政策绩效评价的要点刍议

●肖友华 高玉坤 刘 婕 徐正坤

财政政策绩效评价是指财政部门对财政政策的相关性、效率性、效益性、公平性和执行效果进行综合评价活动的总称。其对财政政策的制定、调整或者终止具有十分重要的意义。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月，中共中央、国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步要求：“将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。”当前，关于绩效评价的文献，主要集中在财政项目绩效评价方面，专门梳理财政政策评价的文献并不多。为此，本文结合部分财政政策绩效评价的案例，对政策绩效评价中需关注的要点进行了初步梳理，以期对今后的工作有所借鉴。

一、整合评价资源

财政政策绩效评价从实施主体看主要分内部评价和外部评价两种类型，外部评价主要是由财政部门委托、研究机构或者高等院校等第三方机构独立完成的评价，这也是实践中普遍应用的方式。从以往的案例看，外部评价的优点是可以充分发挥第三方机构在专业能力和客观性方面的优势；不足是第三方机构独立开展往往会在获取评价资料方面受到一些限制，导致获取资料的效率和质量不高，甚至无法从相关政府部门获得资料的情况也时有发生。因此采取外部评价的方式开展工作，需要把财政部门和第三方机构的资源整合起来，财政部门按照“参与不干预”的原则派出人员加入到评价工作中，帮助第三方机构协调相关部门和单位及时完整地提供评价资料。这种“政府部门+第三方机构”的方式可以充分发挥二者的优势，为高效科学地形成评价结果提供保障。如对某省级支持产业发展的财政政策评价中，鉴于被评价单位主要是政府部门和企业，对政府部门进点开展现场评价时，由财政部门派出工作人员专门负责协调，重要敏感的部门由财政部门的工作人员负责带领第三方机构人员进点评价，充分发挥政府工作人员熟悉行政运转流程的优势，减少第三方机构人员获取资料的阻力。对企业进点开展现场评价时，为了便于企业向第三方评价机构反映问题，财政部门工作人员原则上不参与，确有企业不配合开展评价时，再由财政部门的工作人员出面协调。

二、把握政策边界

财政政策是指在一定时间内由财政预算安排具有专门用途和政策目标的财政专项资金政策以及上对下的专项转移支付政策，政策范围由财政部门确定。财政政策存在狭义和广义之分，狭义的财政政策是指由财政部门制定以政府或财政部门的名义发布的政策；广义的财政政策既包括政策本身，又包括各部门单位以及下级政府为落实政策制定的实施细则和下级财政部门制定的资金分配方案等。一般情况下，财政政策绩效评价是以广义的财政政策为评价对象，因此确定广义财政政策的范围边界是评价工作的第一步。只有解决好评价什么，才能把政策制定的背景、内容和范围、执行组织和管理、资金来源和使用等环节确定下来。界定财政政策边界需从纵向和横向两个维度入手。从纵向上看，按照政策的内容和资金分配方式确定是否需要下级政府制定实施细则。从横向上看，梳理出政策制定和执行的流程图，依据流程和政策内容确定是否需要相关部门单位制定实施细则或资金分配方案。各级政府制定的财政政策或细则一般可以通过公开途径获得，部门单位制定的实施细则或资金分配方案公开程度一般不高，需要联系相关的职能部门取得。如对某省级支持产业发展的财政政策评价中，我们首先了解了政策制定和执行的流程，以流程图为线索，梳理出横向共有十个部门参与政策制定和执行，这样就确定了广义财政政策的边界。其次梳理政策内容。该政策共有15项条款，每项条款对应一个部门侧重一个产业，各项条款内容的详细程度不同，其中一项关于对进出口企业给予财政支持的条款，内容详细具体，可执行性强，横向纵向均无需制定细则和方案。又如，一项关于培育行业龙头企业的条款只是做出了一些原则性的规定，需要在横向上由发改委和经信委两部门制定与之配套的细则，向发改委和经信委收集其联合制定的实施细则，把细则和条款结合起来才是评价的内容。最后梳理资金分配方式。如一项关于重点实验室建设的条款确定的资金分配方式是由省财政直接将资金拨付到受益单位，横向纵向均无需再制定细则和方案。又如一项关于特殊行业企业搬迁补偿的条款，要求省级财政按因素法将资金切块下达到市级，由市级财政部门会同市级经信委、安监局等制定具体的资金分配方案后执行，对此类条款评价时需要在纵向上对各地市收集资金分配方案，将资金分配方案和条款结合起来。再如，一项关于支持企业科技创新的条款确定的资金分配方式是由省财政将资金切块下达给省科技厅，由省科技厅制定资金分配方案后执行，对此条款评价时需要在横向上对省科技厅收集资金分配方案，将资金分配方案和条款结合起来。

