体制内委托经营：公共文化服务设施治理机制创新*

邹胜男，陈世香

0 引言

公共文化服务设施是建立现代公共文化服务体系的基础。当下公共文化服务设施“重建设、轻治理”的现象比较严重[1]，主导的治理模式仍为传统官僚体制下形成的层级管理模式，即按照行政分级，各级政府负责本级公共文化服务设施的建设和管理[2]。这种“各自为政”的治理机制使公共文化服务设施面临低效管理，难以实现公共文化服务资源的共建共享[3]。面对这种困境，在公共服务市场化改革浪潮以及政府购买公共服务政策推动下，各级政府和文化主管部门积极探索公共文化服务设施治理机制的创新，比如通过政府购买、委托、租赁、特许经营等方式将公共文化服务设施交由企业、志愿者团体或社会组织等运营[4]。我国公共图书馆更是借鉴国外经验，推动县级公共图书馆总分馆建设[5]。这些治理机制的创新对优化公共文化服务资源配置，提高公共文化服务设施效能有很大的促进作用。但是，现有公共文化服务设施治理机制的创新仍存在多方面的问题，如公共服务和公共产品并没有成熟的竞争性供给市场[6]，委托合同不完全、合作信息不对称[7]，服务能力不足[8]，防止市场机制失灵的配套性制度建设缺乏[9]，治理碎片化[10]，等等。

笔者在实地调研中，发现武汉市汤湖图书馆通过“体制内委托经营”的治理机制创新，较好地解决了现有治理机制存在的问题。鉴于此，本文以武汉市汤湖图书馆为例，在理论分析框架建构基础上，基于实地调研数据，对“体制内委托经营”的实施机制、有效性的内在逻辑、制约因素等进行探讨，为创新公共文化服务设施治理提供参考。

1 公共文化服务设施“体制内委托经营”的理论分析框架

“委托经营”是指产权所有者将经营管理权通过签订委托合同的形式交由代理方进行经营管理的行为[11]。在委托经营定义的基础上，本文将在党政群组织以及公共事业单位主体范围内产生的委托经营行为称作“体制内委托经营”，其中委托方和代理方均属于党政群组织或者公共事业单位。武汉市汤湖图书馆的产权管理者武汉市经济技术开发区(以下简称“武汉经开区”)工会就是通过签订委托合同的方式将汤湖图书馆委托给武汉图书馆运营管理。其中，委托方武汉经开区工会为政府机构，代理方武汉图书馆为公共事业单位。而“体制内委托经营”作为我国公共文化服务设施创新治理的一种新机制，虽然面临一定的挑战，但是相比现有治理机制，其具体实践呈现出更多的有效性。应该怎样对这种创新机制进行分析，以挖掘其背后的有效性逻辑以及出现挑战的原因呢？回顾已有研究，虽然学术界对公共文化服务设施治理机制的问题和改革理念等进行了诸多研究，但尚缺乏对公共文化服务设施治理机制进行系统评价的理论框架。由此，本文试图在已有公共文化服务设施治理机制研究成果的基础上，借鉴“委托代理”“资源优化配置”“整体性治理”等理论，从委托方、代理方、合作关系、资源整合、投入效益以及制度支持六方面为公共文化服务设施“体制内委托经营”建构一个较为科学的分析框架(见图1)。尽管有学者认为建构一个万能的理论框架是危险的，因为要么过于简单，要么过于具体[12]，但本文并非构建一个万能的分析框架，而旨在构建一个评价公共文化服务设施治理机制的中观理论。

图1 “体制内委托经营”的理论分析框架

委托方的合同管理能力主要包括合同制定、合同招标、合同监管、合同评估以及应对合同关系存续可能带来腐败问题等方面的能力；代理方的服务供给能力是指代理方是否具备良好的服务供给能力；合作关系中的信息对称是指参与交易的各方具有平等共享信息的机会，通常交易信息包括产品、监管等信息；公共文化服务资源整合是指治理机制通过职能部门以及内部机构的协调和整合，以及服务理念、服务流程、服务方式、服务技术等的革新实现公共服务资源的合理流动与整合[13]；公共财政投入的效益是指公共文化服务设施发挥最大的社会效益(回应性、有效性、均等性)和经济效益；完善的制度支持是指机制创新有相应的法律法规、部门规章等制度进行详细的规定，其通常包括明确的实施流程、权责安排和激励机制等。

