加强央企内控与监督，国资监管持续从严

话题嘉宾

宋京津：江西财经大学会计学院教授，会计学博士、博士后，硕士生导师，中国注册会计师，研究方向为会计理论与方法

王帆：浙江工商大学财会学院副教授、硕士生导师，管理学博士，加拿大温莎大学访问学者。主持国家社科等多个课题，主要研究方向为内部控制、政府审计

梁毕明：吉林财经大学会计学院副教授、硕士生导师，博士，吉林省政府会计咨询专家、中国财务管理人才评价中心专家、吉林省商业经济学会理事、国际金融组织和外国政府贷款项目评审专家

主持人

郑 洁：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2019年10月23日，国资委办公厅印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号，以下简称《实施意见》），旨在完善中央企业风险防控机制，全面提升中央企业内部控制体系有效性，落实党中央、国务院关于防范化解重大风险和推动经济高质量发展的决策部署。

《实施意见》从国资国企监管的角度，以内部控制建设和监督为抓手，将推动中央企业内部控制制度建立完善，和保障内部控制制度有效执行，作为国资国企践行推动国家治理体系和治理能力现代化的一个重要手段。《实施意见》主要包括五方面的要求：第一，建立健全内控体系，进一步提升管控效能。即建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的“三位一体”的内部控制体系。第二，强化内控体系执行，提高重大风险防控能力。对加强重点领域日常监控、加强重要岗位授权管理和权力制衡以及健全重大风险防控机制三方面做出了要求。第三，加强信息化管控，强化内控体系刚性约束。第四，加大企业监督评价力度，促进内控体系持续优化。第五，加强出资人监督，全面提升内控体系有效性。

文件的出台，契合党的十九届四中全会关于大力加强国资国企制度建设的新部署新要求，也是确保当前及今后各项国资国企改革措施顺利并有效落地的重要保障，为加快建立与世界一流企业相适应、相匹配的内部管控机制，推动中央企业高质量发展，推进国企治理体系和治理能力现代化提供了制度保障。

当前，国企改革已进入关键时期，防风险、抓改革、促发展，成为国资改革监管的工作重点。党的十九届四中全会对国有经济制度建设作出新部署，明确进一步深化国有经济、国有企业和国资监管三大改革任务，提出要增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，形成以管资本为主的国有资产监管体制。本期沙龙将围绕中央企业内部控制和监督展开对国资监管的探讨。

强化刚性约束，加大监督力度

主持人：《实施意见》提出企业自评、集团监督评价、外部审计监督，结果运用与整改等多项要求，内控有效性的监督评价在央企内部控制体系中具有怎样的作用？提出的“加强出资人监督，全面提升内控体系有效性”，如何在现有的基础上进一步实施这项要求？

宋京津：金融危机爆发以后，股东等利益相关者越来越关注风险及如何控制风险。他们认为，不充分的风险管理是导致金融危机的主要原因。基于此，2013年5月14日，美国虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会(COSO)正式发布了2013版《内部控制——整合框架》（简称“COSO 框架（2013）”）。 COSO 框架（2013）明确列出了“17项原则+79个关注点”，以增加风险防控能力。美国市场经济发达，民间专业团体（如COSO）制定的规范较易取得广泛认可，具有较高的法律效力。

2008年6月28日，我国财政部、审计署、证监会、银监会、保监会等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》（简称 “《基本规范》”），并于2009年7月1日起率先在上市公司范围内实施。2010年4月26日，五部委又联合发布《企业内部控制配套指引》，包括18项《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》。“1个基本规范+3个指引”构成了我国内部控制的框架，属部门规章，虽具有法律效力，但层次不高。

党的十九届四中全会，首次把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度。在此背景下，国资委《实施意见》的出台，一方面契合了四中全会关于大力加强国资国企制度建设的新部署新要求，另一方面也提升了我国内部控制框架的法律地位。

