系的视角,回顾了财政学300年来的发展演化进程,提出应立足国情,引入更多政治学、社会学的相关内容和分析方法,发展中国的财政学理论,指导财政改革,促进国家富强。2017年,刘晓路等[3]将要建设的“具有中国特色的财政理论”命名为“国家治理财政学”。叶子荣等[4]认为,“国家治理论”是对中国特色社会主义财政本质的科学阐释。2018年,吕冰洋[5]在《国家治理财政论：从公共物品到公共秩序》一文中,提出了建立“国家治理财政论”基本框架的设想。国家治理财政学理论来自中国现代化进程中财政改革的实践需求,也有赖于在已有理论基础上的继续探索,中华人民共和国成立以来一度流行的国家分配论、公共财政论,为国家治理财政学提供了重要的学术营养。

(一)“国家分配论”重视财政主体的变化

中华人民共和国成立之初,就立即着手统一全国财经,启动国家工业化进程①1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条规定,中华人民共和国将“变农业国为工业国”;第四十条把“积累国家生产资金”作为财政的重要职能。,推进城市工商业国营化、农村集体化,1956年完成社会主义改造,建立了计划经济体制和配套的财政制度。计划型财政制度当时被称为社会主义财政,突出特征是通过建立单位体制(国营企业、集体企业或农村生产队),配套以低水平生存保障制度(养老、教育、医疗等)和低工资制度,利用工农业产品价格剪刀差,主要以国营企业利税形式,筹集国家工业化所需的积累资金。

20世纪50年代,中国财政学接受苏联财政学观点,一度流行苏联财政学理论“货币关系论”,其对财政本质的观点在中国产生较大影响[6]。1951年丁方和罗毅提出国家分配论,1957年许廷星出版的《关于财政学的对象问题》对货币关系论进行了质疑,巩固了国家分配论[7]。1964年,国家分配论被中国确立为主流财政学理论,到20世纪80年代又得到进一步完善[8]。国家分配论把财政看做国家存续时期的现象,国家是财政主体,社会剩余产品是财政对象,满足统治阶级利益为财政目的[9]。财政是社会集中性分配活动,财政的实质是国家在占有及支配一定份额社会产品过程中与各方面发生的分配关系[10]。国家分配论又被视为财政本质论,认为财政的性质决定于国家的性质,财政现象与国家共存亡。

国家分配论的理论基础是暴力工具论和社会再生产理论。在国家是统治阶级压迫剥削被统治阶级的暴力工具这一理论基础上,运用苏联传来的社会形态发展阶段学说,国家分配论把财政类型依历史演变进程分为奴隶社会财政、封建社会财政、资本主义社会财政和社会主义社会财政,认为社会主义财政的典型特征就是生产建设性。陈共[11]认为,中国财政的本质由社会主义性质决定,财政的目的就是满足国家政治需要,满足的方式通过调节国家主导的各种分配关系实现,如国家与国营企业、集体经济、居民个人的关系来实现。

国家分配论从财政主体入手探讨财政本质,在解释历史上的财政现象时具有很强的阐释能力。该理论从生产性特征论证社会主义财政的合理性和优越性,与中国财政通过高积累一度在推进工业化过程中发挥的突出作用相互印证,为高度集中的计划经济体制提供了理论支持。由于计划经济体制以社会主义国家至善至慧为假定,于是社会主义财政具有生产优先导向下的全能财政特征似乎就顺理成章了。

(二)“公共财政论”强调财政客体的公共性

由于计划经济体制无法持续调动劳动者积极性,生产低效,难以为继,财政也无法持续提供高积累所需资金,社会贫困,经济凋敝。1978年中国实施改革开放政策,改革以逐步市场化和否定计划经济运行方式为突出特征。财政安排中减少生产建设性支出,在生产领域收缩战线(“甩包袱”),中央对地方及政府对国企管理上逐步后退(“放权让利”)。20世纪80年代实施的“利改税”、财政包干制改革,1994年实施的税制改革和分税制改革,为市场化提供了必要的政策环境。改革促进了经济的快速发展,但原来计划体制下的单位社保制度无以为继,教育、医疗等成为社会难题,贫富分化、城乡差距拉大、地区差距扩大等影响社会稳定的问题越来越突出。1998年后,中央政府出台大量促进义务教育、社会保障和城乡协调发展的措施,推进了财政公共化。