2 武汉市汤湖图书馆“体制内委托经营”实践

2.1 背景与概况

武汉市汤湖图书馆为武汉经济技术开发区职工文化中心的组成部分，建筑面积4375平方米，2014年建成。汤湖图书馆建成之初，在“专业人办专业事”理念的指导下，产权管理者武汉经开区工会通过政府采购，最终以委托经营的方式将汤湖图书馆委托给武汉图书馆运营管理。其中，武汉经开区职工文化中心管理办公室扮演规划者和监督者角色，即负责合同制定、资金拨付、监督管理，以及职工文化中心物业与后勤统一管理等工作，而具体的公共文化服务供给由扮演生产者角色的武汉图书馆承担。由此，同属于党政群组织和公共事业单位的武汉经开区工会和武汉图书馆开始了体制内委托经营合作。在正式签订委托合同后，武汉图书馆组建了一支由10名专业管理和专业技术人员组成的运营团队，并于2014年底对汤湖图书馆开始正式运营。目前武汉图书馆已与武汉经开区成功合作3年，年均运营经费约370万元(其中100万元为购书经费)，并继续签订委托合同，负责汤湖图书馆2018年的运营管理工作。

2.2 实施机制

2.2.1 委托方实施机制

委托方武汉经开区工会下设职工文化中心管理办公室，主要负责委托经营的合同管理工作。第一，制定完善的合同。职工文化中心管理办公室按照相关法律法规制定了完善的委托合同。委托合同不仅就合作中的具体事项以及双方的权利和责任进行详细的阐述，而且对合同目标、绩效考核以及绩效评估的标准和方式进行了明确的规定。第二，采用科学的招标方式。职工文化中心管理办公室按照国家采购和招投标规定，通过武汉经开区统一招标平台确定委托经营的承接主体。在招标中，委托方为了确保汤湖图书馆的服务水平，明确规定承接主体必须有100TB以上的数字储存资源，而这一严格的要求导致符合条件的投标公司甚少。最终，委托方武汉经开区工会考虑购买服务的特殊性和必需性，采取单一来源的政府采购方式，确定武汉图书馆为购买服务的承接主体。第三，严格的运营经费管理。合同规定的运营经费纳入委托方武汉经开区工会的年度预算，实行专款专用，并由区财政统一监管和审计。第四，明确合同监管内容和方式。合同规定监管方式主要为日常监管和年终审查相结合。保安和物业管理人员负责日常安全监管和相关服务数据的收集工作，同时，管理办公室定期对图书馆的固定资产、读者意见簿、季度汇报等进行检查。另外，每年年底进行一次年终审查，要求委托方、代理方及运营团队三方领导或负责人到场，对年度服务数据、季度汇报等进行整体的审查，审查结果将直接影响绩效考核成绩。第五，定量、定性考核相结合。绩效考核方式是定量和定性考核相结合，比如量化指标有读者投诉次数、采购书籍量、年服务人次、举办活动次数、企业、学校和社区服务次数等；定性考核方面则主要根据读者意见簿的评价、相关工作人员的访谈、读者调查等进行。第六，合理的绩效评估。职工文化中心管理办公室根据日常监管情况、审查后的各项服务数据以及绩效考核的成绩对代理方合同完成的情况及质量进行最终的评估，再根据评估结果决定是否续约，并提出需要进一步完善和改进的地方。

