新中国黄河治理的成就及启示

陈建波

(中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732)

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出：“从某种意义上讲，中华民族治理黄河的历史也是一部治国史。”[1]70多年来，新中国的黄河治理开发保护工作取得了举世瞩目的成就，也给我们带来很多经验和启示。

一、新中国开启了黄河治理新的历史篇章(1949-1978)

(一)黄河治理是中国历史上的一个难题

黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓，注入渤海，干流全长5464千米，落差4480米，流域总面积79.5万平方千米。黄河流域有着华北平原、关中平原、河套平原等广阔、肥沃且宜于粮食种植的土地，为中华民族数千年的繁衍生息奠定了坚实基础。“夏商西周三代王朝国家，乃至秦汉以后的历代王朝的国都几乎也都建立在黄河流域，黄河文明成为每个时代的最高文明。这就决定了黄河文化在国家形成之前，属于中国文明起源过程中重要的主导性文化；而自国家诞生之日起，黄河文化就是国家文化。国家认同、民族认同和中华大一统是以黄河文化为核心而凝聚和发展起来的。”[2]在中华5000年文明史中，黄河流域有3000多年处于政治、经济、文化中心。

黄河是全世界公认的最难治理的大河之一。段义孚认为：“在有史可考以来，黄河曾数次大幅度改变河道。在这么长的河流中，这是绝无仅有的。不同时期的黄河入海口相距甚远，北至天津，南到淮河口，甚至长江口。总的移动势态来看是逐渐向南……黄河与众不同的特点之一是相对于流量来说，其泥沙格外多。任何类似长度的河流在这一点上都远不能与之相比。”[3]治理黄河一直是中国历代安民兴邦的大事。据统计，从先秦到1949年以前的2500多年里，黄河共决溢1500多次，改道有26次，平均每三年两次决口，一百年一次改道。治理水患催生了中国古代大一统的现实需求。“从很早的时代，中国的经济结构就有赖于农业。大河流域与丘陵地带都是农耕地区。治水成为饱受频繁旱涝灾变的严重危害的农业的中心问题。农业与水利的结合遂即创造出专门的社会需要与权力关系的诸模式。”[4]中国历朝历代都高度重视黄河，从某种意义上看，黄河治理奠定了中国古代大一统的基础。古代中国人对治黄的认识也不断深化，治河技术不断改进，但是黄河屡治屡决的局面始终没有根本改观。近代先驱者孙中山在《建国方略》中也强调：“修理黄河费用或极浩大，以获利计，亦难动人。顾防止水灾，斯为全国至重大之一事。黄河之水，实中国数千年愁苦之所寄。水决堤溃，数百万生灵、数十万万财货为之破弃净尽。旷古以来，中国政治家靡不引为深患者。以故一劳永逸之策，不可不立，用费虽巨，亦何所惜，此全国人民应有之担负也。浚渫河口，整理堤防，建筑石坝，仅防灾工事之半而已；他半工事，则植林于全河流域倾斜之地，以防河流之漂卸土壤是也。”[5]当然，在近代中国，孙中山的这一理想并没有实现的条件。黄河治理的千古难题历史性地交到了中国共产党领导的新中国手中。

(二)党中央对黄河高度重视并采取措施加以治理开发

善治国者，必善治水。1946年2月，在中国共产党的领导下，晋冀鲁豫边区政府决定成立冀鲁豫解放区治河委员会，后改名为冀鲁豫黄河水利委员会。1949年6月，华北、华东、中原三解放区联合性的治黄机构——黄河水利委员会成立。新中国诞生前夕，1949年9月，中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就有重视治水的条款，其中第34条为“应注意兴修水利，防洪防旱”；第36条则有“疏竣河流、推广水运”的内容。