当前，外部审计师对上市公司的审计包括内部控制审计和财务报表审计两种。其中，内部控制审计，是针对上市公司编制的内部控制自我评价报告的审计。在此基础上，《实施意见》对国资委监管的中央企业（简称“央企”）增加了“集团监督评价”环节（第10条）。实际上，是对“强化集团管控”（第2条）的落实。也就是说，内控不再仅仅是一个企业的内控，而是整个企业集团的内控。“集团监督评价”环节（第10条），就是要强化母公司对子公司，特别是海外子公司或其他海外资产内部控制有效性的监督，使企业成员之间形成合力，使企业集团持续、健康发展。

内控不再仅仅是一个程序，一个流程，而是对管理层受托责任履行情况进行评价的手段和实施监督的方式（《实施意见》第4条），即不再单一地以利润或经济附加值等结果指标进行评判，而是同时进行过程监督和动态评价。首先，企业可通过制定《内部控制评价办法》《内部控制自我评价操作指南》和《内部控制缺陷认定标准》等，保证监管过程的规范性。然后，在实施监管时，要坚持风险导向原则，对内控制度进行多层次、全方位审视，重点评估关键控制领域和控制点。最后，对监督评价工作中发现的内控缺陷，应督促各单位落实整改，研究建立内控长效机制，确保整改工作取得实效。

王帆：对央企内部控制有效性的监督评价存在以下三方面的益处：一是根据动态评价机制能够及时发现央企内部控制体系设置的不合理之处并及时修正。在评价时可以选取多重指标对企业内部所设职能部门进行考核，定量分析人岗匹配程度，对人浮于事的部门进行整改，合理调度企业员工，充分调动员工积极性，使内控体系既高效又简化。二是能够及时跟踪、反馈信息，有利于发现贪腐现象。央企因为其历史原因，混合所有制改革不彻底，导致治理层级过多，出现“人治”大于“法治”的现象。部分经理权力过大，私自设立“小金库”。对内部控制的有效性进行及时监督和评价有利于跟踪现金流追查资金去向，及时发现财务舞弊现象。三是能够提升企业价值。首先，财产保全并增值是央企的目标之一。对内控制度的完善能够使企业避免重大资产的损失。其次，内部控制的有效影响外部审计机构出具的审计报告。无保留意见的审计报告将提升投资者的信心，有利于企业进行融资、经营活动。

实施方面：一是发挥出资人在构建内部审计机制中的作用，引导企业积极引入和完善独立董事制度，解决管理层级过多的问题。此外出资人还需组织、监督内审人员定期进行专业技能培训和法律素质培养。二是出资人与公司财务状况息息相关，须严格落实对企业财务信息失真及重大资产损失的监督职责，实现央企的价值维稳。三是加强出资人在央企内部治理结构中的分量，有助于改善职权交叉严重的现象。以最小的人力和物力，监督完成企业内部环境治理和内部控制体系的升级。

梁毕明：企业都十分重视内控制度的改善，主要目的在于保障企业在运行过程中建立良好的循环经营模式。大部分企业日趋完备的内控制度已经实现：保障企业资金的安全性和完整性，使得企业的财务管理工作变得更加合理规范；提高企业工作人员的积极性，为企业创造良好的经济利益提供保障；同时企业的资源配置效率更高，各项财产合理有效利用尽可能降低成本，创造更大利润。

如今我国企业的经济体制正处在不断更新和优化的进程中，要想各方面发展顺利，内部控制是必不可少的环节，而要保证内控有效实行就离不开有效的监督评价。合理有效的内部控制是要实现：一是保证企业的经营活动效率高，效果好，尽可能以最合理的成本获得最大的利益；二是保证企业的资产不会流失，保证股东的合法权益；三是保证企业的各项活动符合法律法规制度和财务报告的可靠性。若是想实现内控目标就需要通过有效的监督评价来完成，就如同建造建筑，内控有效性的监督评价就如同地基，打好坚实的基础才能够保障建筑的质量。在央企中，有效的监督评价能够保障企业各项经营活动的合理合法。