2.2.2 代理方实施机制

(1)做好完善且专业的前期准备工作。2014年底武汉图书馆运营团队入驻汤湖图书馆后，全面参与汤湖图书馆的馆内设计以及配置一系列设备、书籍等前期准备工作。首先，在专业调查基础上合理确定功能分区。运营团队通过专业调查发现，图书馆主要服务对象为开发区广大工厂职工，他们对少儿阅览区，以及以产业文献和艺术类书籍为主的特藏阅览区的需求比较大。另外，运营团队发现图书馆除了需要给周边居民和产业职工提供高质量公共文化服务外，还应该为开发区企业服务，即充分发挥图书馆作为信息和知识枢纽的功能。因此，运营团队紧扣读者需求，在图书馆增设温馨的少儿阅览区、特藏阅览区，以及创客服务区。其次，建设信息资源共享工程和武汉市通借通还工程。通过物联网的铺设，以及数字网通、数字信息设备的开通和安装，汤湖图书馆和武汉图书馆实现了150TB数字资源的共享，读者可以在公共电子阅览室或文化信息资源共享工程专区方便、快捷的使用超星、中文在线以及数字阅读机等获取电子图书、期刊、报纸以及音乐视频等资源。另外，汤湖图书馆还与武汉地区14个市区级公共图书馆实现文献资源的通借通还。最后，实行图书联合编目。在武汉图书馆联合编目的支持下，汤湖图书馆使用武汉图书馆先进的采编系统和技术对通过政府采购购买的9万余册书籍以及340余种中外期刊报纸进行统一编目。

(2)丰富公共文化服务内容。运营团队开发了一系列公共教育活动，力图通过汤湖图书馆丰富广大居民的文化生活，如双休日开展手工课堂、软件课堂、绘本课堂、国学课堂、创客活动。运营团队为了推广全民阅读，促进知识的创新与传播，还开发了“名家论坛”“i品书香”“汤湖读书会”“春天诗会”“节日民俗展”等一系列品牌活动。自2015年2月汤湖图书馆对外开放，到2016年12月底，在不到两年里，共举办读者活动500余场，参与读者活动达15万人次。

(3)线上线下服务相结合，与读者紧密互动。互联网技术的快速发展使多注重线下服务的传统图书馆面临管理创新和技术改革的压力和挑战。汤湖图书馆运营团队自开馆之初，就非常重视运用互联网技术以及新媒体宣传等方式为读者提供线下和线上相结合的公共文化服务。比如，读者可以通过图书馆主页和微信公众号了解图书馆的所有服务信息，还可以提前了解每个季度的活动安排，在微信公众号上提前预约，读者还可以在线上借阅书籍、获取数字资源；运营团队在汤湖职工文化中心各主要入口以及居民和产业工人聚集区，以宣传栏或宣传广告牌的方式定期公开图书馆的相关活动信息，并以流动图书车等方式定期送服务下乡。

(4)纳入武汉图书馆整体发展规划。汤湖图书馆虽然为基层图书馆，但通过体制内委托经营，整体发展纳入武汉图书馆的整体发展规划，包括人才引进、图书编目、业务开发、阅读推广、信息共享、通借通还等。在武汉图书馆的整体规划下，汤湖图书馆各项业务发展迅速，2016年以较高质量和效率的公共文化服务荣获全国“职工书屋”示范点以及中国“最美基层图书馆”称号，并被市民评为“武汉市最美图书馆”。

3 公共文化服务设施“体制内委托经营”的创新治理分析

体制内委托经营作为一种创新公共文化服务设施治理的新机制，其有效性运行的内在逻辑，即机制创新有效的原因是什么？可能面临哪些主要问题与挑战？这是深度理解这一机制创新以及深度挖掘公共文化服务设施创新治理经验的核心所在。本文基于前文所构建的分析框架，对上述问题进行深入分析。