三、聚焦两个特性

财政政策评价需考察政策设立的必要性、目标和理性、实施可持续性、资金组织合规性、差异性公平、可替代性以及时效性等。差异性公平和可替代性是对政策内容进行实质性评价的重要环节，在评价中需要重点关注。

一是关注财政政策的差异性公平，财政政策的公平不是资金分配结果的绝对公平，而是在充分考虑各地区发展阶段、发展水平以及自然禀赋差异的基础上，对资金做出的相对公平的分配。考察财政政策内容是否体现了差异性公平，需要了解政策涉及的各地区是否存在差异以及存在哪些与政策有关的差异，考量这些差异会对政策资金分配产生多大程度的影响。如对某省级支持产业发展的财政政策评价中，政策对申报项目的企业，从行业领域、资产规模、营业收入和税收贡献等方面设定条件，充分考虑各市的行业分布特点和发展水平，按照东、中、西的标准分别确定项目申报和资金补助条件，东部地区的标准高于中西部，确保各地区都有一定数量的企业参与申报，实现了政策的差异化公平。

二是重点关注政策的可替代性。财政政策主要是由财政部门联合相关部门牵头制定的。纵向上看，各级政府会围绕自身的发展规划制定财政政策。横向上看，各部门也会围绕自身的职能定位出台产业政策。因此考察财政政策是否可替代，要看是否与现有的财政政策有冲突或重叠，上级政策已经做出规定的，本级不应再另起炉灶；横向的部门已经有相同或相似政策在先的，需做好政策间的整合。如对某项支持金融行业发展的财政政策，在政策出台之前金融部门已制定了普惠性的政策，财政部门在制定政策时只需在原有政策基础上增加财政支持的内容即可。

四、关注资金流向

财政政策需依赖财政资金实现，资金流是财政政策评价的一条重要线索。政策发布后，资金是否下达是衡量政策是否进入执行程序的重要依据，也是衡量政策绩效的前提。如对某项省级财政政策评价中，有的资金没有到达市级财政部门，有的没有到达用款单位。挖掘资金未下达这一问题背后的原因，就会发现在政策制定、执行、部门协同以及与其他政策协调等方面的深层次问题。对于资金已经下达到用款单位的：

一是要考察相关细则方案是否完整，制定是否及时，内容是否合理可行。如对某省级财政政策评价中，有的省级部门未及时制定相关细则方案导致用款单位因无据可依而不敢动用资金；有的市县部门未及时拿出资金分配方案导致资金因长期闲置而被财政部门收回；有的单位制定资金分配方案时未充分考虑各方利益导致方案无法通过，资金无法支付到受益人；有的资金分配方案人为设置过高的门槛，导致没有符合条件的项目可以申请资金。

二是需考察资金是否完整及时到达。如对某市科技创新政策的评价中，有的部门对资金实行报账制管理，要求项目单位根据用款进度申请资金，导致有的科技项目完工后还未全额收到财政资金。

三是需考察资金使用的合法合规性。如对某市级科技创新政策的评价中，有的项目单位将收到的资金主要用于公务接待和市场公关等方面，有的企业现金充裕，将收到的财政资金用于购买银行理财产品，脱离了财政政策的目的和初衷。

五、用好社会调查

社会调查是在财政政策绩效评价工作中广泛采用的方法，主要包括访谈、调查问卷、暗访等形式。结合政策绩效评价工作的不同阶段用好三种社会调查方式，能够提高评价的工作效率和质量。

（一）访谈

在收集评价资料阶段使用访谈的方式有助于广泛、全面地获得资料，主要形式有座谈会、个别访谈等。

一是制定访谈提纲。无论是座谈会还是个别访谈都需事先做好访谈提纲，明确访谈内容并提前发给访谈对象。如对某省级财政政策评价中，因涉及的某个省级部门比较敏感，为了能够顺利完成对该单位的访谈，我们采取头脑风暴的方法，对访谈提纲进行深入研究，充分考虑访谈中可能遇到的问题。提前将访谈提纲发给该部门，使其能够安排熟悉政策情况的人员参加访谈，成功高效地取得了反馈结果。

