美国地方政府预算监督特点与启示

●蔡芳宏

党的十九大以来，党中央确立了“三大攻坚战”的奋斗目标，而防范系统性金融风险是其中之一，系统性金融风险中，地方政府债务风险尤其重要。国务院确立了预算管债的防范风险思路，而从国家治理角度看，预算管债的实质是立法机关对政府预算及其债务的监督与风险管理。当前美国在地方政府预算与债务管理方面比较有经验，因此，分析美国地方政府预算管理体制机制尤为重要。本文以美国佛罗里达州盖恩斯维尔市 （以下简称“盖市”）为例，分析美国地方预算管理及其议会监督，为我国的地方预算管理改革提供借鉴。

一、佛罗里达州盖市预算特点

作为佛罗里达州州立大学的驻地，盖市实行市议会——城市经理的城市管理体制，这可以从图1的城市组织架构中发现。该体制下市政委员会由4个选区选出的7位市议员组成，其中一位为市长。市政委员会向全体市民负责，市政委员会下设6位特命官员，其中一个是城市经理，其负责城市的日常运作，并向市政委员会负责。城市经理办公室内设8个科室，设有8个政府部门，构成一个市民、市政委员会、特命官员层、政府部门的四级城市行政体制。

盖市预算制度服务于城市管理体制需要。从城市行政体制看，预算制度首先满足市民知情权与参与权的需求，其次是服务于市政委员会的决策与监督要求，最后才是用于盖市预算执行与管理。预算制度的核心是预算文件体系，盖市各项预算管理行为基本上都体现在其预算文件体系当中。因此，从其预算文件体系可以很好地反映出盖市预算管理体制机制的各项特点。以2018—2019财年为例，其预算文件体系内容包括《2018财年通过的财政运行计划》（FY18 Adopted Financial and Operating Plan） 《2018—2019财年预算提案简报》《2019财年推荐预算简报》《2019年通过的预算执行情况简报》等，此外，在政府预算与财政网页，还有《综合年度财务报告》《季度财务报表》《资产改善计划》《无主财产》《闲置财产》《（财务报告、预算报告）奖励和表彰》《养老金和投资》《本市营商环境》《公共采购》《其他资源》《电子服务》等预算管理相关文件。

预算文件体系中又以预算报告为关键。盖市预算文件体系中的《财政运行计划》类似我国的政府预算报告，其总共445页，包含导言、预算概览、摘要、基金明细、部门明细、基本建设计划和附录等七大部分内容。该报告全面反映了相关主体关系及其预算安排，盖市在过去32年里多次获得美国和加拿大政府财政官员协会(GFOA)颁发的杰出预算奖。因为其预算满足评奖的各项要求，比如预算报告中包含政策文件、财政计划、预算报告使用指南等内容，预算报告还是一个各方的信息交流平台。因此，可以从预算报告的角度了解盖市预算制度如何为预算相关主体服务的情况。

（一）预算报告首先满足市民的知情权与参与权

从预算报告来看，政府奋斗目标是“改进与增强以市民为中心的服务”，盖市政府通过开放预算等在线数据门户，使市民很容易获取和理解政府预算数据，以鼓励市民参与预算安排。因此，预算文件主要是服务于市民的知情权与参与权。这一点主要表现在预算报告的导言部分、预算概览部分与附录部分中。

图1 盖恩斯维尔市2018财年通过的组织架构图

在导言部分，第一，“预算读者指南”栏解释了预算报告七大部分主要内容，方便市民快速找到预算报告中对其有用的信息；第二，“市长和市政委员会”栏公布了城市市长、议员等城市选举议员的名单图像及其所代表的选区，为市民了解其选区利益代表人，方便其与选举议员联系及寻求他们的帮助；第三，“当选官员、任命官员、直接报告人、部门负责人”栏公开政府主要管理与执行层官员的组成名单，方便市民了解与联系各类公共服务具体负责人，便于监督与投诉公共服务相关责任人；第四，“政府组织结构图”栏让市民对政府组成结构有整体了解，方便市民办理相关公共事务；第五，“城市概况”栏介绍城市经济社区概况，为市民提供城市基础信息；第六，“预算简介”栏采用通俗易懂的形式介绍了2018年预算，介绍了各项基金收支规模与结构及其变化趋势，特别是针对2018年与2019年主要预算政策调整而增加的收支作了重点介绍，满足市民对政府预算重大变化情况的知情权。

