生态扶贫：实现生态保护和脱贫攻坚双赢的精准方略

任 洁

(中国社会科学院 马克思主义研究院,北京 100732)

2020是全面建成小康社会的收官之年。全面建成小康社会的底线任务和标志性指标是脱贫攻坚的决战决胜。目前，距离完成脱贫任务的最后时间节点已经不足半年，越到最后脱贫攻坚的任务越艰巨，剩下的贫困地区和贫困人口都是贫中贫、困中困，是最难啃的硬骨头。决战决胜脱贫攻坚必须继续坚持精准扶贫、精准脱贫方略，找准贫根、精准施策。从目前剩余未摘帽的52个贫困县、未出列的2707个贫困村来看，许多地方处于我国的生态资源匮乏区、生态环境脆弱区、生态功能保护区，贫困原因与生态问题在地理空间上存在较高程度的重合性。生态扶贫是兼顾生态保护和脱贫攻坚的双赢之策，是实现“一个战场”打赢生态治理、脱贫攻坚“两场战役”的精准方略。通过建设生态工程、发展生态产业、加大生态补偿、创新扶贫方式等措施，我国的生态扶贫已经取得了显著成效。实践证明，生态扶贫是破解环境与贫困问题、兼顾生态保护与脱贫攻坚的重要方略。为了巩固生态保护和脱贫攻坚已经取得的成果，实现经济环境社会的可持续、高质量发展，需要持续探索生态扶贫的新举措、新形式、新路径。

一、关于生态与贫困的内相关性

所谓贫困，一般是指人们占有的物质资料的匮乏和消费能力的低下。以贫困程度为标准进行划分，贫困可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困指的是处于生存线以下的物资匮乏和短缺。相对贫困具有客观相对性和主观相对性两层含义。相对贫困或者是指相比较于别人而言的物质资料占有量的匮乏和消费能力的低下，或者是指相比较于个人主观理想状态的匮乏和低下[1]。全面建成小康社会的一个标志性指标就是农村贫困人口全部脱贫，这是全面建成小康社会的底线任务，也是我们党向全体人民作出的庄严承诺。全部脱贫指的是消除绝对贫困，目标是让现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，稳定实现农村贫困人口的“两不愁、三保障”。“‘两不愁’，就是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿；‘三保障’，就是农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。”[2]33

导致贫困的原因是多方面的，有自然原因、社会原因、制度原因、个体原因等。从我国的贫困发生率来讲，东部地区自然禀赋优越的地方普遍比较富裕，中西部地区贫困发生率较高，深度贫困地区大部分分布在生态资源匮乏区、生态环境脆弱区、生态功能保护区，贫困与生态在地理分布上具有某种重合性。也就是说，生态原因是致贫的重要原因之一，生态资源、生态环境与贫困之间存在一种内相关性。

其一，生态资源的匮乏和分布不均使得一些地区的经济社会发展条件先天不足。人类社会发展到今天，似乎已经很大程度上摆脱了“靠天赏饭”“看天吃饭”的前现代生存方式，但这只是从人类生产力水平提高的角度而言，实际上无论人类社会发展进步到何种程度，都始终要与自然进行物质、能量交换，这是人类生存的基本物质前提。人类的物质生产很大程度上仍然依赖于自然环境和自然资源。尤其是对于农业大国来说，对自然的依赖更为直接。自然禀赋的差异一定程度上造成了地区贫富的差距。有一位日本学者曾经指出：“造成农村贫困和收入差距的原因何在呢？当然，中国国土辽阔和因自然条件不同形成的生产力水平的地区性差距，是造成特定地区贫困和地区间收入差距的最主要原因。”[3]2001年10月15日，国务院新闻办公室发布的《中国的农村扶贫开发》白皮书中也指出，我国的“贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒区(积温严重不足)等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等”[4]。

