2010年以来我国学前教育财政投入研究综述与展望

刘霞，郭卉菁

【摘要】学前教育财政投入是办好学前教育的重要支撑与保障。本文对2010年以来我国学前教育财政投入研究进行梳理与总结，发现现有研究聚焦于学前教育财政投入合理性研究、学前教育财政投入现状研究、其他国家和地区学前教育财政投入借鉴研究、学前教育财政投入改革思路研究等。未来要特别关注如何从整体上构建科学合理的学前教育财政投入机制；要丰富和整合多种研究方法，尤其要重视实证研究；要集中和深化研究主题，并特别关注非营利性民办园的财政投入问题研究。

【关键词】学前教育；财政投入；研究综述

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）07/08-0023-05

【作者简介】刘霞（1973-），女，江西萍乡人，广州市教育研究院副研究员，教育学硕士；郭卉菁（1973-），女，福建厦门人，广州市教育研究院助理研究员、编辑。

一、问题的提出

学前教育财政投入是办好学前教育的重要支撑与保障。以《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（以下简称《通知》）的出台为标志，我国启动了新一轮的学前教育体制改革，将学前教育定位为“公共服务”，着力构建政府主导、社会参与的学前教育财政投入体制。学前教育财政投入问题受到空前的关注，不断涌现相关的研究和成果。目前我国学前教育财政投入研究的现状和焦点是什么？取得哪些成果与共识？未来学前教育财政投入研究的关注点应该放在哪里？本文认为，对2010年以来我国学前教育财政投入研究进行梳理与总结，把握研究现状、存在问题与走向，对学前教育事业的健康协调发展、政府在学前教育方面的科学决策具有重要的现实意义。

二、文献来源与研究方法

本文以中国知网（CNKI）数据库作为文献来源，时间跨度设置为2010～2018年，以“學前教育+财政”为篇名关键词进行精确检索，共检索到92篇文献；以“学前教育+成本”为篇名关键词，共检索到42篇文献；以“学前教育+收费”为篇名关键词，共检索到17篇文献；以“学前教育+供给”为篇名关键词，共检索到52篇文献。首先，对上述检索到的文献进行初步的整理分析，删除重复、主题相关度不高的文献，共得到76篇文献。其次，在通读上述文献全文的基础上，根据文献内容与学前教育财政投入问题的相关性，进一步剔除低相关文献，最终确定36篇文献作为本文的分析样本。最后，根据当前学前教育财政投入问题的主要研究内容，在对学前教育财政投入问题相关研究认识及理解的基础上建立本文的内容分析框架，以获得2010年以来我国学前教育财政投入问题研究的现状及发展方向。

三、学前教育财政投入问题研究的现状分析

从研究主题来看，现有研究聚焦在学前教育财政投入合理性、学前教育财政投入现状、其他国家和地区学前教育财政投入借鉴、学前教育财政投入改革思路等方面，本文对具有典型性、代表性的研究做如下分析。

（一）学前教育财政投入合理性研究

大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，是《若干意见》的明确要求。随后，《通知》进一步明确，支持学前教育发展是公共财政的重要职责，各级财政部门要切实加大学前教育财政投入。也就是说，自2010年以来，政府加大学前教育财政投入在政策层面已无异议。因此，学者们在相关研究中自然要涉及加大财政投入的合理性问题。迄今为止，学者们大多数从学前教育的属性定位、学前教育的成本——收益两个角度论证政府投入学前教育的合理性。

部分研究从学前教育的公共服务定位角度，论述了政府财政投入学前教育的正当性和必要性。如江夏主张为彰显学前教育的公益性，应将学前教育作为公共服务供给，而且政府应该是供给的一元承担者[1]。庞丽娟等坚持学前教育公共服务体制是2010年以来国家鲜明的政策导向，政府是提供学前教育公共服务的第一责任人，要依靠政府公共财政提供学前教育的基本公共服务[2]，等等。