新中国建立后，治理开发黄河作为国家大事列入重要议事日程。1950年8月24日，周恩来在中华全国自然科学工作者代表会议上指出：“兴修水利。我们不能只求治标，一定要治本，要把几条主要河流，如淮河、汉水、黄河、长江等修治好”[6]。1952年5月，水利部黄河水利委员会主任王化云所拟《关于黄河治理方略的意见》，报送中共中央农村工作部，部长邓子恢上报毛泽东。治黄方略共分四部分：治黄的现状、治黄的目的、治黄方略、10年开发轮廓和几项建议等。同年10月，毛泽东视察黄河，发出“要把黄河的事情办好”的号召，从此根治黄河的工程提到日程。11月3日，西北军政委员会成立西北区水土保持委员会，统一领导西北区的水土保持工作(该委员会于1953年随西北行政区撤销)。1953年5月31日，黄河水利委员会给中共中央农村工作部部长邓子恢报送了《关于黄河的基本情况与根治意见》及《关于黄河情况与目前防洪措施》两份报告。6月2日，邓子恢向毛泽东呈送了黄河水利委员会的报告。12月31日，水利部在全国水利会议上提出《四年水利工作总结与方针任务》，其中对黄河治理提出了具体要求。1954年1月，黄河水利委员会在整编黄河流域基本资料的基础上，提出了《黄河流域开发意见》。同年9月，周恩来在第一届全国人民代表大会上所作的《政府工作报告》中，对加强水利工程建设进行了总结和论述。1955年7月，第一届全国人大二次会议审议并通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。1958年，黄河三门峡截流工程截流成功。1964年12月18日，周恩来在治理黄河会议上明确提出：要把黄河治理好，让黄河成为一条有利于生产的河。

1974年完成了黄河三门峡水利枢纽工程的改建工程。刘家峡、盐锅峡、青铜峡等水库和水电站的建设也相继完成。其中，黄河刘家峡水利枢纽工程大坝截流后，可形成蓄水49亿立方米的水库，能够灌溉农田1500万亩。黄河青铜峡水利枢纽工程发挥着发电、灌溉、调节黄河水量等综合利用。1975年，国务院环境保护领导小组提出：要首先研究黄河的水源保护问题。同年，“黄河水源保护办公室”宣告成立。这些成就和制度为后来的黄河治理开发奠定了比较好的基础。

二、改革开放以来的黄河治理及其成效(1978-2012)

(一)党和国家领导人高度重视黄河治理开发保护工作，不断推进黄河治理的科学化、制度化

党的十一届三中全会以来，黄河治理开发得到进一步加强。邓小平、陈云等非常关心黄河的治理开发，以及水资源利用等问题。1979年7月下旬，邓小平到山东视察。当他得知青岛缺水时指出：要赶快解决水的问题。此后，山东省和青岛市研究决定实施“引黄济青”工程。1989年11月，“引黄济青”工程竣工，青岛市用水问题基本得到解决。20世纪80年代初，黄河大堤面临重新整修，一批黄河治理工程正加紧施工。但是，当时国家压缩了基本建设的规模。1981年的黄河下游防洪基建投资只给安排了5000万元。邓小平得知这一问题当即表示：每年5000万元不行，要增加经费。在邓小平关心和支持下，中央决定动用国家预备费5000万元，用于增加黄河下游防洪工程费用。1990年6月，我国著名水利专家张光斗、陈志恺，就我国水资源问题向中央提交了一份报告。陈云在这篇报告的批语中指出：“水的问题始终是一个大问题。要从战略高度来认识水的问题的严重性。各级领导部门，尤其是经济、科技领导部门，应该把计划用水、节约用水、治理污水和开发新水源放在不次于粮食、能源的重要位置上，并列入长远规划、五年计划和年度计划加以实施，以逐步扭转目前水资源危机的严重状况。”[7]我国水资源的开发利用，特别是黄河水资源的开发利用，确实是一个大问题，必须高度重视，采取措施加以解决。

世纪之交，党和国家领导人将黄河治理工作提升到新的高度。1999年6月21日，江泽民在郑州市主持召开的黄河治理开发工作座谈会上指出：生态环境建设是关系到黄河流域经济社会可持续发展的重大问题。必须持之以恒地把黄河水土保持工作，抓紧抓好。要充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的优越性，调动各方面的积极因素，采取多种措施进行综合治理。2006年是中国共产党领导人民治理黄河60周年。胡锦涛强调，黄河治理事关我国现代化建设全局。必须认真贯彻落实科学发展观，坚持人与自然和谐相处，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理，加强统一管理和统一调度，进一步把黄河的事情办好，让黄河更好地造福中华民族。11月3日，纪念人民治理黄河60年大会在河南郑州举行。会议强调：我们一定要清醒认识治理黄河的长期性、艰巨性和复杂性，根治黄河水患的决心不能动摇，扶持黄河治理的力度不能减弱，强化黄河治理的各项工作不能松懈。