二是召开座谈会。政策涉及部门单位较多的情况下可以采取座谈会的形式开展访谈，通过召开座谈会，了解各部门在政策执行中承担的任务职责，各部门为落实政策采取的工作做法和经验以及部门单位对政策的意见和建议。

三是个别访谈。在查找财政政策执行问题方面，可以采取个别访谈的形式，对需要相关部门之间协同配合才能执行的政策，可通过对相关部门的重点人员开展个别访谈的方式，了解相关部门的配合情况。个别访谈往往能让被访谈人员讲出在座谈会上不便讲的问题。如对某市级政策的评价中，我们召开相关部门座谈会时，各部门的代表都是照本宣科地汇报自己的工作，问及政策落实缓慢的原因，始终得不到正面的回应。后来我们改变方式对相关部门的具体工作人员个别访谈，发现政策落实缓慢主要是某成员单位机构改革不到位造成的。召开座谈会时所有的单位都在场，碍于情面，大家不便讲出这个原因。

四是融洽谈话氛围。访谈中还需注意营造良好的谈话氛围，有了融洽的氛围，访谈就成功了一半。访谈过程中访谈人员须保持谦虚的态度，虚心请教，引导和鼓励访谈对象说真话、讲实情。如对某省级财政政策的评价中，访谈对象要么理论政策水平高，要么职务职别高，有的第三方机构人员不够谦虚导致访谈收获甚微。更换的访谈人员能放下架子，虚心请教，对方就乐于把对政策意见和建议讲出来，并对如何高效开展政策评价工作提出建设性意见。

（二）问卷

财政政策的效果好不好，能否达到政策制定的目的，可以通过向政策的受益人、相关利益人、基层单位等发放调查问卷来收集信息。设计调查问卷需考虑调查的对象和问题数量，以简单易懂易回收利用为原则，问题数量不宜过多，控制在10个以内较为可行，答题方式需考虑便于后期对比分析汇总。如对某市级科技创新政策的评价中，第三方机构设计的调查问卷有20个问题，每个问题内又嵌套了小问题，问题设计过于开放，导致问卷的回收率较低，回收到的问卷也因为质量不高而无法使用。对问卷调整后，问题设计直奔评价的核心指标，问题数量压缩为8个，问题选项控制在4个以内，让受调查人易读易懂易答，调查问卷的回收率和质量显著提高。

（三）暗访

对受益对象为不特定社会公众的财政政策可以采取该方式。评价人员以潜在政策受益人的名义通过电话或者网络方途径有关政府部门咨询了解政策情况，也可以现场到政策执行的末端了解政策情况。如在对某项关于鼓励创新创业财政政策的评价中，第三方机构人员以创客身份到孵化平台了解双创政策的执行落实情况。为了确保暗访的质量，我们开展前进行了精心的设计，一是选择刚参加工作的人员扮演学生，二是选择一个创业项目对参加人员培训。参加人员通过向孵化平台推介项目掌握了政策执行情况的第一手资料。

六、借助工作底稿

评价工作底稿是项目评价中用来记录和整理问题的有效工具，在财政政策绩效评价中这一工具依然适用。在财政政策评价工作中，需要写进评价报告的重要情况、发现的问题都应及时形成工作底稿，并将收集到的书面资料及时取证，作为底稿附件一并保存。利用工作底稿一方面可以及时全面地记录问题，为评价后期指标打分和形成绩效评价报告打下坚实的基础；另一方面也便于与被评价对象沟通交流。每个阶段的工作完成后，把工作底稿整理打包发给被评价单位，其对底稿记录的问题有异议则可以及时向评价组反馈，这样可以有效降低征求意见阶段的工作阻力，缩短征求意见的时间，提高工作效率。如对某省级支持产业发展的财政政策评价中，由于评价涉及的部门和单位较多，时间不允许与每一个被评价单位就发现的问题面对面交换意见，借助工作底稿这一工具，在评价过程中及时形成工作底稿征求被评价单位意见，到现场评价结束时所有的问题都能确定并形成了问题清单。同时，在工作底稿上，对问题的性质进行编号，明确对应评价指标体系中的末级指标及扣减分值。将底稿汇总成问题清单后，同类问题能够很容易归类合并，对指标体系的打分也能及时完成。■