要想在目前状态下实现 “加强出资人监督”就要了解出资人的意图，明确出资人的地位，建立相关的企业文化，强化出资人在企业员工心中的重要性，保证员工明确企业出资人实现高利润目标的愿望。为全面提高内控体系有效性，选择与企业直接利益相关的出资人作为监督者之一是提升企业内控效率有效性的良好方法。

主持人：“发展混合所有制经济”是“深化国有企业改革”的途径之一，近两年我国进入混合所有制改革的“发力阶段”，从混改角度看，现阶段我国央企内部控制面临哪些问题？

宋京津：对于一个企业的发展，硬实力和软实力相辅相成，相互促进。软实力中，非常重要的一环就是内部控制水平。企业要想健康可持续发展，必须重视内部控制的建立、健全与施行。当前，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要积极引入其他资本实现股权多元化，推进股权结构改革，完善公司治理结构，提升国企内部控制水平。业界认为，国企混改过程中存在的问题主要包括混改认识不到位（控制环境问题）、混改路径不清晰（控制活动问题）、运营机制待转换（内部监督问题）等。为此，央企在实行混改的过程中,要树立大局观念和混改意识，营造良好的控制环境；央企在实行混改的过程中,要建立规范的财务管理体系，融合国有资本与引进的其他不同性质的资本，有序开展控制活动；央企在实行混改的过程中，要重视不同性质资本的使用效率，进行有效的内部监督。

王帆：在混合所有制经济体系下，现阶段我国央企内部控制主要面临以下四个问题：第一，企业权责不明确，国有企业原先是由国资委全权控股，企业的日常经营决策由单一资本所决定，注入民营资本后，企业未能合理明确所属民营资本的权利，资本混合导致决策统一实施出现一定的困难。第二，企业组织架构存在认同偏差，央企、民企与外资内部的组织架构是存在一定区别的，如央企设有“党建、党办”等部门，而民企为控制成本会简化部门，外企因国家差异导致的经营差异与前两者之间也存在一定的机构设置差别。该机构设置差异会导致认同偏差，混合所有制改革后引入的其他资本不认同原有国资所实行的央企组织架构，容易引发资本间矛盾。第三，企业风险管理体系并未有效建立，混合所有制企业中国有资本与民营资本共存，其资本来源不同导致经营管理模式和风险识别系统存在一定的偏差，混合所有制企业当前并未平衡两者资本关系，建立有效的企业经营模式及风险应对措施。第四，企业经营目标难以统一，国有企业、民营企业和外资企业之间的企业经营目标存在一定的差异，三者原来所实行的考核制度、经营目标等并不适合彼此。当前混合后央企并未建立起共同的企业价值观和经营理念，经营目标差异会导致员工之间缺乏互信合作，不利于企业的生产经营。

梁毕明：混合所有制经济下的企业内部控制具有一定的复杂性，包括混合所有制的股东规模大，生产和经营范围多种多样，人事关系复杂等。同时混合制要求内控部门保持相对高的独立性，从客观方面认识股权关系和管理经营政策。混合制经济要求内部控制贯穿企业经营管理活动的始终，注重成本效益原则等。这些特点使得混合所有制改革的企业内控出现了一系列的问题，主要包括：首先，混合所有制改革的企业缺乏良好的内控环境。拥有良好的内控环境是企业内部控制的基础，混合企业内部国有资本与非国有资本存在着很多冲突。一是国有体系的组织管理层效率低，市场意识淡薄，对内部控制不到位。二是非国有体系的企业管理架构多是家族模式。这些现象导致混合制企业的内控环境中欠缺文化融合。其次，混合制企业欠缺有效的内部监督制度。在混合制企业中虽然建立相应岗位但具体运行如何是需要监督检查的。混合制企业的控股方是国有资本，容易在日常经营过程中流于形式，导致内控无法有效实施。最后，混合制企业中缺乏及时的信息共享和沟通，国有资本在信息系统管理方面有优势但信息利用水平不高，而非国有资本则受经济利益驱使信息系统投入不足，二者不能良好融合导致企业内部出现虚假信息，严重的会影响企业混合制改革，甚至会对企业的经济利益造成重大影响。

