我国公共文化服务政策演进(2009-2018)

曹树金，刘慧云，王 雨

1 研究背景与目的

制度是人类社会的一种精神现象，其产生和演进与成员间的共享信念密切相关[1]。随着社会、经济、文化发展，制度不断变迁。在社会转型中，我国进入了政府主导和渐进式制度变迁的格局[2]。其中，文化建设逐渐转变为国家政策执行领域的优先任务[3]。具有公平性、均等性、公益性、便利性和普及性等特征[4]的公共图书馆、文化馆、博物馆等公共文化基础设施的建设成为当前服务型政府的重要职责。

公共文化服务政策是政府为了协调并保障人民群众公平地享有基础性公共文化服务而制定的与公共文化服务供给及公共文化服务体系建设相关的法律法规和计划措施。学者将我国公共文化服务政策发展分为公共文化服务政策肇始(2000年前)、政策探索(2001-2005年)和政策深化(2006年至今)三个阶段[5]。自2006年起，作为“十五”计划的收官以及“十一五”计划的开端，公共文化工作的主要内容是深化文化体制改革，建立公共文化服务体系。随后公共文化政策的主要内容从纲领性的指导变成具体且实际的配套政策，《公共图书馆建设标准》《公共电子阅览室建设试点工作方案》等配套政策随之颁布。2009-2018年的10年间，包括《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《公共文化服务保障法》等重要的公共文化服务政策法规推动着公共文化服务建设走向纵深化发展道路。特别是党的十八届三中全会提出建设现代公共文化服务体系，“现代”一词突出公共文化服务体系建设的时代性、创新性和开放性要求，为公共文化服务建设指明了新的发展方向。党的十八大将现代公共文化服务体系建设作为全面建成小康社会的重要内容，明确提出到2020年“公共文化服务体系基本建成”的战略目标。党的十九大提出要继续完善公共文化服务体系。现代公共文化服务体系是过去10多年公共文化服务体系建设的继承和发展，更加强调公共文化服务从思想理念到方针政策到服务实践的时代性、创新性和开放性，要求在标准化、均等化、社会化、数字化、效能化和体制机制创新等方面实现新的突破[6]。

公共文化服务政策的演变是国家根据不同时期公共文化服务的特点和民众对公共文化服务的需求制定的，反映不同阶段的价值理念、政策目标、政策工具、政策资源等的嬗变过程和规律。因此，研究公共文化服务政策的演变规律对今后公共文化服务政策的制定具有参考价值。以往研究往往采用定性的方法或描述统计分析方法对公共文化服务政策变迁中的关键事件和政策文本内容进行解读和总结。随着政策科学计量工具和方法的完善，越来越多研究采用政策计量工具和方法分析政策文本，解读政策内涵，预测政策走向。过去10年国家对公共文化服务的重视程度不断提高，公共文化服务不断推进，中央一级政府部门(以文化部、文化和旅游部为主)颁布了很多与公共文化服务相关的政策。因此，本研究收集近10年来(2009-2018年)中央一级政府及相关部门(以文化部、文化和旅游部为主)发布的关于非营利性文化事业或文化产业的政策文件，利用政策分析方法，结合公共文化服务政策文本的特征，建立公共文化服务政策三维立体模型，力图全方位多角度地揭示公共文化服务政策走向深化以来的政策热点和重点。

2 研究设计

2.1 研究工具与方法

政策文献计量是主要的政策分析方法，是文献计量分析和内容分析的融合。因此，本研究借鉴政策文献计量研究的方法，结合公共文化服务政策的特点，建立中央一级公共文化服务政策三维分析框架(如图1)。首先，对公共文化服务政策的文本形式、发布的主体等外部特征进行计量分析，能够在一定程度上体现政策的权威性和重视程度。其次，政策文本内容的主题词词频统计、共词和聚类分析主题特征能够在一定程度上揭示近10年来公共文化服务政策关注的热点和重点。最后，政策工具作为国家所拥有的、用于执行政策、达到政策目标的实际手段，在政策领域已经成为国内政策科学研究的基本指南。本研究在考察国外学者政策工具的划分和分类方法后，以分类方法内容最全、应用最广的Rothwell和Zegveld构建政策工具[7]为主要分类依据，并结合公共文化服务特点，对公共文化服务政策工具进行重新分类。本研究所构建的中央一级公共文化服务政策三维分析框架包括政策外部结构特征、政策工具和主题特征等内在特征三个维度。