在预算概览部分，第一，是预算程序安排介绍，反映政府鼓励市民对公共服务提供建议，以了解政府在未来一年内需要解决哪些关键问题。市政委员会举办研讨会时，由城市经理及其职员解释政府预算安排，这种研讨会对市民开放。预算程序的最后环节会就预算收支，特别是财产税税率，政府举办二次公听会，并向所有财产所有者通告财产税的税率公听结果。第二，没有具体年份预算数据与预算安排的内容，纯粹是全面介绍预算收支内容，介绍了各项财政政策及各政府部门在预算中的角色与作用，让市民学习与了解有关预算知识，方便市民了解政府各个部门工作，为市民参与预算安排提供理论知识的基础。

在附录部分，主要包括四部分内容：第一，政府外部社团组织获得政府预算资金资助情况，满足市民知情权，为其组织社团争取政府资助提供信息，主要资助内容包括文化艺术、社区开发、家庭项目等；第二，偿债基金信息，主要是四个控制指标的情况。一是人均年度还本付息额，二是一般基金年度偿债率，三是债务余额占应税资产比率，四是人均债务余额占人均收入比率。由于债务问题事关政府信用评级，影响政府借贷成本，市民掌握这些债务信息有利于监督政府，有利于对政府风险有准确预判；第三，十年应纳税财产净值、财产税税率信息等，帮助市民了解房地产的政府成本，为购房、经营等行为提供信息；第四，词汇表，对预算报告中缩略词进行解释，有利于市民更准确理解预算报告信息。

综上所述，预算报告的导言与预算概览两部分主要满足市民对政府预算的知情权和参与权的需求。首先，市民可以通过预算报告了解其自身作为一个纳税人需要承担哪些税费，税率是多少，以监督政府征税行为，追求其自身的纳税成本最小化。其次，市民可以通过预算支出了解其作为市民能够享受政府哪些公共服务，通过改变其自身行为，追求自身的公共福利最大化。最后，市民可以通过参与预算建议调研与公听会等活动，使政府改变公共服务内容与水平，使公共服务更贴近自身的需求，同时也监督公共服务的社会公平情况。

（二）预算报告主要服务市政委员会决策与监督

在市政委员会——城市经理制度下，市政委员会是决策主体与监督主体，城市经理与政府部门是执行主体，政府以预算文件的方式与市政委员会沟通。政府预算报告既是市政委员会与政府部门共同努力沟通协调的结果，又是他们之间的服务合同。因此，以政府预算报告为核心的预算文件体系主要是为市政委员会的决策与监督而准备的。预算报告为市政委员会服务主要体现在预算摘要与部门明细等部分。

1、服务市政委员会的决策需求。针对市政委员会的决策需求，在预算摘要部分，首先，“总体概况”栏叙述了2018年预算政策目标形成过程及其执行要点。比如，最早在2015年的12月份，市政委员会就设立了政府奋斗目标，即把盖市建成一个以公民为中心的城市。通过以公民为中心城市目标战略计划，指导城市的资源使用、财务规划、劳动力发展、政策决定、集体谈判等，以服务盖市市民。到2016年初，城市委员会通过增加和扩大公民的参与预算编制活动过程，加强政府内部与社区利益攸关方对区域资源的协作，组织和调整城市规划的制定和预算分配过程。这一过程包括：社区活动及网上调查进行现场调查，鼓励公民分析和分享他们最大的优先事项；通过市政委员会、特许官员和部门主管收集的信息，为城市与市民确定一个共同战略目标。到2017年，工作人员制定并调整了组织优先事项和目标，并将其纳入2018年财政预算，许多战略规划项目进入了规划阶段。