主持人：内部控制信息化一直是企业内控的重点和难点，现阶段央企的内控信息化现状是怎样的？如何进一步优化？

宋京津：2009年4月，国资委发布的《关于进一步推进中央企业信息化工作的意见》规定：到2009年底，所有中央企业都应建立信息化专职管理部门，做到机构、职能、人员和责任“四落实”。2012年7月，国资委再次发布的《关于加强“十二五”时期中央企业信息化工作的指导意见》规定：到2015年底，大多数中央企业信息化水平达到A级，达到或接近国际同行业先进水平。十年来，央企按照国资委的要求，以深度融合和深化应用为主线，以企业管理提升活力为契机，以强化信息安全为保障，企业信息化水平得到明显提升。

内部控制的约束条件主要有两个：一是成本效益原则；二是人为因素（可能是失误或错误，也可能是违规操纵）。它们最终导致内部控制存在缺陷。当前，在“大智移云物区环”（大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链、环境与生态文明）背景下，信息化对经济发展的作用日益凸显。如何将数字技术充分运用于内部控制之中，尽可能降低人为因素带来的缺陷，降低监管成本，提升内控水平，将成为今后会计理论界与实务界的热点话题。

当前，央企信息化投资主要集中在硬件建设方面，ERP、BI、电子商务仍是其信息化应用的重点。今后，央企的信息化投资规模将进一步加大：央企将普遍改进其网络基础设施，构建集团共享信息平台；进一步加大应用系统建设力度，不断扩大IT服务需求；同时，央企的信息化投资还将延伸到软件开发与人才培养方面，注重对央企员工大数据思维、大管理智慧的修炼。

王帆：央企在我国国民经济中占主导地位。财务核算中，传统电算化逐渐退出历史舞台，信息化平台初步建立。基于此，内部控制也开始借助大数据技术进行管理，但是因为以下几个因素导致实际操作时受阻严重。

一是央企机构层级过多。首先，央企具有强烈的政策依赖性，混合所有制改革大多流于形式，“一言堂”现象仍然存在。其次，央企内部“高大上”层级过多，过度集权，垂直化领导不能带来信息的有效传递。最后，央企内部规模大、分支多，内部控制重建设、轻执行，高级管理人员凌驾于内控之上，员工缺乏积极参与的热情，使得公司决策迟迟不能得到落实。

二是央企内部控制机制不完善。在风险控制方面，内部控制未能形成以风险为导向的运行机制，管理层缺乏敏锐的嗅觉，对企业内部运行及市场的变化反应滞后。在内部监督方面，因政府干预，很多职位还具有行政级别，内部审计不能保持其独立性。另外，出资人监管不到位，对自己的监督责任认识不到位，未能充分发挥他们在企业中的作用。在信息交流方面，受“互联网+”浪潮的影响，数据的采集、传输、汇总、分析渠道和机制已经发生翻天覆地的变化。对于市场，大数据可以集成反应，定量衡量相关风险值，有利于管理者做出决策。央企未能有效建立云平台监督机制对数据进行跟踪分析和分散核实。

三是外部监督不到位。其一，政府监管不到位。如果不能做到“政企分开”，政府就是试图同时扮演“运动员”和“裁判员”这两个角色，显然不切实际。这需要国务院及国资委进一步理清自己的职责范围，做到权力下放。其二，证监会等外部金融机构监管松散，对央企内部控制出现的问题未能做到及时处理与反馈。其三，媒体监督不足，部分媒体因政府原因不敢过多披露央企的负面新闻，害怕陷入舆论漩涡，影响自身的政治正确性。

优化建议：一是实施“政企分开”、“政资分开”，完善公司机构设置。首先央企应逐步剥离政府干预和降低政策性依赖程度。其次，公司不是独立存在的，员工与公司密不可分。完善公司机构设置可以从三个方面着手。其一，可以先成立改革小组，自上而下地进行部门分工梳理，做到人岗匹配。其二，可以先从小部门开始制定部门规范，并逐步扩大试点范围，明确划分各部门的权力责任。其三，结合公司战略，完善奖惩制度，做到赏罚分明，充分调动员工积极性，保障公司利益。