(二)在治理黄河断流、水污染等方面取得新的成效

1978年，刚成立的“黄河水质监测中心站”(现黄河流域水环境监测中心)开始在黄河干流及主要支流入黄口正式开展水质监测工作。龙羊峡水电站是黄河上游第一座大型梯级电站，从1976年开始建设，1979年11月实现工程截流。1983年，第二次全国环境保护工作会议正式将环境保护确定为一项基本国策，纳入国民经济和社会发展计划。1984年，全国人大常委会通过《中华人民共和国水污染防治法》，解决环境保护、污染防治等重大环境问题进入了法制化轨道。1983年，城乡建设环境保护部、水利电力部对流域水源保护局(办)实行双重领导，标志着黄河水资源保护工作提升到一个新的高度。1988年，第一部《黄河水资源保护规划》编制完成，为黄河水资源保护工作提供有力的科学依据。

实际上，自20世纪70年代开始，受持续干旱、水资源滥用等因素影响，到20世纪末黄河下游有22年出现断流，累计断流86次，共1084天，其中1991-1999年连年断流。同时，随着我国改革开放全面推进，经济建设迅猛发展，对水资源的需求日益增加。但是，那时候的法制建设不很健全、管理理念相对落后、市场配置能力较弱，导致地方保护主义、粗放生产模式未能得到有效遏制，我国环境污染问题日趋严重，水资源问题更加突出。据有关监测资料记载，20世纪90年代，黄河流域干、支流水质Ⅰ～Ⅲ类断面占65.8%，水质劣于Ⅲ类断面占34.2%,其中水质劣V类断面占4.9%，黄河水污染局部问题逐渐成为流域问题。1997年黄河发生最严重断流，时间长达226天，涉及河段占黄河下游河道的90%。黄河频繁的断流，不仅引发河道萎缩、生态失衡等问题，还会对我国经济社会发展和人民生产生活带来严重影响。

21世纪初，黄河断流，以及黄河受纳的污染物量已超出自身水环境承载能力，水污染加剧、生态环境失衡等问题带来的严重后果日益凸显。为此，相关部门从1999年开始对黄河水量进行统一调度。2000年，黄河小浪底枢纽一期工程开始发挥调蓄作用。2002年，国家重新修订颁布《中华人民共和国水法》。2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》正式公布。同年，《黄河流域主要河湖水生态保护与修复规划》编制完成。黄河流域水资源保护工作基本实现了“从以往以水质监测为主向以监督管理为主转变”“从以往比较注重微观管理向注重流域层面宏观管理转变”。此后，通过调水调沙、生态补水等一系列综合措施，至2012年，黄河流域的水质总体恶化趋势初步得到遏制，水资源生态保护和修复工作不断深入，其中重要生态敏感地区生态环境恶化的趋势也得到有效缓解，黄河断流也未再出现。

三、党的十八大以来黄河治理进入新时代

(一)习近平总书记高度重视黄河治理开发以及黄河流域生态保护和发展问题

黄河流经9个省(区)，仅从2019-2020年习近平总书记就走遍了其中6个省(区)。2019年在内蒙古、甘肃、河南，2020年4月在陕西、5月在山西、6月到宁夏实地考察黄河流域生态保护和发展情况，对黄河治理、开发、保护提出明确要求。2016年8月，习近平总书记在青海考察时指出，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。要坚持保护优先，坚持自然恢复和人工恢复相结合，从实际出发，全面落实主体功能区规划要求，使保障国家生态安全的主体功能全面得到加强，确保“一江清水向东流”。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话指出：新中国的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。这主要表现在，水沙治理取得显著成效，生态环境持续明显向好，发展水平不断提升等方面。同时，我们也要清醒看到，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题：一是洪水风险依然是流域的最大威胁，二是流域生态环境脆弱，三是水资源保障形势严峻，四是发展质量有待提高等。习近平总书记强调：“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河”。“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”[1]这篇重要讲话，进一步明确了当前和今后相当长一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的首要任务，宣告黄河在新时代迎来新的重大历史机遇，将永远铭刻在黄河治理开发的史册上。

2020年6月，习近平总书记到宁夏考察。他在听取宁夏回族自治区党委和政府工作汇报后强调：要把保障黄河长治久安作为重中之重，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。8月31日，中共中央政治局召开会议，审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。习近平总书记主持会议。会议指出，“黄河是中华民族的母亲河，要把黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，贯彻新发展理念，遵循自然规律和客观规律，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，改善黄河流域生态环境，优化水资源配置，促进全流域高质量发展，改善人民群众生活，保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”[8]我们相信，“十四五”期间黄河治理开发以及黄河流域生态保护和发展一定会取得新的成就。

(二)十八大以来黄河治理取得显著成效

党的十八大以来，我们全面深入贯彻习近平生态文明思想，推动新时代生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化，黄河治理开发也进入新的时代。