规划调整后的战略框架目标包括：第一，通过促进工作多样性、创业精神和小企业活力，支持强劲的经济；第二，通过为青年、家庭和老年人提供机会，并保护资源，实现一个更好的未来；第三，通过加强社区建设，提供公平的服务，并支持获得住房，促进更好的公平；第四，利用伙伴关系和创新来改造城市，以成为美国地方社区的典范。这个战略规划目标与以前年度不同，比如2011年政府预算中，政府的战略框架目标是：公共安全、经济发展与复兴、人力资本、有效治理、基础设施与运输、邻里关系、环境与能源等。

其次，在预算导言部分，根据市政委员会的决议，城市经理提交一个“城市经理预算信息”的主题报告，在这个报告中提出年度预算的政策主题，比如2018年是“战略能力建设”，2019年是“投资我们的未来”等，以反映市政委员会的主要政策。在年度主题政策之下，年度增量预算安排主要是落实主题政策，比如，在导言部分的预算简报栏提到，2018年为落实战略能力建设政策，政府投资政府员工，2018年通过的预算投入85万美元，2019年投入86.7万美元为员工增加薪水。其中，2018年每小时12.75美元的工资增加50美分到2019年的13.25美元。为提升网站与广播系统技术，增加一名数字服务主任和技术系统分析员，为此，2018年增加员工预算31.5万美元，2019年增加38万美元。

最后，在预算摘要部分，通过各项基金的政府人员编制列表、各部门的人员编制变动表、基金与部门关系表、各项基金收入与支出汇总表、各项税费收入概述，各项基金支出汇总概述等，反映政府主要收支与政府政策关系。比如，第一，2018年度财政资金最大用途与落实安全战略规划有关，占所有基金预算的29%；第二，一般政府服务支出占现有预算的24%，其中的55%是用于与养老有关的信托基金；第三，所有基金用于交通的资金占总支出预算14%；第四，环保支出约占资金总额5%，其他主要支出是文化娱乐事务占4%，改善经济环境占1%等。

2、服务市政委员会的监督需求。针对市政委员会的监督需求，在预算报告的部门明细部分，为落实支持强劲的经济、规划更好的未来、培育更好的公平、成为社区典范等四大战略框架目标，编制各部门预算。以市政法律事务部为例，首先，其为落实前述四大战略目标，他们做贡献的方式是：在社区典范目标方面是为政府司法系统提供法律咨询、起草法律文书、检查文件法律规范性等；为城区兼并、债券发行、专项评估、使用收费、征税等多样化提供法律咨询，聘请高素质法律顾问，为市政提供低成本法律服务；此外，更新法律代表网站，为政府2.0举措提供法律咨询。对其他三个战略目标的贡献类似这种把履行职能的活动归纳于四大战略目标中，以做到政府治理行为与城市战略目标相一致。

其次，为落实上述目标，在部门职能范围之内，又制定了业务目标，一是为市政委员会、当选或任命的官员、政府部门和社区重建机构等提供及时、称职和成本效益高的内部法律咨询意见；二是根据法院解释的“宪法”，对州和联邦法规和判例法以及“城市法典”提供解读；三是向法院、其他政府实体、媒体和公众阐述本市的法律立场和论点；四是通过提供法律代表，保护和维护城市的合法权利和资产。

最后，在业务目标下，又制定各科室（法律顾问、诉讼律师等）的工作目标：法律顾问的目标，一是定期监测案件和成文法，以评估其对城市的影响，并就法律如何影响城市及其运作提出建议；二是就城市事务向政府管理部门提供法律咨询和建议；三是制定符合法律的法令或决议；四是研究法律问题，谈判和审批合同、和解方案、不动产工具和债券等法律事务。诉讼律师的工作目标是，在向州和联邦法院以及行政法庭提起的诉讼和行政诉讼中代表城市辩护；对城市条例、发展或以及立法、行政和行政决定的上诉进行应讼与辩护。此外，有的政府部门在工作目标的基础上，还要设置工作业绩考核指标，比如预算与财政部在服务社区典范的战略目标下，建立了13项工作业绩考核指标，其中一个指标是2018年一般养老基金的投资回报要达到12%。