在推进市场化过程中,国家分配论关于社会主义财政的理论解读渐渐失去说服力,社会共同需要论、市场失灵论和公共产品论从西方引入,引发越来越强烈的共鸣。1983年张愚山用《公共财政学》作为译著书名以后,“公共财政”日益成为财政实际部门和理论界的热词。公共财政论越来越引起热烈争论[12],进而成为主流财政话语。1998年公共财政被正式确立为中国财政改革的目标模式。20世纪末,公共财政论在中国学界的激烈争论中得到广泛传播,与改革实践紧密结合实现本土化,促进了中国财政的市场化转型。

公共财政论的理论基础是社会契约论和公共产品论。在政府—市场二分法的语境下,以弥补市场不足、提供公共产品来界定财政的作用范围。阶级性与公共性都是财政的基本属性,但与国家分配论强调财政的阶级性不同,公共财政论强调财政的公共性。1999年,张馨[13]指出,公共财政论与国家分配论并不冲突,国家分配论推导出阶级社会各个阶段的财政类型,而公共财政是市场经济阶段的财政类型,公共财政理论分析的是市场经济阶段的财政问题。公共财政论暗含的假定是,公共财政下没有阶级对立,社会各界经过自主平等协商建立了公正的契约。

公共财政论的西方舶来品特征比较明显,马斯格雷夫的财政三职能论和萨缪尔森的公共产品论是其核心内容,以福利经济学为基础,运用新古典主义的配置最大化范式,采用边际分析方法,将微观财政学体系及凯恩斯的宏观财政理论进行整合。公共财政论延续了西方主流财政理论存在的“国家缺失”现象,遵循的逻辑是市场高效——市场失灵——财政干预——政府失灵——减少政府干预路径。在市场经济中,决定财政活动范围和规模的原则主要有三个：支持市场运行、弥补市场不足和抑制政府过度干预。在西方财政理论中,布坎南对于财政决策行为的分析,形成公共选择学派,具有强大的影响力。但因与中国国情差异大,解释力差,在中国的传播不广。

与国家分配论相比,公共财政论缩小了社会主义财政应该作用的范围,由原来的全能财政,改为仅限于弥补市场不足。在公共产品概念广为流行的同时,在技术上纯粹的公共产品本来就十分稀少的情况下,使“谁”及“怎样”决定公共产品以实现社会福利最大化,在现实中成为无解的难题。强调支柱概念公共产品的技术属性,以非排他性与非竞争性作为界定标准,但没有解决财政主体行为的合理性问题。现实中财政提供的绝大部分产品并不具有纯粹的非排他性与非竞争性特征,使公共财政论的解释力大打折扣。公共财政论对于公共的解释,偏向于财政客体,重点在于基础教育、公共卫生、社会保障等民生问题,难以解释中国国有资本的重要作用,对国有资本是否具有“公共性”很少触及;也无法解释现实中以提供公共产品之名,盲目扩大财政规模,政绩工程屡禁不止,政府债务风险日益严重的问题。由于财政理论对现实中的财政问题解读力弱,研究方式强调数理化,有走向“自娱自乐”的趋势。

(三)国家治理对财政主体结构研究提出新要求

在建立社会主义市场经济体制过程中,财政配套实施公共化改革。1998年后,为追求经济增长,中国大量运用积极财政政策和货币政策,地方官员热衷于追求预算扩张,通过举债、土地财政等措施,追求城市高档化、靓丽化,累积大量政府债务。在经济快速增长的同时,产业结构调整缓慢、社会分配问题恶化、财政支出低效等政府失灵问题不断累积,既有财政理论难以就解决财政难题发挥指导作用。

国家分配论重视对财政主体的研究,但认为社会主义社会的财政主体天然代表全体人民利益同时具有高度智慧。公共财政论忽视对财政主体的研究,以政府是不同利益集团的公平交易平台为假定。这两种财政理论都没有对财政主体进行深入剖析,将“国家”或“公共权力中心”简单化。十八届三中全会提出财政是国家治理的基础与重要支柱,将对财政问题的认识从注重经济领域,拉到政治、经济、社会等更广泛的视野中。2015年,陈共[14]指出,“我国财政理论界过去……主要是侧重或者限于经济这个侧面,忽视政治这个侧面……忽视财政收支治理的实践”。