2012年，党的十八大首次确立了生态文明建设作为“五位一体”总体布局的一个重要部分。2013年，国务院出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》，水功能区纳污红线管理是其中突出的亮点。在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的指导下，中国逐步建立健全最严格的生态环境保护和水资源管理制度。2015年，黄河流域第一个水生态监测及评估体系——“黄河河口三角洲水生态监测及评估”启动建立。始自2010年的全国重要河湖健康评估工作有序推进。目前，黄河小浪底—利津河段、小浪底水库库区、宁夏内蒙古河段以及黄河小北干流河段开展两期河湖健康评估工作，新一期黄河大北干流河段健康评估工作也正在进行。黄河下游生态流量试点工作将生态流量纳入黄河水量调度计划，深入推进了以生态保护为目标的黄河功能性不断流实践。黄河干流城市饮用水水源地、黄河下游及河口三角洲、渤海黄河口水域等受损生境和环境的修复工作得到积极推进，生态环境恶化的趋势基本得到遏制。水土流失综合防治成效显著[9]。2016年10月，纪念人民治理黄河70年座谈会在郑州举办。会议强调，70年以来，黄河河道整治和滩区安全建设基本形成了“上拦下排、两岸公滞”的下游防洪工程体系，初步形成了“拦、调、排、放、挖”的综合处理泥沙体系，彻底扭转了历史上黄河下游频繁决口的险恶局面，取得连续70年伏秋大汛堤防不决口的辉煌成就。2017年，“河长制”工作全面推行。目前，黄河流域(片)河湖长制工作正从“有名”向“有实”转变。2018年黄河下游生态流量试点实施与效果评估。“黄河流域地表水水质达到或优于Ⅲ类比例为 66.4%，水质劣于 V 类比例为 12.4%，较 2006 年分别提高了 16.4 个百分点和降低了 12.6 个百分点，由 2006 年的中度污染改善为轻度污染。”[10]黄河含沙量近20年累计下降超过8成。此外，黄河的水电资源得到有序开发利用。2018年黄河干流16座水电站装机容量已达1083万千瓦，等等。黄河治理的这些重大成就确实来之不易。

当今世界，受经济发展、气候变化、环境污染等因素影响，越来越多的国家和地区更加重视水资源的保护和治理问题。“由于环境污染和恶化，发展中国家的穷人遭受到巨大的伤害和苦难。在损害穷人健康和环境的所有因素中，最主要的是水。污水、工农业废物或人畜粪便使水受到污染，因此滋生一系列危害生命的疾病。水能传播疾病，因为携带传染病源的昆虫需依赖水来繁殖和生存，人体又暴露在它们面前。水可以导致感染，把各种寄生虫带给喝水或用水的人们。水的重要性又是性命攸关的。”[11] 116而在中国，截至2019年8月12日，黄河实现连续20年无断流，彻底改变了过去断流频仍的局面，为世界江河治理与保护、人与自然和谐共生提供了生动的“中国范例”。中国的黄河治理开发经验惠及世界。

(三)甘肃省在新时代黄河治理开发中占有重要地位，可以大有作为

2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时指出，甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。治理黄河，重在保护，要在治理。要统筹推进黄河治理的各项工作，加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理。

甘肃地处中国西北干旱区、青藏高原区和东部季风区三大自然区的交汇部位，是中国唯一具有三大自然区域的省份，也是中国“两屏三带”生态安全战略格局中的青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和北方防沙带，生态地位极为重要。黄河流经甘肃900多公里，60%以上的水来自兰州以上河段，特别是玛曲径流量增加65亿立方米以上，约占黄河年径流量的13%。沿黄流域水土流失面积达到10万平方公里，水土保持和山洪沟道治理任务十分繁重。目前，黄河流域甘肃段生态环境现状涉及青藏高原、黄土高原、秦巴山脉、祁连山—河西走廊4个国家重点生态治理区域，需要科学规划，也需要久久为功。实际上，甘肃对水资源的利用有着很好的经验。从2001年开始，甘肃省张掖市以水权制度建设入手，拉开了我国第一个节水型社会建设试点的序幕。2019年以来，甘肃省先后完成了《黄河流域生态保护和高质量发展水利规划》《南水北调西线工程下移方案对甘肃影响研究》《黄河流域生态保护协同机制研究》等有关黄河甘肃段治理的科学规划，并努力构建黄河保护治理高质量发展数据库，这些措施为黄河甘肃段流域水土治理、生态保护以及高质量发展勾画了蓝图。