3.1 有效性分析

3.1.1 委托代理合同的有效管理

随着公共服务市场化和社会化改革的兴起，公共部门的治理模式已从权威治理转向合同制治理[14]。武汉经开区工会与武汉图书馆的委托经营合作中，委托方实现了委托合同的有效管理。首先，武汉经开区作为国家级经济技术开发区，有完整的政府采购程序和统一的政府采购平台，在合同制定、合同招标、合同评估等方面都有系统的规定和指导。其次，委托方武汉经开区工会在职工文化中心单独设置管理办公室，全程监管汤湖图书馆的运营管理。2017年11月16日，在访谈汤湖管理办公室某工作人员时，她这样说道：“物业是我们统一管理，日常数据他们每天都会采集，我们再一起统计。再说，他们搞得好不好，我们一看就知道，因为他们就在我们办公室旁边，我们在做监管和评估的时候很方便。”最后，不同于体制外委托经营，体制内委托经营的运营经费由武汉经开区财政局统一管理，纳入委托方年度预算，实行专款专用，由区财政局负责监管和审计。在运营经费由财政部门统一管理下，委托方解决了合同监管中核心的运营经费管理问题，避免了委托代理合作中寻租、串标、围标等腐败行为的出现，为委托代理合同的有效监管奠定了坚实的基础。

3.1.2 代理方服务能力强且有良好的服务持续供给能力

目前国公共文化服务设施治理机制普遍存在服务能力差且服务持续供给能力不足的问题。汤湖图书馆通过体制内委托经营，较好地解决了公共文化服务供给主体服务能力低且服务持续供给能力不足的问题。因为代理方武汉图书馆作为国家一级图书馆，不仅有较高素质的专业人才队伍、丰富的管理经验、先进的信息技术和一流的数字服务水平，而且作为武汉市公益一类事业单位，有武汉市财政的持续支持。另外，武汉图书馆地处省会武汉市，相比基层图书馆，有极具竞争力的人才吸引力。目前汤湖图书馆运营团队就是武汉图书馆通过全国公开招聘组建而成，10名工作人员均具有本科学历，且平均年龄低于30岁。在武汉图书馆经营管理下，武汉市汤湖图书馆作为基层图书馆，服务能力远远高于全国县级公共图书馆平均水平(详见表1)。

表1 2015年武汉市汤湖图书馆与全国县级公共图书馆公共文化服务基本情况对比

3.1.3 委托代理关系中信息对称

在体制内委托经营中，首先，委托方和代理方同属于体制内党政群组织和公共事业单位，因此，委托方有更便捷和更权威的渠道了解代理方的管理能力和业务水平，能避免决策信息不对称和组织有限性等问题的出现。其次，委托方和代理方都是体制内同组织性质，以追求公共利益最大化为目标的公共部门。因此代理方武汉经开区工会代表的利益也是委托方武汉图书馆所追求的利益，在这种情况下，代理方采取逆向选择行为的主观意愿低，委托方也能更顺利的获取合作中所需的监管信息。另外，即使出现信息不对称情况，代理方也很难采取机会主义行为损害委托方的利益，因为同为体制内组织，委托方比较熟悉代理方的管理流程，能有效识别违约行为。2017年11月17日，笔者以“委托方和代理方之间有没有出现过信任问题”为题访谈运营团队时，一工作人员这样说道：“没有，这个他们很放心，因为他们对我们很熟，武汉经开区以前的领导就是武汉市文化宣传系统调过去的。而且，我们同意托管汤湖图书馆，是出于责任，即想带领整个武汉地区公共图书馆均衡发展。我们通过委托代理的形式将良好的公共文化服务延伸，这对我们的事业发展来说也是一个好事。所以，我们在合同规定下，全心全意做服务，而且提供的服务效益远远大于运营投入。”

