从2010~2018年我国学前教育政策法规看民办幼儿园发展面临的挑战与走向

刘美妗，邵小佩

【摘要】民办幼儿园是扩充我国学前教育资源的重要力量，为了推进学前教育的发展，国家制定了一系列政策法规对民办幼儿园的社会地位、管理方法、资金投入方式等做了明确规定。仔细研读2010～2018年我国学前教育的政策法规可以看出：民办幼儿园面临着市场空间减少，被迫转型发展；市场准入门槛提高，办园难度增加；资金投入不足，办园成本较高等挑战。根据近几年的学前教育政策法规可预测未来民办幼儿园发展的走向：纳入政府服务体系，转为公办园；转变办园理念，回归和坚守学前教育本质；向高端优质幼儿园转变。

【关键词】学前教育政策法规；民办幼儿园；挑战；走向

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）12-0012-04

【作者简介】刘美妗（1995-），女，山西霍州人，重庆师范大学教育科学学院硕士研究生；邵小佩（1974-），女，重庆人，重庆师范大学教育科学学院副教授、硕士生导师，学前教育学博士。

《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，2017年我国民办幼儿园的数量占全国幼儿园数量的63%[1]，由此可以看出民办幼儿园承担着我国学前教育的重要任务。为了推进学前教育的发展，我国制定了一系列政策法规来规范民办幼儿园的发展。2018年11月15日颁布的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）[2]对民办幼儿园的发展做了严格规定。此意见一经发布就引起了民办幼儿园的办园者、投资人、加盟机构、家长以及相关学者的激烈讨论。本文从2010～2018年我国学前教育政策法规对民办幼儿园发展的规定中分析民办幼儿园面临的挑战，并预测民办幼儿园未来发展的走向。

一、近几年学前教育政策法规对民办幼儿园发展的规定

2010～2018年我国学前教育政策法规对民办幼儿园的社会地位、管理方法、资金投入方式等做了明确规定。

（一）对民办幼儿园社会地位的规定

2010年国务院审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[3]（以下简称《规划纲要》）中明确规定：深化办学体制改革，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。要大力支持民办教育，制定完善促进民办教育发展的优惠政策，健全公共财政对民办教育的扶持政策。同年国务院颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》[4]（以下简称“国十条”）中提出要鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。2014年，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中提出要扩大城乡公办园和普惠性民办园的覆盖面[5]。《若干意见》中则提出大力发展公办园的目标。公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，在2020年原则上达到50%。

从2010～2018年我国学前教育政策法规中关于民办幼儿园的规定我们可以看出：民办幼儿园经历了“从政府大力支持发展、鼓励多种形式办学，到鼓励、支持发展普惠性民办幼儿园，再到大力发展公办园”的政策调整。可见，未来民办幼儿园的数量将会大幅缩减。

（二）对民办幼儿园管理方法的规定

《规划纲要》中明确规定教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中提出，各地2015年底前出台认定和扶持普惠性民办园实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等做出具体规定。健全幼儿园监管体系，各地要加强对幼儿园的监管，县级政府履行主体责任，有关部门按职能履行职责，建立健全日常管理和随机抽查制度。“国十条”中提出要加强民办幼儿園收费管理，完善备案程序，加强分类指导。《若干意见》中提出2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。民办园应依法建立财务、会计和资产管理制度，按照国家有关规定设置会计账簿，每年依规向当地教育、民政或市场监管部门提交经审计的财务报告。民办幼儿园收费项目和标准根据办园成本、市场需求等因素合理确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办园（包括普惠性民办园）收费具体办法由省级政府制定。营利性民办园收费标准实行市场调节，由幼儿园自主决定。地方政府依法加强对民办园收费的价格监管，坚决抑制过高收费。

从近几年的法律政策中不难看出，国家加强了对民办幼儿园的监管。一方面，确立了严格的分级管理制度，提出各地、县级政府、有关部门要履行对幼儿园的监管职责。另一方面，对民办幼儿园的收费标准也做了具体规定，设立了严格的监督体系，但是没有提出明确的分级管理政策，相关部门的职责配置和合作机制也尚不明确。