无论是在中国的历史传统还是现代化进程中,政治因素都在财政活动中发挥相当关键的作用。中国政府行为体现出很强的“国家自主性”,与先发现代化国家的政府是不同利益集团博弈平台的属性存在巨大差异。中国长期中央主导的“郡县制”历史传统及当代单一执政党领导的政治特征,决定了中国财政研究不能不对财政主体高度重视。中华人民共和国成立以来,国家自上而下推动政治、经济与社会变迁,财政变革也不例外。单一执政党制度确保预算过程不至于成为政党斗争的工具,有利于制定与实施长期发展战略,但预算过程透明度不够,会因信息沟通不充分引发决策失误,导致民众对预算合理性的质疑。

国家分配论对于社会主义社会财政的解读,适应了运用长期战争中形成的强大国家组织力加快工业化进程的需要,对应于中国后发现代化国家急于赶超发达国家的追求,从中可以看到德国历史学派生产性国家理论的影子。公共财政论与中国建立社会主义市场经济体制的改革相适应,直接借鉴了西方现代主流财政理论。目前中国进入新时代,社会矛盾发生巨大变化,仅仅依靠政府力量或政府与市场合力已经不能有效应对错综复杂的社会问题,有序调动各个方面的积极性势在必行。全面深化改革的目标定位于在坚持中国特色社会主义基础上,实现国家治理体系和治理能力现代化,财政改革是其主要组成部分,与此相适应的财政理论创新不仅需要对财政主体进行结构分析,也需要对财政过程进行深入研究。

二、理论基础

中国处于远离现代化发源地的边缘地带,经受一次次外来冲击后才主动融入现代化洪流,现在成为世界现代化的巨大引擎。时代不同,中国现代化进程中参照的对象也不同,结合中国实际进行创造性转化的侧重点也不同。中华人民共和国成立以后,全能财政为中国建立工业体系组织了生产资金,国家分配论对社会主义财政的解读受到苏联甚至德国历史学派财政理念的影响,进行了关于财政本质的理论创新。改革开放以来,中国引进市场经济体制加快现代化,公共财政论得以广泛传播,明显带着欧美新自由主义古典综合派经济理论的印记。目前,中国要实现国家治理现代化目标,建立现代财政制度是关键环节之一,需要相对应的国家治理财政学提供理论支撑和改革动力。国家治理财政学不可能凭空出现,需要在汲取已有理论营养基础上进行再创新。这些理论应包含以下几个方面。

(一)现代化理论

有关现代化的论述很多,比较有代表性的是罗荣渠先生的观点。罗荣渠[15]认为,现代化指大约16世纪以来,特别是18世纪中期工业革命后世界出现的新特点与新变化,表示先进水平的状态;也指发展中国家为获得发达的工业社会的一些特点,所经历的文化与社会变迁,包容一切的全球性过程。现代化理论萌芽于18世纪,到20世纪初以总结探讨西欧现代化经验为主,第二次世界大战后至20世纪70年代形成比较完整的理论体系,此后研究的核心转向后发国家现代化问题。各种关于现代化的看法都非常重视从农业社会向工业社会的革命性飞跃,强调工业化的突出作用。

在现代化理论的诸多内容中,与财政密切相关的有经济现代化、政治现代化及城市化。经济现代化可分为市场化和工业化两个层面,政治现代化可分为民主化与法治化两个方面,城市化主要体现为社会化与集约化。现代化理论为国家治理财政学的时代背景提供了全球化进程中的世界历史大视野,有利于增强国家治理财政学的空间感和历史纵深感,成为其不可或缺的理论基础之一。

建立现代财政制度是一个财政走向现代化的过程,是发达国家财政制度适应经济社会等领域现代化的状态,或发展中国家为获得发达工业社会特点进行的财政制度变迁过程,也是通过追求不同财政主体间地位对等、权利义务对应和信息对称,使财政制度从内容到形式更符合完全合约要求,从而提高财政效率的过程。

(二)国家治理论

国家治理是政府为实现社会发展目标,通过一定的制度安排,协同经济组织、社会团体共同管理社会公共事务,推动经济社会等领域发展的过程。国家治理强调多主体分工协作,实现善治。政府是主体,经济组织、社会组织也是参与主体,变单一主体为多元主体。国家治理论是关于现代国家运行的理论,对于财政运行现代化具有直接影响,无疑应作为国家治理财政学的理论基础之一。