其二，生态环境的脆弱和灾害频发使得一些地区难以摆脱贫困。中国有四大典型的生态脆弱区，石漠化区、黄土区、沙漠区、高寒区。这些生态脆弱区自然环境比较恶劣，自然资源比较匮乏，非常不利于农业发展，贫困地区人民的生产生活面临很大困难。比如，西南岩溶山地石漠化地区虽然有丰富的降雨，但是水土流失比较严重，不利于农民进行传统的农业生产；西北地区的土地资源丰富，也适合农作物种植，但是长期干旱缺水，农民面对的是“十年九旱”的自然条件，遭遇的是“十年九不得”的收获困境。同时，生态脆弱区往往也是灾害频发区。水灾、旱灾、土地沙化、泥石流、山体滑坡、高寒冻灾等自然灾害的发生频率比较高。自然灾害频发增大了扶贫脱贫的难度，这些地区即使摘了贫困帽，也很容易因灾致贫、因灾返贫，脱贫成果不易巩固，经济社会可持续、高质量发展的难度大。

其三，生态功能区实施的环保政策对贫困地区脱贫产生一定的影响。生态资源匮乏、生态环境恶劣容易致贫、返贫，这属于自然禀赋的问题。但是有些自然资源丰富、生态环境优美的地方也同样存在贫困问题，这种现象被称为“富饶的贫困”。导致这种贫困的原因并不在于自然禀赋的问题，而是因为这些地区属于国家的生态功能区。生态功能区从其功能上来讲，就是为了保护该地区的生物多样性、物种丰富性、水源或地貌特征等生态安全而划定的区域。如黄河流域地区就拥有三江源、祁连山等多个国家公园和国家重点生态功能区。生态功能区承担着水源涵养、地貌养护、保护生物多样性等功能，所以会限制一些产业的发展，这种生态政策的限制一定程度上导致生态功能区经济发展滞后甚至贫困。从目前剩余未完成脱贫任务的贫困区域来看，这些区域大部分属于深度贫困区，脱贫任务艰巨，巩固脱贫成果的难度也比较大。从地理分布上来看，这些深度贫困区往往都是我国重要生态功能区，承担着重要的生态保护功能，面临着比较突出的生态保护和经济社会协同发展的矛盾。

生态环境与资源禀赋等自然条件的差异与贫困之间存在内生关系，并且这种内生关系如果处理不当很容易形成一种恶性循环。贫困地区由于经济发展落后，往往缺乏先进技术和生产能力，为了生存，贫困人口只能大量向自然索取资源能源，由此导致资源能源的过度消耗和浪费，连带还会导致环境污染。比如过度开垦土地、过度放牧、过度开采资源、过度砍伐等，这些对自然的掠夺式利用造成了资源的大量消耗和不可逆式的生态破坏。1992年里约热内卢的世界环境与发展大会曾达成这样一项共识：只要继续存在大量贫困者，人类环境便无法得到有效保护，因为除了周围的自然环境提供的有限资源外，这些贫困者便无其他资源可供他们维系自身的最低生存需求。更复杂的问题是，贫困与生态环境恶化之间会形成一种恶性循环：处于生态脆弱区的农民由于生态资源贫瘠和自然灾害频发，生存条件比较恶劣，掌握技术能力比较差，农业、工业生产都比较落后，生活非常贫困。为了生存，贫困人口除了向自然索取基本生存资料以外，别无其他谋生手段。由此导致资源过度开发和浪费，生态环境也遭到破坏。而退化的环境如果不能及时治理和修复，就只会导致贫困人口的生存境遇更加恶化，因为贫困加剧的人口只能更加疯狂地向自然索取，已经恶化的生态环境会进一步退化。由此形成了“生态脆弱——初始贫困——掠夺资源——生态恶化——贫困加剧”的恶性循环。