部分研究聚焦成本——收益角度分析政府投入学前教育的正当性与必要性。有些研究是对国外既有的研究成果进行借鉴，比如美国佩里项目研究结果显示出学前教育的收益远超过投入，而且社会收益远高于幼儿个人及其家庭收益[3]。学前教育阶段是社会回报率最高、财政投入收益最大的教育阶段，学前教育带来的益处不仅仅是幼儿个人及其家庭享有，而且国家和社会能得到更多益处。因此学前教育成本应该由国家、社会和家庭共同分担，且国家和社会应该承担更多的学前教育成本[4]。

（二）学前教育财政投入现状研究

在对我国学前教育财政投入现状的研究过程中，学界很难获得国家、省、市、区（县）等各级政府层面上学前教育财政投入的官方数据，更缺乏各级政府对不同类型幼儿园具体投入项目的详细数据。因此，部分研究着力进行了独立的实证及个案调查，部分研究将关注点放在对中央及各地学前教育财政投入政策及制度等的分析上。本文选择如下几个有代表性的研究项目进行分析。

部分研究通过实证数据聚焦政府学前教育财政投入的现状。宋映泉通过分析北大教育财政所在河北等3个省591所幼儿园收集的数据发现，地方政府整体分担比例低，不同类型幼儿园之间的财政投入有显著性差异，民办幼儿园很少甚至几乎没有获得财政支持，三分之一的公办幼儿园没有获得财政投入，三分之二获得财政投入的幼儿园之间也存在显著性差异。地方政府在不同幼儿园之间的财政投入存在“扶强扶优”倾向[5]。牟群英以浙江省经济中等发达的H县为案例，对其2011～2014年各项幼儿教育经费支出、幼儿教育公共支出及占比、幼儿教育投入与其他教育阶段投入进行了分析与比较，发现该县的学前教育财政投入存在政府财政投入整体不足、学前教育经费分配不公、学前教育财政投入结构失调、学前教育成本分担职责不清等问题[6]。贾伟一采用《秦皇岛市统计年鉴》《秦皇岛市财政总决算报表》中的相关数据，分析了2007～2016年秦皇岛市学前教育财政投入总量及平均发展水平，发现存在财政资金投入规模不足、投入结构不均衡和投入效率偏低等问题[7]。

部分研究聚焦民办及农村学前教育财政投入问题。陈俊瑾分析了《浙江教育经费统计年鉴》及28个县（市）的调查数据，发现公共财政扶持民办学前教育具有以县（市）政府为投入主体、专项补贴为主要形式、总量快速增加等特征[8]。杨慧芳等人通过对浙江省四个典型县市的调研，分析了当前财政支持民办学前教育存在诸如投入结构失衡（财政支持与承担责任之间失衡、地区之间差异大）、政策设计不科学（碎片化、门槛高）、分担机制失调（较低的公办园保教费标准限制了民办园的收费空间）等问题[9]。对农村学前教育财政投入问题的调查结果令人堪忧，廖莉等人通过实证调研发现，广东省农村学前教育投入发生了投入来源多元化、投入递增明显等可喜变化，但同时出现了投入主体错位、投入结构失衡、投入缺乏保障等问题[10]。

部分研究重点分析了学前教育财政投入政策及制度。张清芳等人对2010～2013年我国学前教育财政投入政策进行了分析，发现学前教育财政投入整体上呈现出分配项目细化，以资助奖补为主；地域差距大，政策重点各异；重基建等大规模投入，轻师资等持续性投入；各级政府投入责任不甚明晰，事权与财权不太匹配等特点[11]。覃美芳从制度变迁的理论视角对南宁市学前教育财政投入制度的历史变迁及现状进行归纳分析，发现南宁市目前已构建了将学前教育经费纳入财政预算、对公办幼儿园实施生均公用经费标准定额补助、建立多元普惠性幼儿园补助机制等在内的基本制度框架；但同时也存在着制度不明晰不健全、设计欠公平、分配结构欠科学等问题[12]。张新芳对江苏省三个典型县的财政责任分担制度展开实证研究和比较分析，发现存在“以县为主”“县乡共担”“以乡镇为主”的分担制度，这些制度反映了县乡两级政府在学前教育财政投入中各自承担的责任，发现经济与财力等条件因素、体制与关系等制度因素、认识与目标等主观因素在不同地区政府财政责任分担中分别发挥着不同的作用[13]。

