试析地方公共财政预算的决策机制

何欢

（1.首都经济贸易大学北京 100070；2.上海市嘉定区妇幼保健院上海 201821）

一、公共财政与公共财政预算的概述

简单来说，国家财政指的是国家将一部分社会资源投放到市场上，为群众提供一些公共物品和服务，满足社会公众需要的分配活动或者经济行为，主要包括两部分内容：一是财政收入，二是财政支出。而公共财政预算指的是政府对于公共财政收支问题进行规划，呈现出计划性、法律权威性、政治程序性的特征。公共财政有其独特的功能，具体体现在以下三个方面：（1）资源配置功能。对于市场上不提供的产品，应该由政府通过财政预算来提供，以此来调节社会经济资源，比如，政府相关部门可以通过财政支出和税收手段来合理配置社会资源。（2）收入分配职能。相关政府部门可以制定合理的税收制度和转移支付制度，来调节高收入人群和低收入人群之间的差距。对于一些低收入的群体，政府可以给予一定的经济补贴，以此来缩小高收入人群和低收入人群之间的差距。（3）保障经济稳定发展的职能。政府相关部门通过公共财政的精确预算来保证经济发展，缓解经济波动，以此来保证国内的物价稳定，这有利于保障人们的生活水平。

二、地方公共财政预算的决策框架和决策机制

地方公共财政预算的决策机制主要包括正式决策机制和非正式决策机制，通过这些决策机制来规范参与者的行为，以此构成我国财政预算的决策框架。目前，地方财政预算决策的制定主要包括以下五个方面：一是收入。政府是给社会提供公共产品或者服务的部门，要想获得生产资源，就需要花钱购买，一进一出就形成了公共财政支出，公共财政支出的基础是公共财政收入，同时也是实现政府职能的条件。二是支出。政府对于需要提供的社会公共产品和服务的总量提前进行规划，根据经济效益的原则、公平原则和稳定原则来确定公共财政预算，这有利于提升资源配置水平。三是过程。公共财政预算的制定工作所涉及的部门比较多，比如制定预算部门、监督预算部门、财政收入与支出部门等，各个部门在公共财政预算制定过程中，都发挥着自己的作用。同时，政府应该根据当地的实际情况来制定公共财政预算计划，以此来提升公共财政预算计划的有效性。四是执行。在公共财政决策后，政府应该执行公共财政预算计划，利用法律的有效手段来保障公共财政预算计划能够顺利实施。五是平衡性。公共财政预算决策主要目的就是为了平衡经济与社会发展之间的关系，降低通货膨胀或者通货紧缩出现的频率。政府部门在实施公共财政预算后，要结合各地实际情况进行调整和完善，确保公共财政预算能够与当地现实经济状况相符。

政府部门、各大企业、社会群众，在公共财政预算过程中发挥着直接或间接的作用，不同参与群体的出发点不同，就会有不同的观点，因此必须对各个参与群体的观点进行协调。具体体现在以下方面：一是立法机构。立法机构是公共财政预算决策过程中的参与者之一，主要是指宪法或其他法律授予的财政审批与监督权的机构。二是政府机关。政府机关在公共财政预算决策过程中起到非常重要的作用，一般来说，政府根据当地的实际情况提交预算报告，通过公共财政预算来履行政府的各项职能。三是核心预算机构。核心预算机构指的是政府机构中专门的预算部门，这一部门最主要的职责就是审核各级主管部门提交的预算申请，再根据实际情况来分配资金，从而避免出现资源浪费的现象。如果在审核预算的过程中，发现不合理现象，应该及时取消或消减这方面的预算，以此来提升公共财政预算审批的有效性。四是主管部门。这里的主管部门是最初提出公共财政预算的机构，在公共财政预算决策过程中，常常扮演预算申请和申请辩护的角色。五是利益群体。利益群体在公共财政决策过程中有着极其重要的作用，许多利益群体对于多方利益的追求，常常会导致公共财政预算增长。六是公民。公民在公共财政决策过程中起到间接的作用，政府部门可以通过正式或非正式的渠道来收集民意，在制定公共财政预算的过程中，充分考虑公众的意见，从而满足公民的需求。