二是建立有效的内部控制活动机制。首先，央企应结合大数据技术，完善基于云会计环境的数字化审计模式。其次，在初步建设内部体系的框架后，需结合企业内部现状及时总结，不断完善，要始终知悉有效的内部控制活动机制的建设是一个动态的、不断修缮的过程。对于新的管理模式，要积极组织相关人员学习，吸收其中先进的内部控制思想并转化应用于企业。再次，央企要建立以风险控制为导向的内部管理体系，对授权审批的严格控制、对不相容职务的分离、对运营进行内外部控制分析、对绩效考评进行多维度衡量。最后，应加强出资人监督。因国家鼓励国有企业进行混合所有制改革，非国有出资成分占比逐年增加。央企经营状况与出资人的利益息息相关，出资人应根据《实施意见》中的要求，发挥自己的监督职能。

三是建立一个权、责、利平衡的外部监督机制。其一，可以聘请独立董事和监事，加大对信息的监督力度，使数据更具透明性。其二，可以完善外部人审计制度，比如在事务所的选择上不要一成不变，对负责审计对接的人员实现轮岗制度，让信息经手更多人员，能够进一步防止舞弊。其三，因央企制度的独特性，应加快国资监管机构由“管企业”转为“管资本”的变革速度。另外，政府应积极配合、切实保护媒体公司的利益，与之形成良好的监督协同机制。

梁毕明：良好的信息化系统是企业管理有序进行的保证，混合制改革的央企跟随着社会发展的步伐处在改革浪潮中，但是大多数央企忽视了内控制度信息化的发展，体制在变化，但是内控制度却没有跟上步伐。央企尚未构建出一套完善的现代化内控体系，导致内控制度依旧无法智能化、信息化。如何改正是一直困扰着我的问题，在我个人看来，内控制度信息化发展首先要保证有良好的内控部门工作的环境，保证客观条件得到满足，内控部门人员才能跟随着企业发展潮流制定出符合混合制改革的内控制度，达到内控制度信息化要求。其次，企业需要建立一套良好的风险评价机制，保证对未发生的风险进行合理的预估，并能够得到其他部门的响应，制定合理的应对方法，避免企业遭受损失。最后，企业需要建立一套财务预算管理机制，对财务预算进行合理的管理，保证企业各项资产不会流失，得到有效利用，促进企业的内控改革。

“防风险、抓改革、促发展”

主持人：国有企业经历了几轮改革，取得了突出的成效，为我国经济发展做出巨大贡献。在现阶段经济高质量发展目标以及混合所有制改革进一步深化的环境下，我国国有资本面临哪些风险？

宋京津：《实施意见》包括五方面共十六条意见，其中，30 次出现“风险”一词，除第 6、10、12、13、14 条外，其他条款均对“风险”提出了实施意见。COSO框架（2013）与《基本规范》（2008）均为“内部控制”规范，可见：内部控制与风险管理并非是并列的关系，而是统一的整体，包含了风险管理的内部控制才是完整的内部控制，构成当前内部控制的重要内容（《实施意见》5-7 条）。