综上所述，预算报告反映出市政委员会是政府预算的决策者与监督者。预算报告主要是为市政委员会服务。市政委员会在政府部门的协助下制定政府奋斗目标——建立以市民为中心的地方政府，根据这个奋斗目标结合市民的诉求，调整战略框架目标——强劲的经济、更好的未来、更加的公平与社区典范等。根据每年的情况制定年度政策重点，2018年 “建立战略能力”，2019年 “投资我们的未来”。根据四大战略目标，归纳政府各部门的职能分类，建立部门的业务目标以及下属科室的工作目标；有的政府部门还要设立工作业务考核指标等。通过一系列的目标体系，为政府预算编制提供依据，特别是新增预算部分。市政委员会通过各级目标落实情况来监督与考核政府部门。

（三）预算报告是政府部门执行政策的具体方案

预算报告定义为政府年度财力收支计划，但其产生的初衷是监督政府活动，保证政府高效率低成本地提供公共服务。在满足前述的市民需求与市政委员会需求后，政府部门根据预算报告目标的要求，依照预算报告的收支计划执行预算。因此，为实现上述的奋斗目标、战略目标、业务目标、工作目标与考核指标。政府会应目标要求调整政府部门及其预算安排，一是可以调整城市经理直属单位，向市政委员会负责的特许官员机构除外，比如，自2017年起增设了战略规划部，专门领导整个政府组织架构执行发展战略。二是根据战略框架目标，调整部门组织结构与人员编制预算方案。比如，市法律事务部人员编制17人，分设四个科室。三是根据业务目标、工作目标等编制部门收入与支出预算。比如，市法律事务部费用主要列入一般基金、一般保险基金、社区复兴办和一般养老基金；其部门预算数据分为2016年预算数与实际数、2017年预算数、2018年预算数与2019年计划数。可以纵向比较数据的年度变化，预算收支安排分为：按照基金分列的收入与支出，按照用途、单位分列的支出等，具体预算安排如表1所示。

从2016年的预算数与决算数来看，这两个数并不相等，这反映两个情况：一是虽然预算安排比较精细，但是在执行过程中免不了要进行预算调整，这个过程由预算调整政策具体规范；二是预算支出总金额一般是稍微大于决算，这说明在编制预算时遵循了谨慎的原则，防止发生政府资金的结算风险。

此外，为合理安排预算，使资金来源与资金用途有对应关系，以有利于考核每类资金的效率与公平，政府在基金明细预算部分，根据资金的性质与用途设置了多项分类基金，比如一般基金、特别收入基金、偿债基金、基本建设基金、权益类基金、养老及其福利基金等。每类基金的每项资金都有收入与支出安排。此外，除了一般基金外，其他基金的每项资金都有简介、收入来源、法律依据以及资金结余情况。

作为地方政府的重大支出，针对基本建设项目，预算报告除了有资本项目基金预算，还有资本改善计划的详细内容，包括计划程序、计划制定的日程安排、各类基金与各部门资本改善计划汇总、按照资金来源分类的基本建设预算安排、主要基本建设维护项目、基本建设项目资金来源和用途表等等，预算报告就此做的详细介绍，既满足前述的市民知情权，也满足市政委员会的决策与监督权，同时，也使政府重大支出有充分的资金计划准备，保证政府执行预算的低风险。

综上所述，从政府部门执行预算角度来看预算报告，主要是三大块预算：一是人事编制安排；二是部门预算安排；三是基金预算安排。政府各层次的政策目标就是依据这样的预算安排来逐步实现。

表1 城市法律事务部预算汇总表

二、对中国地方预算管理的几点启示

美国盖市的预算报告虽然内容丰富，但是还有大量相关预算信息没有在报告中反映，因此，盖市政府为此在网站上披露了大量文件，方便市民了解。虽然盖市每年的预算报告格式都有所变化，多年的预算目标也会有所调整，但还是获得多年的杰出预算奖，这说明盖市有关预算改革得到专业评价机构的认可，其面向市民、市政委员会与政府部门的预算报告特点，把政策目标与预算安排有效地结合起来，这是我国在预算管理改革上可以学习的重要方面。当然，由于中美两国体制不同，道德文化价值不同，美国的成功经验并不能照搬到我国来，需要结合我国的国情，实施渐进式的预算管理改革。