部分研究聚焦学前教育成本分担与收费问题。幼儿園收费问题直接引发的“入园贵”是一个持续的社会热点问题。有研究者指出，成本分担是幼儿园经费来源的基本渠道，“入园贵”是由成本和成本分担所引发的问题[14]。在关注学前教育财政投入问题时，不少研究聚焦学前教育成本分担与收费问题。王晓云抽样调查了陕西省A市30所不同类型幼儿园教育成本项目的收入和支出，发现存在幼儿园教育成本增加、收费标准相对滞后、教育财政投入不足且不均衡等问题[15]。张曾莲采用《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据，对北京市2005～2013年学前教育成本的规模、结构和水平进行了分析，发现政府分担的比重呈现U型曲线，而家长分担的比重依然偏高[16]。田书梅对长沙市学前教育收费与居民收入水平进行了比较，得出了学前教育收费偏高、家庭成本分担过高的结论[17]。如前所述，当前我国要着重着力构建的是政府、家庭和社会共同承担成本的财政体系，构建这一体系的前提是要科学核算学前教育成本。有研究者主张要明晰学前教育成本核算的对象和主体、具体项目内容，并提出了总体核算法和分级核算法[18]。

（三）其他国家和地区学前教育财政投入借鉴研究

2010年以来，学界对其他国家和地区学前教育财政投入进行介绍与分析，以期为我国学前教育财政投入改革提供一定的借鉴。

张萌从投入规模（学前教育生均支出、学前教育财政投入占GDP的比例）、投入结构（各级政府投入量比较，政府、社会、家庭投入量比较，学前教育与小学教育财政投入量比较）两个方面对OECD国家学前教育财政投入水平进行研究，并介绍了OECD国家基于不同经济发展水平、财政体制、社会福利制度等维度的学前教育财政投入选择。研究发现，OECD国家的政府大多承担主要学前教育经费且呈增长趋势、社会福利制度影响学前教育财政投入状况等[19]。也有研究者从学前教育的财政投入与民间投入、基于生均投入视角的学前教育财政投入绝对规模、基于财政投入占GDP比重视角的学前教育财政投入相对规模等六个方面，对OECD国家的学前教育投入政策进行介绍与分析，并提出了我国政府投入学前教育的方式应该多样化、对财政投入资金加强审计等建议[20]。

霍力岩等人通过对英、美、法和印度等国学前教育财政投入特点进行分析发现，各国学前教育事业的发展主要是靠政府公共财政支撑；英国和法国两国通过灵活多元的财政投入方式，在保证财政投入有效性的同时，扩大了财政投入的受惠面，有效保障了国家学前教育事业的长远发展[21][22]。有研究者介绍了新西兰学前教育的经费投入运行体制，发现其运行体制包括财政性学前教育经费投入的时间、基本准则、资助比例、缺席规则、特殊情况、监督管理等七个方面，强调要建立有效的经费保障投入机制、关注对弱势儿童的资助以保证教育公平、增加学前教育教师经费补贴以提高教师质量等[23]。