3.1.4 与武汉图书馆实现资源共建共享

现有公共文化服务设施创新治理机制的最大问题是没有打破公共文化服务设施层级治理的碎片化，这种层级管理体制导致严重的资源重复建设，不仅使财政投入效率低下，而且使经济实力较差的地级市、县区级公共文化服务设施不得不面临运营经费不足下管理水平和服务水平低下的困境。汤湖图书馆通过体制内委托经营与武汉图书馆实现了资源的共建共享，以不到300万的年运营经费就共享了高达150TB的数字资源、先进的图书编目系统和技术、丰富的管理经验、专业的业务开发水平以及高素质的人才队伍，而且在后续的资源建设中也通过整体规划的统一制定实现共建共享。总之，体制内委托经营不仅极大地降低了汤湖图书馆的运营成本，减轻了当地政府的财政负担，而且使汤湖图书馆在资源共建共享的支撑下快速且高质地发展。2016年6月18日，针对“体制内委托经营相比其他治理机制，有哪些优势”为题访谈武汉图书馆负责人时，她这样说道：“公共文化服务设施运营是资源密集型的工作，就像图书馆来说，图书储藏量、数字资源、信息技术、人才培养等都要花费巨大的投入，不管是基层图书馆，还是企业等社会组织都是难以承担的。而体制内委托经营就可以与实力雄厚的市馆、省馆实现资源的共建共享，从而避免其他治理机制所出现的资源重复建设等问题。”

3.1.5 公共财政投入效益的最大发挥

新时期公共财政投入效益需要对效率和效果标准进行综合考量。汤湖图书馆通过体制内委托经营，实现了公共财政投入效益的最大发挥。在2017年11月16日的访谈中，一位工作人员的回答可见一斑：“汤湖图书馆体制内委托经营的治理机制创新受到各界好评。一位从事文化工作多年的老同事跟我讲‘汤湖图书馆以不到300万的年运营经费获得了价值超过千万的服务’”。另外，在武汉图书馆的运营管理下，汤湖图书馆不仅馆藏资源丰富，设有各类紧扣读者需求的功能区，而且秉承“公益性、基础性、均等性、便利性”原则，以丰富的公共文化服务活动，为武汉经开区市民打造了广受欢迎的文化休闲空间、公共教育平台、终身学习场所和知识信息枢纽，最大发挥了公共文化服务的社会效益。概言之，汤湖图书馆通过体制内委托经营不仅充分实现了财政投入的高效利用，以最低的经营成本获得了高效的产出，而且为广大市民提供了均等、便捷、高质的公共文化服务。

3.2 公共文化服务设施“体制内委托经营”面临的挑战

3.2.1 顶层设计缺失下的制度失范

体制内委托经营是武汉经开区自主探索公共文化服务设施治理的创新机制。虽然相比现有公共文化服务设施治理机制，体制内委托经营科学有效，但并没有引起相关公共部门的广泛关注，更没有完善的制度支持，主要以地方政府行政性的推动为主。这是公共文化服务设施体制内委托经营的最大问题，因为没有相应的规章制度对体制内委托经营的各层面、各方面以及各要素进行明确的规范，体制内委托经营很容易面临制度失范的风险，致使机制创新的有效性损失。同时，没有统一的制度设计，体制内委托经营的推广也缺乏完善制度体系的规范和支持。2016年6月18日，在访谈中一位武汉图书馆工作人员说道：“‘体制内委托经营’好是好，但国家没有统一的政策，具体的流程也没有统一的规范，很难维持。就像公共图书馆总分馆制在各地推行了这么多年，还是没有形成气候，也是缺乏统一的制度规范一样。”

3.2.2 激励机制缺失下的推广阻滞

公共部门激励机制的缺乏一直是影响公职人员潜能和积极性发挥的主要原因。通常为了激发公职人员的工作潜能和工作积极性，公共部门激励机制需要动力和压力的双重推动，而且强调激励标准设定合理、激励手段选择恰当、激励程序安排科学[15]。同样，体制内委托经营作为公共文化服务设施创新治理的新机制，也需要制度化的激励机制，以激发公职人员的积极性，推广新机制在公共文化服务设施领域的运用。然而，武汉市汤湖图书馆探索体制内委托经营的实践主要是依靠武汉经开区领导的支持以及图书馆人对图书馆事业的奉献。2016年6月18日，笔者以“武汉图书馆还会继续托管其他公共图书馆吗？”为题访谈一位武汉图书馆的工作人员时，他断然拒绝：“汤湖图书馆已经接手了，那就算了。原本我们还想着运营经费的盈余能不能贴补下武汉图书馆的运营，结果运营经费都由区财政管，专款专用，跟我们没一点关系。我们馆里工作人员都要提供很多无偿服务，比如从市里老远过来督查工作，还得自己贴车费餐费。这样没有一点激励机制，怎么能行，真的很难推广。”