在现阶段经济高质量发展目标以及混合所有制改革进一步深化的环境下，我国国有资本仍面临政治风险、法律风险、制度风险、权力寻租风险、投资风险、经营风险等。

关于政治风险，一方面，由于国企管理层和政府相关部门存在着千丝万缕的联系，另一方面，在企业混改的过程中存在着国有资产流失的情况，一旦政府领导班子调整，国企管理者可能因此卷入政治风险之中。关于法律风险，由于当前的法律法规跟不上资本创新的步伐，创新交易的合法性难以保证，交易当事人可能因找不到相应的法律保护而遭受损失。关于制度风险，一些国有企业未能在其财务管理、库存管理、销售管理等方面形成完善的内控机制，缺乏应对风险的能力，从而导致企业亏损严重，国有资本流失。权力寻租风险，与民营企业不同，国有企业的生产资料公有制，企业利润或者亏损不完全归功（或者归罪）于管理者个人。在监管失效、利益驱动的情况下，国企管理者以权谋私、贪污腐败、挥霍公款、过度在职消费等现象就会出现。关于投资风险，数字经济时代，信息技术的高速发展使得许多新的经营方式不断涌现。一旦国有企业战略目标设定不合理，或缺乏可操作性，就很可能产生投资风险。关于经营风险，由于生产经营变动或市场环境改变导致企业未来的经营性现金流量发生变化，国有企业程序链条较长，可能应对不及时，从而影响企业的市场价值。

内控不再仅仅是合规要求，只顾走程序了，而是合规约束与风险防范的有机结合。这标志着现代企业内控不再仅仅停留在建立（或初级）阶段，而是进入高质量发展阶段了（《实施意见》第1条）。同时，内控不再仅仅是一个企业的内控，而是整个企业集团的内控（《实施意见》第2条）；内控不再仅仅是一个企业自己的事情，而是涉及企业利益相关者的事情，内部控制外部化已势不可挡。

王帆：现阶段经济的高质量发展推动国有企业的进一步改革，以企业风险来源分，可分为外部风险和内部风险。国有资本面临的外部风险包含两点：一是非国有企业投资者对参股国企的担忧。发展混合所有制经济对国企还是非国企而言都是双赢的，但目前非国企投资对混改的热情并不高涨，其担忧主要表现为自身在混合制企业中的地位和前期投资所耗费的巨大调查费用。二是改革可能会导致国有资本的流失。我国当前并未建立相对健全的国有资产评估定价机制，并且对国有资产的监督不能做到全方位，在引入非国有资产参股可能会出现原有国有资产高估或低估的情况，存在国有资产流失的可能。

国有资本面临的内部风险包含四点：一是在国有企业中注入民营资本，尽管能够进一步夯实资本基础，但会进一步放大权责不明确这一问题。原有国有企业是由国资委全权控股，对企业日常生产经营活动所做的决策具有绝对“话语权”。有些公司将内控建立、完善、监督责任全部赋予董事会，从而缺乏制衡机制。民营资本的注入虽能使决策中出现除国有控股人之外的其他声音，但是国有企业并未明确民营资本在企业中的地位、所实行的权利以及应尽的义务。二是国企与非国企的企业文化融合存在一定难度。国有企业政治色彩较为浓厚，受过去“铁饭碗”思想的影响，许多国有企业员工都抱有“求安稳”的心态，竞争意识和风险意识较为薄弱，而非国有企业恰恰相反。因此，混改后需思考如何融合两者之间的企业文化，削弱差异化对企业生产经营产生的影响，权衡两者之间的利益。三是民资与国资之间的经营目标存在差异，企业经营目标难以统一容易导致员工之间缺乏互信合作，不利于共同生产经营。四是央企、民企与外资之间的组织架构存在一定差异，混改后的央企需解决组织机构差异所引发的认同偏差，如果引入的其他资本不认同原有国资所实行的央企组织架构，容易引发资本间矛盾，不利于改革的推进。

梁毕明：跟随时代脚步，混合所有制改革取得成效，使得控股方不再处于绝对优势，不再一股独大，将公有制经济与非公有制经济结合起来创造出新的经济架构，完善了基本经济制度，使我国离两个百年目标更进一步。然而，潮流发展的过程中却为国有资本带来了大量流失的风险。

第一，非国有资本在参与控股时会对国有资产高值低估，举例来说，对于行政无偿划拨的土地，会计报表上不会有所体现。一般情况下，土地的增值幅度是比较大的，但是不可避免相关人员出于个人目的，可能使得土地未在账面体现，在资产评估时更是自动忽略这些增值带来的隐性收益。