图1 公共文化服务政策三维分析框架

(1)X维度：政策文本外部结构特征。政策文本形式、政策主体两方面作为公共文化服务政策的外部结构特征，政策文本形式、主体都是政策分析的外部结构特征，从这两个角度展开对政策文本的分析，可获得更多的非结构化信息。政策文本形式分析可以探索政策的出台方式，发现公共文化服务政策的强制性程度和执行效力，政策主体的分析可以探究部门间的合作情况以及现实推进效果。

(2)Y维度：政策工具。依据Rothwell和Zegveld的分类即供给型、环境型和需求型政策工具类方法[8]，结合公共文化自身的特点(公开性、政府主导型等)，对公共文化服务政策文本进行分类。供给型主要是从基础设施、财政、人才、数据库建设等层面去推动，将其细分为数据平台、基础设施、财政支持和人才培养。环境型则是从制度、规范层面去构建政策实施环境，规范数据开放利用。环境型政策工具可以细分为策略性措施、服务管制、目标规划、标准认定4个方面。需求型则是将数据转化为现实价值，政府的数据得到开放，这是实现价值的前提，但开放的数据需要通过不同的方式得到利用，才能将数据转换为价值。需求型政策工具可以细分为公私合作(PPP)、政府采购、行业监管、普及宣传以及海外交流。这三种政策工具各有侧重，具有各自的功能导向。

(3)Z维度：主题特征。政策主题分析可以探究公共文化服务政策的着重点和着力点，既有利于政府探究政策的侧重面，找出政策制定过程中的遗漏面，完善政策措施，也有利于理论研究的集中性。主题词分析可以表达出公共文化服务政策的研究热点，共词分析可以通过统计一组主题词(关键词)两两出现在同一文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[9]。在共词频次统计的基础上，聚类分析将距离较劲的主题词聚集起来形成不同的群组。不同的群组反映了一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所代表的学科和主题的结构变化。利用上述三种分析方法对当前公共文化服务政策进行探究，分析当前政策研究现状并预测未来的政策指定方向，同时为之后政策制定提供理论基础。

2.2 研究步骤

本研究按照政策内容量化分析步骤开展研究，包括界定公共文化服务政策的研究范畴和样本选择标准、编制主题词表、确定分析框架和分析维度、分析和结果解释等。

3 数据分析

3.1 数据收集

本研究以2009-2018年间中央政府及相关部门发布的公共文化服务政策文件为研究对象，主要从文化部公共文化研究上海图书馆基地发布的公共文化服务政策基础数据库(http：//bz.reasonlib.com/)为数据源。考虑到数据库收录的时滞性，为避免遗漏重要政策文件，本研究利用文化和旅游部(https：//www.mct.gov.cn/)以及文化政策图书馆数据库(http：//www.cpll.cn/keylist.aspx)等网站和数据库检查和补充该数据库中目前暂未收录的相关政策文件。本研究主要考察的是中央一级政策文件内容的热点和重点，而数据库中所收录的政策内容覆盖面广，发文机构不一，文种多样，因此需要通过人工浏览阅读的方式筛选与公共文化服务政策直接相关的政策文本。为了提高样本选择的科学性，本研究在参考黄萃对政策文本筛选标准的基础上[10]，结合数据库中公共文化服务政策内容特点，列出不属于本研究的政策收集的范畴：(1)领导人讲话、信函和批示；(2)附属于其他文件的目录、清单；(3)针对某一特定具体公共文化设施的技术规范、标准；(4)工作总结、年度总结等；(5)由地方立法机关和行政机构制定的地方性法律法规和规章。经过筛选，遴选出2009-2018年间中央政府机构及其相关部门颁发的公共文化服务政策文件147件，文件类型主要包括法律法规、决定、通知等。