4 研究结论与建议

4.1 研究结论

体制内委托经营是党政群组织和公共事业单位主体范围内产生的委托经营行为，委托方和代理方均为党政群组织和公共事业单位。首先，本文基于现有公共文化服务设施治理机制存在的问题以及与学习“委托代理”“资源优化配置”“整体治理”等理论相结合，建构了一个涵盖委托方合同管理能力、代理方服务能力、合作关系信息对称、公共文化服务资源整合等六维度的评价公共文化服务设施治理机制的理论分析框架。其次，运用前文架构的理论分析框架，对武汉市汤湖图书馆体制内委托经营的创新实践进行分析发现，体制内委托经营有利于委托合同的有效管理，能够引入服务能力强且具有持续服务能力的代理方，较好地保证委托代理关系中信息对称，能实现公共文化服务资源的跨层级整合，也能够最大程度上发挥财政投入的效益。总之，相比传统层级管理模式以及在层级管理基础上进行改革的市场化和社会化管理模式，体制内委托经营体现了更多的有效性(详见图2)，是我国公共文化服务设施创新治理的新方向。最后，武汉市汤湖图书馆体制内委托经营的创新实践不仅丰富了图书馆运营模式，而且对其创新实践的深入分析为我国推进图书馆总分制建设提供较好的一手经验数据。然而，在具体实践分析中发现体制内委托经营存在顶层设计缺乏下制度失范以及激励机制缺失下推广阻滞等问题。这些问题使机制创新的有效性损失，也使这一治理机制难以推广。因此，为了提高公共文化服务设施效能，推进现代化公共文化服务体系建设，地方公共文化管理部门应积极探索体制内委托经营的制度设计，使其既能获得国家政策的明确支持，也有完善的规范制度和激励制度推进机制的推广。

图2 公共文化服务设施治理机制对比图

4.2 建议

本文通过个案分析发现体制内委托经营是一个成功的创新机制，必将是公共文化服务设施治理的新方向。因此，业界应积极推广体制内委托经营，以丰富公共文化服务设施治理模式，推动社会主义文化事业发展。而对于治理机制的借鉴或推广，笔者结合个案对实践的探索和分析，提出以下建议：(1)地方政府可以以市为单位，集中力量培育几家有实力的公共文化服务设施，再通过体制内委托经营将一些经营不善或者管理能力较低的公共文化服务设施，或者是某一部分业务委托给他们运营管理。因为这不仅打破了层级管理体制下的资源重复建设，使公共文化服务资源效率得到极大的提高，而且还可以通过合作关系促进各层级服务设施管理团队之间的学习和交流。(2)地方政府应积极重视地方治理创新，并打破条块分离的行政体系限制，协调各部门对治理创新进行完善且全面的制度建设。因为，一方面，具有权威性的制度支持是体制内委托经营等地方治理创新的发展前提；另一方面，在复杂府际关系下，仅依靠主管部门很难协调各部门支持进行制度建设。这也是我国地方治理创新往往很难持续的主要原因。(3)委托方一定要制定完善且科学的委托合同，尤其是合同招投标应通过政府统一平台。另外，运营经费管理也应直接由同级财政部门管理，因为这能较好地避免寻租问题的出现，也能很大程度上降低委托方的合同监管难度。(4)地方文化管理部门在统筹制度建设时，应重视激励制度的建设，即保证代理方工作人员因工作任务的加大，而有适当的工作补贴，以及运营团队有合理的薪酬和绩效奖励等。因为这能激发工作人员的潜能和工作积极性，而且创新机制有效性的发挥也依赖工作人员的认可和支持。