国家运行可分为统治、管制、管理、治理等不同模式,不同模式与对国家的不同认识相对应。国家统治模式对应的是暴力工具论国家观。暴力工具论强调掌握经济基础的阶级的统治地位,认为国家“在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家,并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”[16],国家只代表特定人群的利益。国家管制模式对应的是国家自主性理论,认为国家是独立于社会利益集团影响之外,具有自主性的组织,即不只是单纯的上层建筑或仅仅代表统治阶级的组织,国家立足于根深蒂固地存在于最广大的国民中的心理基础,甚至包括经济上受压迫的阶层。国家管理模式对应的是社会契约论国家观,认为国家是公共利益的代表、是公共权力中心、是提供社会交易的平台,认同“自由放任的多元主义”市场竞争观念。

国家治理论认为,随着市场经济的拓展,市民社会和公共领域得到充分发展,导致国家越来越深地嵌入经济和社会结构中,政府运行在吸收市场特点的同时,国家治理的一部分权力向社会转移。互联网的出现大大加剧了这一演化的速度、深度以及广度。从前,国家垄断了信息及其传播渠道,按照等级自上而下地进行信息传播,而互联网的发展使得国家无法继续垄断信息,使信息易于按照水平的模式传播——治理者不能像从前那样垄断作为治理工具的信息,治理对象能方便地掌握甚至发布信息,甚至与治理者一起分享信息。

全球化、市场化、社会化与网络化一起,带来人类社会结构的重要变化,从以政府为中心的垂直统治结构逐渐向非中心或多中心水平模式演化[17]。当世界从垂直价值创造模式(命令和控制)向水平价值创造模式(联合与合作)转变,一道道“围墙、天花板和地板”被拆除,人们在纷繁复杂的变化面前,必须深入调整从前习惯的政府管理模式,以适应平坦的时代[18]。垂直关系是权力和管制的象征,而水平关系则意味着合作、平等和服务,国家治理的趋势走向去官僚化和服务化,这些变化将对现代财政制度的构建产生深远影响,国家治理论自然应该成为国家治理财政学的理论基础之一。

(三)财政主体结构论

财政主体结构论是国家治理财政学关于财政主体解释的理论基础。财政主体结构论认为,国家内部不同利益群体在合作及博弈中形成一定的社会结构,哪个利益群体占据主导地位,财政就代表其更多利益。在各利益群体力量均衡,或国家自主性强且代表整体利益时,财政具有更显著的公共性。财政既具有公共性又具有阶级性,假定财政无差别地反映公共利益,或者其仅仅代表统治阶层利益,都是不符合历史与现实的。

以诺思为代表的新制度经济学派认为,国家的存在依托于暴力潜能,而不仅是暴力本身。国家不总是被经济上的统治阶级所垄断,政府也并不总是代表掌握生产资料所有权的阶级利益。国家对不同利益群体的代表程度,决定于各个群体对政权的影响力。国家的“暴力潜能”与社会强制性力量直接相关,也间接决定于其他社会力量及其组织化程度高低,根本的决定力量是对经济财富掌控的程度。国家作为不同利益群体的矛盾统一体,矛盾的维系是持续的、长期的,矛盾的激化是暂时的、短期的。经济主导者与被支配者之间,在大部分时间能够存在“共容利益”,但维系“共容利益”需要一个“第三方实施机制”,以公权力的名义行使政治统治权,公权力以代表国家的政府形式存在[19]。

财政主体结构论把政府作为资产控制者与被雇佣者之外的第三方,在财政主体结构中处于中枢地位。政府对外代表国家,以公共权力中心名义行使政治强制和协调权,通过官僚系统组织国家内部各个系统的运行,但在现代化进程中,资产控制者甚至被雇佣者的影响力也在加强。随着资源及产能的集中化,企业组织对政府影响力大增甚至一度左右政府。生产集中及信息化发展也在增强社会组织的凝聚力,使其成为制衡政府及企业组织的强大力量。

(四)公共产品论

公共产品论是公共财政的核心理论,也是国家治理财政学的重要理论基础。在中国传播最广的公共产品理论,是萨谬尔森—马斯格雷夫基于技术属性的概念,即公共产品具有非排他性和非竞争性特征,以及基于区域性与全局性的公共产品分类。21世纪以来,公共产品论得到进一步阐释和发展,特别是对介于公共产品与私人产品之间产品的概念及其供给的研究,对于克服政府失灵问题有一定的针对性。如樊丽明[20]探讨了多层次公共产品的自愿供给问题;冯俏彬等[21]对公共产品定义进行了拓展,提出“权益—伦理型公共产品”的概念;刘尚希等[22]在集体主义价值观基础上试图从公共风险视角定义公共产品。