四、有关黄河治理的几点启示

新中国成立以来，黄河治理开发取得巨大成就，这与中国共产党的执政能力和领导水平的不断提高是分不开的，与我国的经济社会发展、国家治理能力和治理体系的不断完善是分不开的，与我国科技进步特别是综合国力的不断提升是分不开的。黄河治理，是我们与黄河的一个矛盾斗争过程，是我们努力探索和把握黄河发展客观规律的过程，具体说就是不断处理好黄河的全局与局部、长远与近期、除害与兴利的关系，协调好上下游、干支流、左右岸的关系，以及保护、传承、弘扬黄河文化的实践过程。因此，黄河治理是体现国家治理、制度治理、法治治理、科学治理、生态治理、文化治理的综合性社会工程，可以说举世罕见。

黄河治理是国家治理。70多年的实践充分证明，中国共产党的领导是黄河治理开发的根本所在、命脉所系。新中国成立以来，历任中央领导始终高度重视黄河，始终把黄河治理作为安民兴邦的大事来抓。在党中央坚强领导下，我们开展了大规模黄河治理工作，兴建了龙羊峡、刘家峡、小浪底等重要水利枢纽工程，取得了黄河治理的历史性成就。2019年，习近平总书记明确将黄河流域生态保护和高质量发展提升到重大国家战略高度，这就意味着黄河治理开发保护跃升到国家治理体系中一个新高度，将会对未来中国发展乃至世界发展产生深远的影响。

黄河治理是制度治理。黄河治理充分体现了中国共产党领导能力，充分体现了中国特色社会主义的制度优势。在环境治理方面，“政治上的长治久安和明确的发展战略，是整个这一切的基础，因而生产者和消费者能够相信，法律、经济和社会的框架条件将长久地持续下去，不会被废除，这样他们的长远投资和调整措施就有了坚实的基础。”[11] 274新中国成立以来，在中国共产党领导下，中国人民以前所未有的巨大热情，自觉投身于黄河治理开发的伟大事业中，真正成为治理黄河的实践主体。集中统一、灵活高效、能够办大事的中国特色社会主义制度体系，中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，是黄河治理开发的重要保障。

黄河治理是法治治理。在黄河治理开发的法治建设方面，尽管我们取得了一些成绩。但是，目前我国水法体系中，适用于黄河流域的国家法律主要有：《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》，这些法律规范对于黄河治理开发、黄河流域生态保护和高质量发展明显不够。因此，我们要从国家层面加快制定《黄河保护(治理)法》，加快推进黄河流域各省区的体制机制改革，形成沿黄各省区实现生态保护和高质量发展新的动力机制，把保护治理开发黄河纳入法治轨道。

黄河治理是科学治理。黄河治理，根本上是全流域的治理，也是体现中国共产党领导的广大科技工作者、人民群众的智慧与力量的科学治理。在黄河治理中，我们要始终遵循从实践中来、到实践中去的辩证唯物主义认识论，始终树立“一盘棋”思想，坚持统筹兼顾，标本兼治，多措并举，科学治河，注重保护和治理的历史性、整体性、协同性，把握好黄河流域发展的自然规律和客观规律，实现因地制宜、分类施策、尊重规律、统筹推进的黄河流域高质量发展。

黄河治理是生态治理。黄河生态环境的修复与保护是维持黄河健康的重要基础，也是实现黄河流域高质量发展的根本保证。近年来，兰州市采取一系列保护、传承、弘扬黄河文化的举措，围绕黄河风情景观带提升改造，努力重塑水系生态，提升城市品位，发展新型业态，带动当地乃至甘肃全省的绿色生态产业全面发展。我们要贯彻落实新发展理念，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。要立足黄河流域资源的差异化分布现状，促进流域各地积极打造各具特色的高质量发展模式，构建黄河流域人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

黄河治理是文化治理。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根基与魂魄。中国共产党领导中国人民建设中国特色社会主义事业的伟大实践，特别是治理黄河的成就与经验，赋予了黄河文化新的时代内涵。在新时代，我们要统筹黄河流域丰富多彩的文化资源，加强黄河文化遗产的保护开发，深入挖掘黄河文化的科学内涵与时代价值，构建黄河文化公共服务体系，延续中华5000年历史文脉，坚定文化自信，打造具有国际影响力的黄河文化品牌，在世界文明的交流互鉴中把“黄河故事”讲得更加精彩，为实现中华民族伟大复兴凝聚力量。