（三）对民办幼儿园资金投入方式的规定

《规划纲要》以及为了落实这一政策而提出的“国十条”、《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》《关于实施第三期学前教育三年行动计划的意见》都提出国家财政要大力扶持民办教育的发展，积极鼓励社会力量办园。民办幼儿园的成本由国家财政、办园者、社会力量、家庭共同承担。2018年，司法部发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》[6]鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校，以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。《若干意见》依旧提出加大公共财政投入但是规定民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

可见，与以往政策法规大力支持社会力量办园不同，《若干意见》对民办幼儿园社会资金的投入做了严格限制，民办幼儿园的资金重担主要落在了国家、办园者、幼儿家庭身上。

二、2010～2018年我国学前教育政策法规下民办幼儿园发展面临的挑战

仔细研读2010～2018年我国关于民办幼儿园发展相关的政策法规可以看出：民办幼儿园主要面临着市场空间减少，被迫转型发展；市场准入门槛提高，办园难度增加；资金投入不足，办园成本较高的挑战。

（一）市场空间减少，被迫转型发展

“国十条”中提出要引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。2014年11月3日，教育部、国家发展改革委、财政部印发的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》提出要扩大城乡公办园和普惠性民办园的覆盖面。通过这两个政策我们可以看出对民办幼儿园发展的影响，不能再单纯地依靠市场机制运转。民办幼儿园大多会向普惠性幼儿园转变，以营利为主的民办幼儿园发展艰难。《若干意见》中则提出更为清晰的目标：大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。按照实现普惠性目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，在2020年原则上达到50%。然而数据显示，2017年民办幼儿园的数量占全国幼儿园数量的63%，这就意味着在接下来两年的时间里将会有大量民办幼儿园被纳入政府体系转为公办园。《若干意见》中还提出，到2020年普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%，这意味着营利性民办幼儿园只有20%的市场空间。

（二）市场准入门槛提高，办园难度增加

《若干意见》制定了严格的幼儿园准入管理制度。各地依据国家基本标准调整完善幼儿园设置标准，严格掌握审批条件，加强对教职工资质与配备标准、办园条件等方面的审核。规定幼儿园审批严格执行“先证后照”制度。对于实施加盟、连锁经营的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园的资质。从这一政策我们可以看出，民办园的设立有了严格的准入标准和审批条件，甚至办园程序也更加复杂：要先由县级教育部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，再到相关部门办理法人登记。而对于现有的民办幼儿园来讲，要想在这样的政策背景下更好地发展，必须提高办园资质、树立科学的办园方向、提高管理能力，争取拿到省级示范园的资质。否则现有民办园的前景堪忧。

（三）资金投入不足，办园成本较高

《规划纲要》以及“国十条”都提出国家财政要大力支持民办幼儿园的发展，鼓励多种社会形式办园，设立社会基金，鼓励社会捐助。可是，由于民办幼儿园数量较多，国家财政分摊到每所幼儿园的资金就变得很少了，宋映泉利用北京大学中国教育财政科学研究所2010年4～6月在河北、安徽、浙江三省25县抽样获得的 591所幼儿园的微观数据，分析了在不同类型幼儿园之间政府财政投入的差异，发现绝大多数民办园没有获得政府财政支持，在218所民办幼儿园中，只有8所（约占3.7%）获得了政府财政拨款[7]。2017年民办园教育经费总收入中，公共财政性预算教育经费仅占7.82%，举办者投入和保教费为主的事业收入共占到了88.02%[8]。

《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》颁布实施后，国家开始大力支持面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展，要求扩大普惠性幼儿园的覆盖面，2018年颁布的《若干意见》提出，到2020年普惠性幼儿园的覆盖率要达到80%。而民办幼儿园数量较多，国家财政分摊到每所幼儿园的资金有限，民办幼儿园的资金只能依靠办园者的投入和家长交的保教费。在这种情况下，民办幼儿园还必须降低收费标准发展为普惠性幼儿园，这无疑使民办幼儿园的办园资金更加短缺。对于营利性的民办幼儿园，不仅国家的财政投入更少而且管制严厉、税务开支增加，利润空间大大缩减。