财政规模的扩大是一种历史演变趋势,在这个过程中公共性呈增长的趋势,现代化进程是一个公共性增长的过程,现代性伴随着公共性。公共性需要通过提供公共产品的决策过程来实现,因而公共产品相关理论是国家治理财政学关于财政客体研究的关键内容。公共产品的概念既取决于其客观属性,又与群体的主观认识密切相关。在财政实践中面对的更多是公共产品与私人产品的中间地带,这些兼具公共性与私人性的产品其公共性的比重不同且随形势而变化。如何确定这些产品及提供方式,需要政府与市场组织、社会组织共同参与,通过合作协商并建立制衡关系加以解决。

财政理论不仅植根于经济学、政治学,与法学、公共管理学、社会学等也密切关联,因而国家治理财政学研究还需要从这些关联学科中汲取理论营养,进一步夯实理论根基。

三、主要特征

治理型财政是中国现代化发展到信息化、市场化和法治化阶段的财政类型,是公共财政的升级版。国家治理财政学是与治理型财政相对应的财政理论,是中国进入中国特色社会主义新时代,需要更好地发挥市场、政府及社会组织作用,促进现代化发展进入高级阶段的财政理论。国家治理财政学研究中国在基本实现小康阶段目标后的治理型财政建设问题,探讨在政府主导下的多元化财政主体结构,如何通过法治化民主协商确定公共目标及公共产品事项,以提高公共资源利用效率,促进国家治理现代化,加快中国社会主义现代化整体水平。国家治理财政学应具备以下特征。

(一)政府主导下的多元主体分工协作

对财政的定义,过去一般专指政府组织的集中性收支活动,其主体自然只能是政府。政府是财政活动的决定者和组织者,在财政活动中处于主动的、支配的地位。财政收入的取得,财政支出的安排,财政规模、来源和使用方向均决定于政府的意志。然而,在国家治理的视野里,财政活动主体不是单一的,除了政府之外,还包括企业组织、社会组织乃至居民自治组织。政府不仅是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不只是被治理的对象,也是治理的主体。随着财政收支被纳入国家治理视界,财政活动不只是政府强制下单向的活动,同时也处于政府、市场与社会组织的互动中,体现了共治共享的特点。

在国家治理财政学的多元财政主体结构中,政府负责制定规则体系,开展公共服务,培育壮大市场,保障公平竞争,加强市场监管;引导培育社会组织,倡导社会责任,培养公共精神,推动社会参与。社会组织具有公共性功能,是政府与社会、市场之间的媒介,参与公共管理,提供公共产品。尽管政府在财政活动中居于主导性地位,但不再是唯一的主体,企业组织、社会组织或居民自治组织也是重要参与者。财政收支的决策和组织,体现一定强制性的同时,更需在政府、市场主体与社会组织广为互动的基础上开展民主协商。进入新时代以后,社会群体多元化特征凸显,民众对公共事务的参与能力和参与热情高涨,财政活动成为由政府主导、多元利益主体参与的政府收支活动[23]。

构建治理型财政,应立足“国家—市场—社会”的三维结构,优化政府为核心的多元治理格局。当前中国社会组织相对较弱,运行规范化程度低,作用发挥不充分,不利于财政活动的制衡及提高民众满意度,因而应像改革开放初期鼓励市场经济发展一样积极发展社会组织,完善公民参与财政治理的机制。加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合,建立信任,形成网络运转的互惠规范,厘清不同财政主体的权责配置。推动人民代表大会制度完善立法,细化财政权力配置,明晰财政运行各环节的权力和责任。充分发挥政治协商制度优势,集中社会智慧,支持行政机关依法施政并接受监督。在财政改革中,维护市场在资源配置中决定性地位的同时,为社群组织参与公共决策、提供公共服务创造机会和条件,为优化财政监督机制提供制度支持。

(二)公共性

公共性是财政的本质属性。公共性意味着公平、共同以及公共行为的回应性。现代化程度越发达,财政可能达到的公共性程度也越高。公共性通过公共参与、公共决策和公共监督来实现公共利益,公权力的公共行为对于基层或个体诉求具有回应性。在财政运行、决策过程中公众有序参与,提供公共产品的绩效受到当事方及社会公众的监督。政府机构、社会组织和企业的关系是平等的合作伙伴,公共品提供和生产引入多元竞争,发挥不同类型组织的比较优势。财政活动在满足社会公共需要过程中,参与的政府机构、社会组织不以所在组织的利益最大化为追求目标,收益由更广泛的公众享受。