第二，非国有资本在参与控股时，对国有资本投入的非货币性资产低值高估，不可否认很多民营企业的管理制度完善，管理水平高，但是在混合制改革中不免有些企业存在着占便宜等不良动机，往往在投入资本时，以技术落后甚至淘汰的设备，商业开发价值不高的地块作为投入资产，达到侵占国有资本的目的。

第三，民营企业取得国企的控制权后，可能会通过利益输送途径侵占国有资本：可能由其亲朋好友注册公司垄断混合制国企的供应和销售渠道，以较高价格提供原材料，或以较低价格购买改革制企业产品；或者通过自身关系长期占用改制国企借款并且长期占用。这些问题至今存在并未得到明显改善。

主持人：2019年4月19日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号），旨在按照中央要求，国资监管机构由“管企业”转为“管资本”。在增强活力和强化监管相结合的要求下，如何做好授权与监管相结合、放活与管好相统一？

宋京津：强化出资人监督 （《实施意见》13-16条），不是让出资人事无巨细地都盯着企业，而是要瞄准“企业财务、重大决策、大额投资”等关键环节。基于此，才有了出资人从“管企业”到 “管资本”的转变。

为了强化出资人监督，防止国有资产流失，就要充分发挥监事会作用。监事会和股东会、董事会、经理层一样，都是建立科学的现代企业制度、形成高效的法人治理结构的重要组成部分。监事会要变事后监督为事前、事中监督，利用列席会议、访谈座谈等多种方式，掌握企业运营情况，发挥风险防范和预警功能。

同时，出资人要通过与管理层充分讨论，明确监管权责，列出监管清单，使出资人与国企双方都做到心中有数。保障出资人履行监督与企业自主经营顺畅进行，既不会造成监管失效，又不会挫败企业发展的积极性；既防止监督的手伸得过长，又防止监督的力度不够，使国企在合理有效的监督下拥有充足的活力。

授权与监管相结合、放活与管好相统一，党建工作尤为重要。原国资委主任、现国家市场监督管理总局局长肖亚庆说过，做得好的企业、生产经营改革发展取得优异成绩的企业，都是党的领导坚强有力、党的建设十分健全的企业。

王帆：要做好授权与监督相结合、放活与管好相统一要做到以下四点要求：第一，要明确责任划分。明确企业各成员之间的责任和管辖范围，做到将权利与责任落实到各责任单位。一般而言，董事会负责内部控制的建立健全和有效实施，由于2018年发布的通知声明国资委国有重点大型企业监事会职责划入审计署，审计署将对董事会所建立与实施的相关内部控制及业务流程进行监督，经理层负责企业日常的生产经营活动，并及时向治理层汇报当前企业的经营情况。第二，扩大监督人员范围。原有的企业监督只停留在监事会对董事会决议的监督及内审部门对企业日常业务流程的监督。混合所有制企业可扩充监督人员队伍，积极鼓励基层员工加入到企业监管中，做到逐步授权、共同监督。并且，采取“自下而上”的监管方法可获取基层员工对企业当前生产经营的评价，更便于企业做出合理化调整。第三，建立有效的企业运行评价机制。为更好评价企业当前的生产经营和业务流程状况，企业管理者需分时段、时期对企业过去一段时间内的业务流程、生产经营情况进行评价，评估业务流程是否规范、生产经营是否有序进行、良好发展等。因此，需建立有效的企业运行评价机制，如内控评价机制、员工满意度调查等。第四，完善企业风险管理系统。有效的内部控制应用机制可为风险管理系统提供制度保证，但企业风险的管控仅靠内部控制是远远不够的，需加强企业风险管理，通过现有的大数据技术，搭建风险管理云平台，以管控企业的内外部风险。

梁毕明：放活与管好相统一是迈向“管资本”的重要一步，要想做好授权与监管相结合首先就要明确出资人与国家出资企业的权责边界，明确“谁来授权、授权给谁”。其次，在授权时，要保证什么机构适合什么样的权利，分类授权，确保各部门取得合适权利；保证被授权方能够有效运用权力改善企业管理制度，加强企业管理的效率；保证授权方对各部门机构管控良好，完善监督检查体系；保证党建，确保党的全面领导。