二、生态扶贫方略的提出和基本内涵

生态扶贫作为精准扶贫方略的重要内容之一，并不是新近才实施的扶贫方略。早在2001年10月国务院新闻办公室发布的《中国的农村扶贫开发》白皮书中就已经有生态与扶贫相结合的思想，白皮书提出要将“扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲”。2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要“探索生态脱贫新路子”“坚持扶贫开发与生态保护并重”，提出把“生态保护放在优先位置”的原则，实行“加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付”的精准扶贫方略。2018年1月，国家发展改革委等六部门共同制定了《生态扶贫工作方案》，进一步强调要“坚持扶贫开发与生态保护并重”的生态扶贫指导思想，要求“推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进”，让贫困人民能从生态保护与环境修复中获得更多物质实惠，进而不断满足贫困人民对美好生活的向往和追求，逐步提升贫困人民的获得感、幸福感和满足感。

作为精准扶贫的具体方略之一，生态扶贫的提出具有很明确的针对性和指向性。生态扶贫是在深刻把握生态、环境、资源、能源等自然因素与贫困之间内相关性的基础上提出的精准扶贫方略。按照《生态扶贫工作方案》提出的要求，生态扶贫就是要“协调好扶贫开发与生态保护的关系，把尊重自然、顺应自然、保护自然融入生态扶贫工作全过程”。生态扶贫方略的基本内涵主要涉及生态保护、精准扶贫两个大的层面：

第一，生态扶贫方略内蕴绿色发展的基本要求。从我国当前的历史发展方位来看，经过新中国成立71年、中国共产党成立99年、改革开放42年的发展，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但同时也面临向更高水平发展跃迁的问题。新的发展阶段、发展中出现的新问题要求发展动力、发展方式、发展格局、发展目标等理念的创新。绿色发展理念主要针对人与自然和谐问题，强调要实现发展方式的转变，实现规模速度型向质量效率型的转变。关于绿色发展理念，习近平总书记提出，要“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”；“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[5]21；“保护环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”[5]23等一系列重要思想和重要论断，为正确处理生态环境保护和发展的关系提供了基本遵循。2016年8月24日，习近平总书记在青海省考察工作结束时发表讲话，他说：“现在，我们已到了必须加大生态环境保护建设力度的时候了，也到了有能力做好这件事情的时候了。一方面，多年快速发展积累的生态环境问题已经十分突出，老百姓意见大、怨言多，生态环境破坏和污染不仅影响经济社会可持续发展，而且对人民群众健康的影响已经成为一个突出的民生问题，必须下大气力解决好。另一方面，我们也具备解决好这个问题的条件和能力了。过去由于生产力水平低，为了多产粮食不得不毁林开荒、毁草开荒、填湖造地，现在温饱问题稳定解决了，保护生态环境就应该而且必须成为发展的题中应有之义。”[6]

绿色发展理念摈弃了以往把生态环境保护与发展对立起来的思路，生态扶贫方略的核心问题也是要解决生态环境保护与发展之间的关系。一方面，生态扶贫方略坚持把生态环境保护与扶贫开发结合起来，通过采取生态建设工程项目，恢复绿水青山的美好环境，为贫困人口提供适宜的就业机会，把绿色发展的基本要求贯彻到扶贫脱贫工作中；另一方面，在保持绿水青山美好环境的同时，通过合理、有限度、可持续的开发，把绿水青山的价值挖掘出来，为贫困人口增加收入提供来源。

第二，生态扶贫方略内蕴精准扶贫的基本要求。扶贫开发推进到一定程度必然要求实行精准扶贫方略。完成脱贫攻坚目标，兑现全体人民在2020年一道迈入全面小康社会的承诺必须坚持精准扶贫。脱贫攻坚的成败在于精准。精准扶贫要求做到“六个精准”，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准”[7]。在“六个精准”要求中，关键是要把扶贫对象摸清搞准，包括搞清楚谁是贫困户、贫困的类型、致贫的原因等，在这个前提下采取因人因地施策、因贫困类型施策、因贫困原因施策，避免大水漫灌、撒胡椒面、“手榴弹炸跳蚤”式的扶贫。