《若干意见》更是规定民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。这无疑会大大缩减民办幼儿园的资金投入渠道，增加民辦幼儿园的办园资金压力。

三、民办幼儿园未来发展的走向

根据《若干意见》提出的到2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%和公办园在园幼儿占比到2020年全国原则上达到50%这一发展目标，我国民办幼儿园未来发展主要有以下几条道路可选择。

（一）纳入政府服务体系，转为公办园

部分民办幼儿园可以选择纳入政府服务体系，转为公办园。以公立学前教育机构为主体的学前教育发展格局是当前学前教育发展的国际趋势。2015年，欧盟国家和经合组织成员国中，在公立学前教育机构就读的幼儿平均占比分别是75%和67%。在金砖国家中，幼儿在公立学前教育机构就读的占比排名依次是：俄罗斯、南非、巴西、中国、印度[9]。我国学前教育发展格局还远远达不到国际发展趋势。在新的政策意见下，我国民办园转变为公办园可以使民办幼儿园的管理体系、教师编制、资金投入问题依照国家公办园的标准得到解决。同时，转变为公办园也可以留住原本的在园幼儿与教师，并且可以利用政策优势招聘到更加优秀、专业的幼儿园保教人员，既可以促进幼儿园教育质量的提高又可以帮助政府减轻压力，早日实现公办园占比达到50%这一发展目标，形成以公立学前教育机构为主体的学前教育发展格局。

（二）转变办园理念，回归和坚守学前教育本质

在我国，民办幼儿园的发展主要受市场机制的影响，刚需性的投资、稳定的增长、可观的投资回报率、丰厚的现金流促使幼教产业化。人们逐渐都把目光放到学前领域，希望可以从中获取利益，学前教育成为大大小小资本追逐的对象。而《若干意见》出台后，严格遏制学前教育领域过度逐利的行为，鼓励支持公益性、普惠性幼儿园发展。因此，民办幼儿园的办园者必须重新端正自己的办园动机，改变过去过度逐利的行为，坚守教育服务育人的理念。放下心来扎扎实实搞教育，回归学前教育的本质。

（三）向高端优质幼儿园转变

民办幼儿园还可以向高端优质幼儿园发展，努力占领20%的市场空间。公办幼儿园和普惠性幼儿园主要是为了保基本、兜底线，以实现普及学前教育的目标。在生活水平迅猛提高的当今社会，人民群众对优质教育资源和多样化教育服务的需求也变得更强烈。结合当前政策和市场需要，民办幼儿园可以通过开发本园特色课程、树立先进科学的教育理念、提供个性化的服务来满足人民群众的多样需求，并可以通过不断完善和改进园所的经营管理服务水平来取得市场占有率。

【参考文献】

[1] 2017年全国教育事业发展统计公报[1][EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508. html.2018-07-19.

[2] 中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-11/15/c_1123720031.htm.2018-11-15.

[3] 國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/concent_1667143. htm. 2010-07-29.

[4] 国务院关于当前发展学前教育的若干意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/24/content_5421. htm.2010-11-21.

[5] 教育部 国家发展改革委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/ srcsite/A06/s3327/201411/t20141105_178318.html.2014-11-03.

[6] 中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/government_public/ content/2018-08/10/tzwj_38281.html.2018-08-10.

[7] 于淑贞，张晗.普及学前教育视野下我国民办幼儿园存在的问题及策略研究[J].早期教育（教科研版），2014（Z1）：80.

[8] 教育部财务司，国家统计局社会科技和文化产业统计司.2017年中国教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2018：24-25.

[9] 刘焱.开启学前教育规范发展的新征程[N].中国教育报，2018-11-20（002）.

本文系重庆市2016年高等教育教学改革研究重点项目“卓越幼儿教师驻园式培养的行动研究”（项目编号：162020）的阶段性成果。

通讯作者：邵小佩，349843253@qq.com

（责任编辑 张付庆）