3.2 主题词表构建

由于公共文化服务政策文件自带的主题词往往是基于文献管理和分类的需要，数量较少，对政策含义的揭示较单薄，因此，本研究对最终遴选的147件公共文化服务政策文件进行主题词的补充标注，以反映政策文件内容。在标注主题词前，依据《国务院公文主题词表(附录)》《汉语主题词表》，结合公共文化服务活动的规律和特点，形成657个名词组成的公共文化服务政策文件主题词。该词表保留反映公共文化服务政策的核心内容的主题词，提出表达文献属类的词语，如决定、通知。通过对政策文件外部结构和内容的解读，为每份政策文件著录3～8个反映其政策内容的主题词，提取出2009-2018年期间的中央一级发布的公共文化服务相关政策文本的主题表等信息，以便作下一步的分析。需要说明的是，为尽可能保障主题词表能够反映公共文化服务政策文本的内容，主题词的标注由3名对公共文化服务领域较为熟悉的课题组成员分别完成，并对标注不一致的地方进行探讨确认。

3.3 政策工具维度分析

本研究以147件政策文本为分析对象，利用类型化分析法结合公共文化服务相关政策的政策服务工具分类类型[11]44-49，设计了公共文化政策分析单元编码表(见表1)，将每一政策文本进行信息抽取，通过对政策文本中所应用的政策工具进行汇总，得出不同层级政策工具的比例结构。

表1 公共文化政策分析单元编码表

4 研究结果及讨论

4.1 政策文本形式与政策主体

4.1.1 政策文本形式

政策文本形式的不同导致政策文本性质、适用范围的不同。从表2中央一级与公共文化服务相关政策文件的文本形式中发现，“通知”形式的文本较多(50%)，紧随其后的是“意见”(16%)，然后是“规划”“办法”等，“法”“标准”等类型的政策文本较少。通知、意见型政策文本作为告知性文件，一般用于上级部门下发到下级部门，内容较具体，具有较强的执行效力；而规划、规定、办法、条例、通报等是用来调整一定社会关系或者社会行为的文件，内容较抽象、模糊，具有指向性，赋有弹性[12]；而“法”是国家的规范性法律文件，立法周期长，往往数量较少。可见，过去10年我国在公共文化服务政策上的文本类型符合政策文本类型发布的特点，这是我国单一制自上而下执行路径的客观要求，也是公共文化建设发展的内在需要。然而，这反映出我国多以效率为主的“通知”这一政策文本形式作为主要推行方式，带有“新公共管理”色彩，进而可能导致在“原则性”和“灵活性”的互动博弈中更偏向“原则性”，而偏离政策宏观层面的效率与公平的均衡发展[13]。

表2 中央一级公共文化服务政策文件的文本形式

4.1.2 政策主体

政策主体是在政策制定、实施与评估等过程中，对特定政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的发布机构。由表3可知，公共文化服务国家级政策发布主体主要包括文化部及其下属部门、国务院、全国人民代表大会等，部门间合作发布6件政策，其中5篇为文化部与其他部门合作发布的政策，文化部也是在公共文化服务政策制定主体中排名第一的政策发布机构。稀少的合作现象可能源于现实，但关乎公共文化建设的成败。在公共文化建设期间，单一部门制定的政策推行具有快捷的实效，单项引导能较大程度地保证政策自上而下的落实。但公共文化服务体系建设涉及方方面面，需要多部门之间协调合作。