当前我国地方政府预算管理改革取得了巨大的进展，政府预算报告与决算报表基本都在网上公开，但是与美国的经验比较，我国的预算管理还需要进行比较大的改革。

（一）建立面向市民的预算文件体系

当前我国地方政府预算文件受到中央政府的统一规范，地方特色不鲜明，这有利于统计口径一致与政府间横向比较，缺点就是没有针对地方特殊问题进行足够详细的预算安排。当前预算报告虽然向社会公开，但是预算报告的可读性较差，可用性不足，社会根据预算报告对政府监督的可行性不足，社会关心的一些问题并不总是政府预算的重点。因此，这方面应该向美国的地方政府学习，要建立以市民为中心的地方政府，在预算文件方面满足市民对公共事务的知情权与参与权。

市民对地方政府的要求主要是两点：一是尽可能低的税费成本，虽然地方政府没有税收减免权，但是政府在收费方面有较大的空间，政府在预算报告方面，对政府税收与收费要有完整详细的报告；二是尽可能多的社会福利，虽然当前政府提供了大量的公共基础设施方便市民生活，但是由于市民很难有效参与决策，甚至旁观公听会的机会都不多，因此，市民对公共基础设施的满意度不高，甚至出现好心办坏事的结果。对政府基本建设项目信息应尽可能详细地向市民报告，重大投资项目应给市民参与的机会，以提高投资的社会效益，同时增加政府行政的公共信托责任与权威性。

（二）建立面向人大的预算文件体系

虽然预算报告主要为人大制定，报告提供的预算数据完整，但是预算报告对预算安排的解释不多。地方人大关注中央政策落实情况，而地方政府关注预算收支数据的可行性，两者追求不同，人大追求政策效果，政府追求预算风险可控。因此，虽然人大获得的预算信息较市民更多，但掌握的信息远不如政府。虽然人大对预算报告总能提出一些修改意见，但是实质性的预算安排无法改变，人大监督流于形式。因此，可以学习美国经验，把预算的主导权转移到地方人大，政府配合人大要求完成预算安排，实现人大对地方预算的决策权与监督权。

地方人大代表地方民意，精准掌握地方社会舆情，因此，为促进社会稳定与经济发展，对政府活动肯定有明确的目标要求，这个要求应该体现在政府预算中。比如，当前社会关注政府的“三公”消费问题，虽然“三公”支出散见于政府各部门预算中，但是为回应社会的知情权，中央就统一要求地方政府编制“三公”预算，把有关收支公开，有利于化解疑虑，监督政府公款消费。当前，中央提出“三大攻坚战”，这些内容虽然都散见于政府部门预算中，但是由于事关社会焦点，因此有必须学习“三公”预算的做法，专门编制 “扶贫预算”“环保预算”与 “地方债务预算”，正面回应社会舆情，同时让地方人大能够对“三大攻坚战”的预算安排作出具体决策，并监督地方政府执行预算，考核地方政府的政策执行效果。

（三）建立面向市场的预算文件体系

佛罗里达州盖市把强劲的经济发展作为政府重大战略目标之首，并为此制定了“建设战略能力”与“投资我们的未来”的预算主题政策。我国一直把发展经济作为政府工作的重心，在招商引资方面做出巨大努力，成效显著。但是在国家创新驱动发展战略时期，政府采购、政府税费政策、政府公共支出等都关系到市场主体创新活动。而当前相关政府成本、政府鼓励创新政策与预算安排在预算报告等文件中并没有充分反映出来。政府与市场主体存在一定程度的脱节，不利于吸引人才，不利于鼓励创新与创业。这方面可以学习美国经验，提供尽可能多的预算信息，方便投资者降低政府成本与政府政策的不确定性风险。

对市场主体来说，政府采购以及政府的基本建设对企业创新具有重大的影响力，应该把政府的采购政策与预算都公开，让市场创新主体参与政府采购活动，以支持企业创新产品的发展。其次，政府可以向盖市学习，公开政府资助外部社团组织的预算安排，让政府对创新活动的资助公开，允许社会主体公平竞争政府资助创新活动的预算资金。■