人类早期经济形态是小范围的共同体经济,公共性是其基本属性。随着技术进步,衍生出垄断暴力的政府提供公共秩序和公共产品,市场拓展分工扩大后私人产品生产力急剧扩张,但大量带有一定公共性的产品仍然无法由政府与市场有效提供,于是有必要引入社会组织弥补政府失灵和市场失灵。社会组织有多种形式,无论是公司、非营利组织、社区和行业组织,都由相互密切关联的个体组成,遵守共同价值与规范。当事人成员是“一个在多方面直接并频繁交往的人群”,社群中社会互动存在重复性和多面性,社群成员相对较少,由此产生同伴间私人信息的可获得性,支撑了高水平的社会资本：信任、对同伴的关注及遵守社群规范[24],有利于在提供带公共性产品时降低交易成本,提高公共提供效率。

(三)法治性

国家治理财政学,强调财政制度建立在法治化的轨道上。政府依法理财,企业、社会组织依法参与,在法律规定的范围内开展公共筹资、提供公共产品,促进财政活动的高效、公正与公平。法治是政府、市场划分边界、有效合作的保障,也是社会组织有效参与公共产品供给的前提。法治化建设是现代财政制度的保证,是现代财政制度建设的组成部分,财政活动中科学高效的做法应以立法的方式及时固定下来。

通过法治建设使政府、市场嵌入社群机制中,多方行动者通过网络式信息传播和公共参与,形成共同遵守的行为规范,有效降低订约和履约中的交易成本,提高市场机制的有效性,实现财政活动更高满意度。政府主导社群机制,通过关系型契约助推多方行动者建立制度化的合作伙伴关系。政府强化市场机制,激活社群机制,跨界协调,成为网络互动的参与者和推动者,推进市场机制和社群机制运作合法化[25]。

(四)追求绩效性

在国家治理财政学理念中,政府在服务公益过程中不再高高在上甚至“自我服务”,引入企业化管理方式促进竞争。社会公众既是纳税人向政府提供税收,更是接受政府服务的“顾客”。政府应以“顾客”为导向提供公共服务,不断增强对社会公共需要的响应力。财政活动重视过程及程序,还重视结果与绩效,财政目标、资金绩效和公共责任受到公众高度关注。国家重视基层人员职、权、责,对预算的总量和结构进行控制,基层人员依法拥有自主权,以应对外部环境和公众需求的复杂变化。

结 语

财政制度涉及政府与市场、政府与社会以及不同级次政府之间关系,是经济与政治的结合体,并深深嵌入社会文化传统之中。国家治理财政学对于现代财政制度的研究,不再囿于财政的经济层面,而是将其看做一个事关国家治理体系,牵动经济、政治、社会等领域的范畴,并将其概括为治理型财政。治理型财政是进入现代化较发达阶段的财政现象,在政府主导下财政主体多元协作,提供公共产品,在法治化程序下运作,追求持续的绩效提升。

国家分配论将财政定义为以国家为主体的分配活动和分配关系,这一定义依然适用。国家治理财政学将国家分配论的财政主体观念,从阶级分析拓展为结构分析;将国家分配论的财政客体观念,从经济领域拓展到社会领域。中国当下建设的现代财政制度,是社会主义初级阶段在现代化进程中取得巨大进步基础上的治理型财政制度,是社会主义财政的新阶段,强调财政的公共性,重视推动现代化发展为共享成果创造条件,也重视推进在财政运行中扩大共同参与。

根据公共财政论的观点,公共财政是市场经济下的一种财政类型。治理型财政也是一种财政类型,是在公共财政基础上的进一步发展,或者说是公共财政的“升级版”。国家治理财政学将公共财政论的“政府—市场”二元论拓展为“政府—市场—社会”三维视域,以现代化理论、国家治理论、财政主体结构论、公共产品论等为理论基础,探讨信息化下的多元财政主体互动协作的财政运行机制建设,从分析方法的经济人假定拓展到分析社会人行为方式,从分析对象以纯公共产品为主拓展到探讨具有不同波长光谱的公共性产品的动态决策与供应。