表3 中央一级公共文化服务政策文件的政策主体

4.2 政策工具

政策工具是政府为实现一定的目标(提供一定的公共物品或公共服务、满足一定的公共需求以及实现一定的战略计划)而采用的一些列政策措施[13]。从表4对不同政策工具应用的整体层面进行分析，发现当前环境型政策工具应用的范围最为广泛，相关政策占比最多，这与公共文化建设发展水平密切相关。长期以来，公共文化事业重视不够，公共文化服务体系建设起步较晚、供给水平相对落后[14]。随着近10年来公共文化事业不断得到重视，环境型政策工具为公共文化服务建设提供较好的发展环境，在一定程度上弥补既往相关政策文件的欠缺，为公共文化建设提供了方向。比如，文化部、财政部发布《关于开展国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作的通知》，陆续开展三批公共文化服务示范区和示范项目的建设，期间颁布的相关政策文件为示范区和示范项目的建设提供了重要的方向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出促进城乡基本公共文化服务均等化是主要目标之一，将其纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划。这一环境型政策文件的颁布表明公共文化服务越来越受到重视。具体来看，过去10年公共文化服务的环境型政策工具的结构分布较为均衡。其中，策略性措施占环境型政策工具32%，是该类政策工具的核心组成部分；服务管制、目标规划、标准认定分别占22%、27%和20%，占比相差不大，在该类政策工具中处于中等地位。策略性措施作为具有指向性、引导性特征的政策工具，较高的占比从侧面反映了加快公共文化服务体系建设、实现高水平的公共文化服务工作的重要性。《公共文化服务保障法》作为首部公共文化领域的专项法律，它为目标规划和服务管制类型政策的进一步完善提供了法律基础。随着非物质文化遗产保护逐步成为重要的文化传承保护方式，越来越多的标准认定型政策开始出台，不断从细则上对文化遗产保护进行完善，近10年服务管制、目标规划和标准认定政策工具逐渐增多，占比率开始提升，差距不太明显，表明当前政策较为重视公共文化服务的规划、规制以及标准的制定与实行。

表4 中央一级公共文化服务政策工具应用

供给型政策工具所占的比重介于环境型政策工具与需求型政策工具之间，处于较为重要的位置。在供给型政策工具的组成中，人才培养和财政扶持占比最高，可见中央一级已经充分认识到人才与财政支持对公共文化服务建设的重要性。2009年财政部、国家税务总局发布的《关于通过公益性群众团体的公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、2012年文化部发布的《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》、2016年颁布的《公共文化服务保障法》等均涉及对公共文化服务进行人才培养或者财政扶持。具体看，近10年文化部和财政部发布的具有针对性的扶持性政策覆盖面较广，如2009年财政部、海关总署、国家税务总局共同发布的《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》、2010年文化部发布的《关于开展全国文化行业高技能人才选拔表彰工作的通知》《关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》等。这表明，过去10年通过政策的推进，逐步改变以往财政支持不足、人才队伍素质偏低等状况[11]40-43。

需求型政策工具的实施是政府管控市场、推动市场发展、调节需求的重要方法。这类工具的实施有助于开拓公共文化的相关服务市场，减少公共文化服务建设过程中的不确定性，从而有效地拉动公共文化服务建设事业的发展。因此，它一般比环境型政策工具更加直接、有效。而在国内的公共文化服务政策工具体系中，需求型政策工具占比并不大。由表4可知，当前该类政策工具包含的各项具体政策工具在全部政策工具中的占比较低。其中，以行业监管(27.7%)和普及宣传(25.9%)为主，公私合作、政府采购和海外交流五项占比均不高，这表明，虽然近几年来相继发布积极动员社会力量参与公共文化服务事业的相关鼓励性政策，如2015年国务院发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》要求“积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作；营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境”；2016年颁布的《公共文化服务保障法》第49条指出“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务”，但总体而言，相关政策文件占需求型政策工具的比例仍较少，社会力量在公共文化服务事业中发挥的作用依然较为有限。此外，文化领域的国际交流的相关政策占比也较少。