生态扶贫是精准扶贫的一种方略，内在蕴含着“精准”的基本要求。首先，生态扶贫需要划定能够施行生态扶贫的具体范围，通过精准识别明确哪些生态脆弱区、生态功能区的贫困人口需要建档立卡，这是生态扶贫精准施策的第一步；其次，要找准生态致贫的“贫根”，根据具体情况确定生态扶贫措施。生态致贫的大范围中，分为各种不同的类型，有不同的致贫原因，是因为自然资源匮乏、自然灾害频发，还是因为生态保护政策的限制导致的贫困，个人是否适合生态保护类型的就业岗位、是否有能力通过生态产业脱贫，这些都是实行生态扶贫需要精准识别和明确的问题。

三、推进生态扶贫方略的具体途径

2018年发布的《生态扶贫工作方案》明确了实施生态扶贫所要达到的目标：“到 2020 年，贫困人口通过参与生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业，收入水平明显提升，生产生活条件明显改善。贫困地区生态环境有效改善，生态产品供给能力增强，生态保护补偿水平与经济社会发展状况相适应，可持续发展能力进一步提升。”为了完成这个目标，《生态扶贫工作方案》力争组建1.2万个生态建设扶贫专业合作社，吸收10万贫困人口参与生态工程建设；新增生态管护员岗位40万个；通过发展生态产业，带动约1500万贫困人口增收。

第一，实施生态工程建设。生态工程建设是将生态保护理念贯穿在经济社会发展各方面的工程，是加强贫困地区生态保护与修复的生态建设项目。实施生态工程建设不但有利于维护生态系统健康运行、恢复生态环境、治理生态环境，而且通过组织动员贫困人口积极参与，为贫困人口提供了大量就业机会，有利于促进贫困地区的经济社会发展。早在2000年，我国就已经通过开展退耕还林、退牧还草、风沙治理、石漠化治理等生态技术手段，对生态问题与贫困问题综合起来进行治理。这种生态治理某种程度上是对以往“生态欠账”的偿还，是对生态环境的恢复。《生态扶贫工作方案》中提到11类生态工程建设：退耕还林还草工程、退牧还草工程、青海三江源生态保护和建设二期工程、京津风沙源治理工程、天然林资源保护工程、三北等防护林体系建设工程、水土保持重点工程、石漠化综合治理工程、沙化土地封禁保护区建设工程、湿地保护与恢复工程、农牧交错带已垦草原综合治理工程。通过生态工程建设，达到生态环境恢复、改善生产条件、提供就业岗位、稳定贫困户收益、巩固脱贫成果的多重效果。比如，黄河流域经过退耕还林、水土保持、三江源等生态保护和修复工程的实施，水土流失综合防治取得了显著成效，创造了黄河治理史上“人进沙退”的治沙奇迹。黄河流域的生态环境得到明显改善，经济发展水平也逐步提升。

第二，大力发展生态产业。扶贫脱贫不是慈善救济，不能双手朝上等靠要，主要还是要激发贫困人口摆脱贫困的志气和内生动力，引导和支持有劳动能力的人，依靠自己的双手创造富裕幸福生活。对于由于生态原因致贫的生态贫困，要因地制宜，推动地方绿色产业的发展。扶持和引进生态产业是实现贫困地区生态效益和经济效益相结合的有效途径，能够在充分发挥地方生态资源优势的基础上推进产业化、规模化开发，为贫困人口摆脱贫困提供长效发展动力，形成生态保护与巩固脱贫成果的良性互动。发展生态产业同样需要遵循精准原则，根据贫困地区的生态环境、气候特点、资源优势精心打造，形成一批“生态+”产业品牌，如生态工业、生态农业、生态旅游业等。黄河流域作为我国重要的生态屏障、重要的经济地带和能源流域，拥有三江源、祁连山等多个国家公园和国家重点生态功能区，沿河两岸生物丰富多样，自然景观壮美，能源资源比较丰富，是我国重要的工业基地。但同时，“由于历史、自然条件等原因，黄河流域经济社会发展相对滞后，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域”[8]。针对黄河流域的生态特点和脱贫攻坚任务，可以发展生态农业园实现脱贫目标；通过利用丰富的自然禀赋和旅游资源，打造生态休闲、旅游产业，把乡村的生活、生产、生态融为一体，将自然资源转化为自然资本，为乡村发展带来新的经济增长点，助力乡村脱贫。