（四）学前教育财政投入改革思路研究

张新芳从分担原则（坚持公平效益公益普惠、财力与责任相对称、均衡发展、统筹一致）、分担思路（确定基本问题、设计两种分担方式、构建理想的分担模式）和保障条件（正视分担问题、明确投入责任，改革财政体制、健全法律制度，重视地区差异、建立不同模式）等三方面，尝试构建系统合理的两级政府间财政责任划分的政策建议[24]。田志磊等人提出强化和完善各级政府责任，大幅度增加对学前教育的财政投入，改革财政资金的分配方式，改革和完善学前教育机构收费管理体制等改革思路[25]。李辉从我国学前教育财政投入体制改革的方向、目标、策略、方案等方面，对财政投入体制改革进行了初步构想，提出政府财政可以同时投向供给供方和需方，教育立法保证财政投入，针对性投入、突破难点，保障弱势、追求公平，增加拨款，涵盖私立[26][27]。陈慧玲等从政策选择的视角，提出扩大学前教育供给、根据地方贫富差距制定合理的学前教育补助标准、合理划分各级政府学前教育管理责任、政府切实履行对学前教育财政投入的监督责任等建议[28]。黄洪等人在分析各级政府学前教育财政投入分担现状的基础上，基于事权与支出责任相适应的逻辑，提出以县为主承担发展学前教育的事权、明确县级政府的直接事权与直接支出责任、强调县级政府的间接事权与间接支出责任、重视学前教育经费的规范使用与绩效评价等改革思路[29]。

四、学前教育财政投入问题研究的未来展望

综上所述，可以发现，自2010年以来学界对学前教育财政投入的研究不断拓展与深入，对学前教育财政投入的改革发展提出了许多建设性意见。但学前教育财政投入是一个极其复杂的问题，对学前教育财政的研究仍是学前教育及教育财政领域非常薄弱的领域，需要更多的投入与关注。本文认为，未来应该特别关注以下几个方面。

首先，在学前教育作为公共服务的新定位下，如何从整体上构建科学合理的学前教育财政投入机制。改革开放以来，我国学前教育的基本定位从单位部门福利到群众性事业再到公共服务，经过了漫长的发展演进。在完善“政府主导”的学前教育公共服务体系已成为国家鲜明的政策导向的前提下，如何合理选择与创新学前教育的公共服务供给机制，如何有效有序推进对学前教育公共服务的分类管理？如何从整体上构建公平、高效、权责对称的学前教育公共服务供给模式，并从整体上构建支撑上述服务体系的学前教育财政投入体制？等等，这些问题已成为今后政策及研究层面的重要内容。

其次，要丰富和整合多种研究方法，尤其要重视实证研究。目前我国学者对学前教育财政投入问题的研究，学术研究理想成分浓郁。现有的部分研究远离现实，缺乏现实调研的根基，仅站在学术的高度提出理想化的改革建议，一旦付诸实践可能会引起一系列不良后果。部分研究的方法还比较单一，未能将理论研究、定性研究与定量研究有机结合。未来的研究应综合运用多种研究方法，加强实证性研究。此外，我国各地学前教育财政投入差异性较大，也应多采用个案研究法，力求做到科学、客观。

最后，要集中和深化研究主题，并特别关注非营利性民办园的财政投入问题研究。2017年，我国有254，950所幼儿园，其中民办园160，372所，占比62.90%；在园幼儿总数16，526，663人，其中民办园在园幼儿数8，295，846人，占比50.20%，可见民办园仍是我国学前教育的主体[28]。现有的研究大多关注学前教育财政投入问题的整体，较少深入具体研究，尤其忽视对民办幼儿园财政投入问题的具体、分类研究。《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出要稳妥实施分类管理，明确分类管理政策。在目前的实践工作中，由于相关政策的缺位，营利性和非营利性的民办园未能清晰区分，大多数民办园包括普惠性民办园实际上仍然获取了一定甚至较好的利润。对此，学界应及时聚焦，有针对性地深入研究非营利性民办园的财政投入问题。

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本文系广州市教育科学规划2018年度重大课题“推动广州市基础教育高质量发展的体制机制创新研究”（项目编号：2018zd003）、2018年度国家社科重大项目“我国普惠性学前教育公共服务体系建设的路径和机制的研究”（项目编号：18ZDA336）阶段性成果。

通讯作者：刘霞，945632732@qq.com

（责任编辑 张付庆）