4.3 公共文化服务政策高频主题词

对公共文化服务政策文本内容主题词的计量分析在一定程度上呈现出政策内容的重点和热点。从表5可得，“公共文化服务体系”“规划”“管理”“保护”“五年计划”“非物质文化遗产”“图书馆”等成为近10年公共文化服务政策的高频主题词。其中，“公共文化服务体系”为词频最高的主题词，充分表明了公共文化服务体系建设是公共文化服务领域最重视的问题，涵盖了以公共部门为主导，以公共财政为支撑，以满足公民基本文化需求为目的而形成的一整套关于公共文化服务的范围标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等的系统性、整体性的公共文化产品、服务和制度体系[15]。“规划”“五年计划”等高频词，充分证明国家层面对于公共文化服务的重视，在五年计划及各类规划中均提到公共文化建设的重要意义和加大公共文化服务的提供力度等。“中华优秀传统文化”“文化遗产”“非物质文化遗产”等高频主题词出现，表明保护和发展中华传统优秀文化成为公共文化事业建设的重要内容。

表5 中央一级公共文化服务政策高频主题词

公共文化建设水平的提高离不开各种基础设施的建设。“图书馆”“文化馆”“美术馆”等公共文化基础设施的词频较高，充分证明国家对于基层公共文化基础设施建设的重视。“文化事业”“文化产业”发展也是当前政策关注的重点问题。随着信息技术发展，越来越多的数字化内容成为国家公共文化服务政策的主体内容，“公共数字文化”“信息化”“信息资源”等成为公共文化的发展新兴方向。

4.4 公共文化服务政策主题词的共词与聚类分析

将28个政策高频词一一匹配得出，中央一级公共文化服务政策的主题词共词词表(表6)，“规划”“五年计划”是与其他高频词共现最多的主题词，可见五年计划的各个时期以及各种规划中均对公共文化建设非常重视，公共文化服务体系建设也是公共文化建设的重点话题。

将上述共词词表导入SPSS20中，利用cosine函数，将共词矩阵转换为相似性矩阵，进而转换为相异矩阵，将相异矩阵再次导入SPSS20中，进行聚类分析，得到图2。由图2可知，公共文化服务政策分为文化基础设施建设类、体系统筹建设类、传统文化传承类、文化遗产保护类等四类，与公共文化服务政策工具中的各类工具呈现呼应态势。

(1)基础设施建设类。主要包括图书馆、文化馆、美术馆、文化艺术活动中心等重要公共文化服务机构，为公共文化服务的施行提供了场所和服务。随着数字时代到来，让文化机构越来越重视数字化建设，因此将相关的信息化内容归于文化基础设施建设大类当中，而且由于公共文化服务多为公益性质，志愿者和志愿服务活动也是在文化基础设施建设当中不可或缺的一部分。

(2)体系统筹建设类。这一大类覆盖面最广，也是公共文化事业中最为核心的政策研究方向，主要包括“公共文化服务体系”“文化产业”“规划”“建设”“文化建设”“文化事业”“体制改革”“五年计划”“公共数字文化”“图书馆”“信息资源”等，同时深化改革和文化市场也与此类别非常相关，从其关注的领域来看也属于统筹建设方向。这一类的主题词刚好呼应环境型政策工具，一些公共文化建设领域中的统筹性措施、目标规划、服务管制性内容大多表现为以上几个议题，从国家统筹管理的大方向出发，将公共文化事业列入国家发展蓝图当中，并给予了充分的政策性指导。

表6 中央一级公共文化服务政策的主题共词矩阵(单位：次)

图2 中央一级公共文化服务政策聚类结果

可以按照相似性分为体制机制改革和公共文化事业建设两个小类。体制机制改革的主题词包括“文化建设”“文化事业”“体制改革”“深化改革”“文化市场”等，相关的政策多涉及文化事业和文化市场的调整改善，通过深化体制机制改革来进一步发展文化事业，统筹市场发展。而与公共文化事业建设相关的主题词包括“公共文化服务体系”“文化产业”“规划”“建设”“五年计划”“公共数字文化”“信息资源”“图书馆”等。这些主题词反映了公共文化事业的具体规划建设成为当前建设公共文化体系的重点，有利于相关规划建设办法的颁发给公共文化事业实践提供重要的指导。其中，图书馆作为公共文化事业的重要基础设施，近10年颁布了众多规划规范，如《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》《文化部关于印发<全国公共图书馆事业发展“十二五”规划>的通知》《文化部关于做好<公共图书馆服务规范>宣传贯彻工作的通知》等政策文件均是对图书馆的发展进行规划。而随着互联网的发展，公共数字文化、信息资源也逐渐成为公共文化服务的重要内容，特别是公共数字文化已经成为公共文化服务体系中的重要内容。