我们要做到激发企业的活力，确保授权与监管相结合的规范有效运行，最大程度上坚守政府对改革企业的干预，体现出鲜明的改革方向。扎实推进国有资本授权经营体制改革，不断促进国有企业提升生机和活力，不断推进相关企业进行自我约束、规范运行。最后要保证授权贯彻落实，激发相关机构人员的积极性和主动性，适应混合制企业的发展，跟随发展的脚步提高自身的素质和能力。

主持人：《实施意见》是对《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的进一步贯彻落实，《指导意见》提出将国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，具体而言，依据此次颁布的《实施意见》，如何实现其中的“分类监管”？

宋京津：2015年12月，国资委、财政部、国家发改委联合发布 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，明确将国有企业界定为商业类和公益类，以便实施分类监管。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作；公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。

对商业类国有企业要“管资本”，即重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全。其中，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管，完善公司治理结构，净化内部控制环境。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，有序开展各项控制活动。对公益类国有企业要“管效益”，即重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，加大信息公开力度，引入社会评价机制，接受社会公众监督。

正如吴晓波所言，制度的变革是国家经济发展的第一动力源。国资委《实施意见》的出台，为加快建立与世界一流企业相适应、相匹配的内部管控机制，推动中央企业高质量发展，推进国企治理体系和治理能力现代化提供了制度保障。

王帆：首先，要明确分类监管的总原则是实现国有企业更有效的监督管理。国有企业为国有资产，因其性质特殊需对其划分考虑：分类监管是否能够推动企业周边地区经济的可持续发展；是否能与国资改革的目标协调一致；是否与国资未来发展趋势和投资领域相结合；是否与政府规范自身权力边界相协调等因素。分类是一个动态变化的过程，并非绝对，在分类过程中注意发挥市场和政府的作用。

其次，要明确影响具体分类的指标，切忌“眉毛胡子一把抓”。指标体系维度众多，不同的功能定位，不同的分层定位，分类的结果也不尽相同。从目标维度来讲，要明确企业是公益导向还是利润导向；从经营维度来讲，要知道不同的发展目标所涉及的业务存在差异；从管辖维度来讲，要注意区分哪些企业是直接管理，哪些是地方管理；从管理维度来讲，要注意分析企业的风险控制能力、偿付能力、内控建设能力和核心竞争力。

最后，结合信息化管理，对国有企业进行详细分类。《指导意见》中提出将国有企业分为商业类和公益类两大类。结合前面提到的多层评价体系，应结合不同的经营标准和行业特征，注意企业的差异化。在两分类法的基础上，进一步将国有企业分为三类，分别是国家为实现公众利益的公共服务类、发挥国民经济主导地位的特定功能类和追求国有资产保值增值的一般商业类。

梁毕明：将国有企业分类监管有利于国有企业规范公司治理，提升内控部门监管效率。要实现对国有企业分类监管要做到：一是确保非国有资本预算与国有资本预算相互对接，实行“政企分开、政资分开”的原则，监管部门需要建立可靠的资产负债表，保证出资人与国有出资企业的权益，理顺混合制企业的运行与监管的关系；二是面对公益类的国有企业，政府相关管理部门需要专项监管，确保国家出资，企业市场化运行，获得利益用于国家公益，投资于国家的基本建设，充分发挥公益类国有企业为政府促进基本公共服务均等化和建设公共资源合理共享机制中的保障作用；三是面对商业类国有企业要保证遵循商业运作原则，遵循市场规律，增强盈利能力，通过构建国有企业的评价机制、激励机制等完善商业类国有企业治理结构，根据资本收益原则，对企业自身的资产实行资本价值最大化管理等；四是实行科学的分类统计方法，完善混合制国有企业的评价机制，国有企业分类监管是国有资本分类评价导向的基础，将商业类国有企业与公益类国有企业进行分别评价有利于在转变经济发展方式中建立科学的分类评价导向机制，推动产业发展，加快推进国有企业布局结构的战略性调整。■