只有真正参与到公共财政预算过程中，才有可能理解各个参与者之间权责分配的状况。目前，常见的公共财政预算决策机构有以下几种：（1）行政主导的预算。由于政府各部门的权力分配不同，因此存在立法主导、行政主导、立法与行政相互制约的预算过程。对于立法主导预算过程来说，由立法者扮演主导角色，其他行政机构扮演协助者的角色；对于行政主导的预算过程来说，由行政机构扮演主导者角色，立法者扮演协助者角色，由行政机构负责提交公共财政预算申请，而立法机构只是批准行政部门所提交的预算。（2）多元分散的公共财政预算权力。目前负责公共财政预算的责任人主要是政府和党委，除此之外，一些参与者通过非正式的渠道对于社会资源的分配提出意见。（3）自下而上的控制预算。对于自下而上的控制预算来说，每一个机构从各自预算请求出发来制定预算编制，再由政府相关责任人和预算部门或者立法机构审查。从本质上看，我国大多数公共财政预算程序都是自下而上的。（4）封闭预算过程。对于封闭预算过程来说，整个公共财政预算决策不对外开放，这不利于保障人民群众的知情权，所制定的公共财政预算计划有可能与群众的意愿相悖。

公共财政预算坚持公平原则、效率原则及效率优先，兼顾公平的原则。公共财政预算程序分为以下几个步骤：（1）第一次提交。相关政府部门收到编制预算的通知后，结合今年本部门的支出情况，对明年的支出做出估算，并以报告的形式提交给财政部门。（2）第一次审批。财政部门收到各个部门提交的编制预算后，安排专门的工作人员对于编制预算报告进行审查，将今年的收入情况与去年的预算情况、支出情况进行比对，在此基础上要求各个部门儿在财政部门给出的控制数内，重新编制本部门的预算。（3）第二次提交。在财政部门下达控制数后，各个部门根据控制数再重新编制本部门的预算，再次提交给财政部门。由财政部门工作人员负责汇编政府预算，再提交给政府常务委员会开会讨论，报给同级党委进行二次审核。然后由财政部门将政府部门制定的预算草案报告给人大常委会初审。初审通过后，再次召开人大会议，将预算报告提交给人大会议审议。（4）第二次审批。人大会议审批通过的预算，由财政部门负责各部门批复通知工作，然后开始执行预算。

三、地方公共财政预算决策机制中存在的不足

随着制度建设越来越完善，我国预算机制也取得了一定的进展，但是仍然存在一些需要解决的问题。具体如下：（1）地方公共财政预算决策过程中民意直接参与比较少，公共财政预算决策最根本的目的，就是为社会提供所需要的公共产品和服务。因此，一定要了解各个参与主体的需求，才能更好地提升社会对于公共财政预算决策的满意度。目前公共财政预算决策，缺少公众的直接参与，这可能会造成资源的浪费。（2）公共财政预算决策机制还不够完善，导致公共财政预算决策的效率比较低，中央财政和地方财政之间的关系不明确，两者之间责任和义务划分不合理，因此在公共财政预算决策过程中难免会产生一定的损失。（3）基层人大在公共财政预算决策过程中体现出一定的局限性，当财政部门第二次提交预算报告时，需要人大代表开会讨论和审议。他们关注最多的是财政问题和实际财政案例，对于财政支出的重视度不够，从公共财政预算制定到实际需要花费的时间比较长，整个工作的效率也受到了一定的影响。（4）财政预算决策程序和具体的执行过程，存在一定的不足之处。在制定和执行公共财政预算的时候，没有考虑时代和社会的发展变化，导致公共财政预算灵活度不够。公共财政预算在具体执行的过程中，过度关注公共财政预算执行的结果，对于公共财政预算决策的程序重视程度不够，导致出现政策失效的问题。产生上述问题的主要原因是社会群体对于政府公共财政预算执行的监督力度不够，导致一些公共财政预算决策没有办法真正落到实处。公共财政预算的主要目的就是为了满足社会发展的需求，但是并没有对于具体的社会需求来制定相关的政策，使得公民参与公共财政预算决策的积极性不够。除此之外，许多公民缺乏主人翁的意识，没有积极主动地去监督公共财政政策执行过程，导致一些财政政策预算决策没有落实下去。

四、完善地方公共财政预算决策机制的措施

（一）积极调整公共财政预算结构

对于公共财政预算决策过程来说，人大发挥着极其重要的作用，人民代表大会的权利是法律所赋予的，他们按照法律的规定去讨论和审批公共财政预算。因此，一定要健全人大公共财政预算的监督权和审查权，充分发挥人大职能的作用。当地政府根据实际情况，不断扩大参与第一次审批的主体，综合考虑各个主体的意见和看法，不断调整公共财政预算内容。积极调整公共财政预算结构，明确各部门权利和义务，将所有与公共财政预算相关的内容以法律的形式确定下来。