(3)传统文化传承类。中华优秀传统文化的传承和发展也离不开国家经费的支持，此类主要涉及的是中华优秀传统文化扶持、发展、传承等问题。这一类别主要通过对中华优秀传统文化等提供国家级的资金支持，保证其传承与发展。

(4)文化遗产保护类。非物质文化遗产“文化遗产”“保护”“管理”“申报”等几个主题词类，充分体现了我国的重视，通过加强文化遗产的申报途径的拓宽、管理机制的完善，以及对非物质文化遗产、文化遗产采取有效的抢救和保护措施，保护我国的重要文化遗产。

5 结论与建议

本研究基于政策研究方法，结合公共文化服务政策特点，从政策内在特征和政策外部特征出发，建立中央一级公共文化服务政策三维分析框架，对过去10年中央颁布的公共文化服务政策进行文本分析，得出以下结论和建议：

(1)在政策外部特征方面，公共文化服务政策的文本形式多为“通知”“意见”类，“法”“办法”等规范性政策少，随着公共文化服务发展的深化，未来可能会出现越来越多的规范性政策，如《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等“法”均表明公共文化服务逐步法治化。此外，公共文化服务政策制定的主体一半以上是文化部及下属部门，国务院、全国人民代表大会近10年也推出了不少关于公共文化服务的政策，这表明公共文化在近10年来越来越受到国家重视。

(2)在政策工具方面，公共文化服务政策制定过程中利用的政策工具比重由大到小依次为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具，这表明公共文化服务政策多为宏观的导向性政策，这符合中央一级多关注公共文化服务的宏观问题，具体的政策则多由省市县级政府发布。

(3)在政策主题方面，近10年公共文化服务政策的热点和重点主要包括文化基础设施建设、体系统筹建设、传统文化传承、文化遗产保护四大类。其中，“基础设施建设”“体系统筹建设”等主题占比较大，可见公共文化服务体系建设成为近年公共文化建设过程的重点。“传统文化传承”“文化遗产保护”等主题也成为近10年公共文化服务政策的重要主题。公共文化建设越来越重视传统文化、非物质文化遗产保护。传统文化机构的建立与维护、国家资金支持、各种文化遗产保护与管理等政策的颁布将在一定程度上推动传统文化的发展。而结合政策工具与聚类分析树状图可知，政策的主题词中很少出现需求型政策所对性的主题词类，这也表现出近10年公共文化服务政策对需求型政策工具的弱依赖性，加之从提取政策所用工具过程中明显看出，每篇政策内策略性措施、目标规划类条目占比较多，而实际需求政策相对较少，尤其政府采购与海外交流即便在政策文本中出现，条目仅1～2条，反映了对需求型政策重视不足，未来应加强对社会力量和民间资本的利用，加强公私合作，加强海外交流，以民间力量增强政策的影响力。

公共文化服务是政府政治职能、文化职能和社会职能的集中体现[16]。对近10年中央一级公共文化服务政策文本的政策文献计量分析在一定程度上对研究中央一级政府对公共文化服务的价值走向、政策动脉以及推断公共文化服务政策演进中的逻辑规律具有一定的帮助。作为一项探索性的研究，本研究也存在局限：对公共文化服务主题词词库的构建、政策文本主题词的赋予以及政策工具的标注都是人为开展的，虽然进行了人工核对和讨论，但仍无法避免主观性对研究结果的影响，因此未来的研究可通过机器学习等方法对主题词词库进行学习和训练，实现主题词词库的自动标注，以增强研究的科学性。