第三，加大生态补偿。精准扶贫需要明确“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”这三个问题。其中“怎么扶”的问题实际上是针对“穷根子”开出的“药方子”。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上发表讲话，提出实行“五个一批”工程，即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。其中生态补偿脱贫一批就是“在生存条件差、但生态系统重要、需要保护修复的地区，可以结合生态环境保护和治理，探索一条生态脱贫新路子”[2]42。具体讲，就是要促进生态补偿机制在重点生态功能区、自然保护区的推行推广，扩大政策实施范围。首先，要“加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付”[2]42，维持可持续发展能力与生态恢复力；其次，通过制定改革措施，实现就地吸收转换生态功能区的劳动力，比如通过在一些生态功能区建立国家公园，让“有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点，作为他们保护生态的劳动报酬”[2]42。甘肃省制定的2018年乡村振兴公益性岗位实施方案中专门设立了生态护林员岗位，岗位选聘范围是以公益林、湿地和沙化土地等资源为重点管护范围的64个重点生态功能区转移支付补助县市区、集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县建档立卡贫困人口，每个贫困户最多安排1个生态护林员，并且能够胜任林业资源管护工作。投入中央重点生态功能区转移支付资金2.1亿元，每人每年的管护补助报酬为7000～8000元。生态护林员项目的设置有效带动了2.65万户贫困家庭实现脱贫[9]。再次，进一步完善生态补偿政策和体制机制，保证各部门政策的配套协调，确保生态补偿资金的精准使用，推进生态贫困地区同步实现生态修复和脱贫摘帽。

第四，推进生态移民搬迁。“易地搬迁脱贫一批”是“五个一批工程”中的重要工程之一。需要易地搬迁的贫困人口主要是指生态脆弱区、生态功能区的贫困人口。生态脆弱区的生存环境恶劣、条件差、灾害多，实现贫困人口就地脱贫面临很大困难，需要实施移民搬迁。生态功能区是国家的重要生态屏障，承担涵养水源、维护地形地貌、保持生物多样性等生态功能，对于发展产业有各种限制政策，实现贫困人口就地脱贫也缺乏持久、稳定的产业发展动力。对于生态贫困人口进行移民搬迁是不得不为的措施，涉及问题多、政策性强、难度大，是个需要细致谋划的复杂系统工程。首先，要对实施生态移民搬迁进行充分的评估论证，科学确定哪些生态区域的贫困人口需要易地搬迁，这是做好生态移民搬迁的前提；其次，要做好项目整合、资金调配、政策协调等问题，为移民搬迁解决好土地和资金来源问题；再次，要做好规划，在搬迁规模、搬迁目标、建设时序等问题上合理安排、科学设计、有序推进，同时坚持群众自愿的原则，做好思想引导，不能强迫命令，积极稳妥地进行易地搬迁工作；最后，要做好搬迁后的系列工作，围绕就业安置、产业发展等问题，想办法为搬迁人口创造就业机会，保障他们有稳定的收入，能和当地群众享受同等的基本公共服务，确保“搬得出、稳得住、能致富”，谨防出现“由贫迁贫”的状况。

总之，生态扶贫是一项复杂系统工程，涉及生态保护、产业发展、文化教育、社会保障等各个领域，需要中央统筹、省市负责、社会力量三方合力推进，需要激发生态贫困人口摆脱贫困的内生动力和学习掌握谋生创业的技能。生态环境保护是可持续发展、高质量发展的题中应有之义，也是新时代人民美好生活的重要内容。在决战决胜脱贫攻坚之年，实现生态保护与扶贫开发相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴和永续发展具有十分重要的意义。