（二）不断完善公共财政预算编制机制

在编制公共财政预算内容的时候，一定要细化到具体的预算单位和预算项目，增强公共财政预算的透明度，对于所有的预算支出进行有效管理。在安排支出预算的过程中，将公共财政支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，对于项目支出预算来说，一定要根据项目的实际情况，采取项目资金滚动使用的策略，来加强项目资金的管理力度，这有利于提升项目资金的使用效益。

相关政府部门应根据往年财政支出状况和当地实际情况，制定科学合理的公共财政预算支出标准和预算定额。预算定额应根据具体的财政收入和当地的物价状况进行有效的调整，这就需要政府各部门不断优化机构设置和人员编制，为公共财政预算的编制活动提供有效的支撑。

根据公共财政预算外可支配的财力规模，对财政专项支出项目进行有效评估，并以渐进的方式推行绩效预算，提升政府公共财政预算编制的有效性。

对完善公共财政预算体系的编制方法，分为以下两个方面：（1）对公共财政预算的结果进行严格查验。只有严格查验公共财政预算工作所给出的预算结果，才能够保证其预算的精准性和可靠性。在对每个公共财政预算完成审核之后，将其审核结果交到相应的部门展开进一步的查验，对其中存在异议部分进行再次审核，在查验结果没有任何异议之后再交由相应的负责人员进行签字确认，最后在负责人员确认无误并签字完成之后，才可以把审核结果交由相关的审核机构进行最后审核。对于公共财政预算的负责人员来说，必须对相关财务支出或者收入当中的每一个环节，都了然于心，只有这样才能根据整个财政项目的实际情况来确保共财政预算结果是否可靠，以此来保证整个财政项目的正常开展和开支。（2）健全管理体系。进一步健全管理体系，让公共财政预算的流程得到全面规范，让公共财政项目中对于公共财政预算管控工作都能够井然有序，有迹可循。并且根据工作人员的工作能力和工作效率设定相应的奖罚条款，让部门内部的管理更加合理和完善，同时还能够充分调动相关人员的工作积极性。

（三）完善公共财政预算执行制度

为了保障公共财政预算能够落到实处，财政部门应根据年度预算来制定收入预算，将收入预算下发给各个部门，下属部门接到收入预算任务后，结合实际情况制定和执行收入任务的方案。在执行预算的过程中，一定要做好日常收入工作，实现预算收支平衡。

（四）完善公共财政预算决策机制

公共财政主要目的是合理配置社会资源，在配置社会资源的过程中，应遵循相关的程序和原则。如果公共财政预算决策机制不合理的话，公共财政预算执行很难有效进行。因此，要建立良好的公共财政运行体制，从财政支出、财政收入、财政执行等角度开展工作，完善各个参与主体的责任与义务，充分发挥政府相关部门、社会利益团体及公民的力量，使公共财政预算决策机制能够有效地运行。

（五）完善法律监督机制

公共财政预算决策机制和执行需要法律监督，在编制公共财政预算决策机制的过程中，确保编制人员不会受到个人利益的影响，确保公共财政预算决策机制执行的有效性。要不断提升公共财政预算决策的透明度，积极地回应公众的需求，比如，相关政府部门可以适当公开政府公共财政预算决策的信息，再结合公众的需求来调整公共财政预算内容。这不仅有利于提升公共财政预算决策的科学性，而且还能保障人们当家做主的地位。加大宣传力度，培养公民的主人翁意识，使更多的公民能够主动参与到公共财政预算的编制和监督过程中，确保公共财政预算能够落到实处，提升公民对公共财政预算的信任度。

（六）进一步提升预算编制人员的职业素养

对于公共财政预算工作来说，只有进行公共财政预算的负责人员自身所具备的专业知识和职业素养足够充足，才能够保证他们在进行公共财政预算过程中的工作，能更加符合相关规章制度的要求，最后所得出的预算结果也能更加精准可靠。因此相关部门应全面加强对公共财政预算工作人员专业素养的培养，定期安排他们参与到各种相关的专业知识讲座中进行自我提升，保证他们的工作能力和自我约束能力都能够获得进一步提升，让他们的工作质量和工作水平都能够获得全面的提升。

五、结语

综上所述，公共财政预算决策机制对于合理分配社会资源、促进社会经济发展、保障社会公平有着极其重要的作用。目前地方公共财政预算决策还不够完善，应积极调整公共财政预算结构，不断完善公共财政预算编制体制、决策机制、法律监督机制，加强公共财政预算人员的专业素养和职业能力，以此来为公共财政预算决策机制的完善提供有效支撑。