共建共治共享：城市社区公共安全治理体系探索

关键词：共建共治共享;城市社区治理;公共安全治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.003

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”同时，报告强调要“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”，指明了社区公共安全治理的方向。社会治理最根本的是要以人民群众需求为导向，适应社会主要矛盾转化，接受新挑战、完成新任务和满足新要求。当前，我国正处于社会体制变革和结构调整关键期，基层利益格局和居民思想观念已发生深刻变化，社会问题不断增多，社会矛盾凸显且复杂多变，公共安全形势严峻。就城市社区而言，既面临传统风险，也有非传统风险，且各种风险矛盾交织，考验治理水平。与此同时，在社区公共安全治理中存在理念思路提升不够、多主体间权责关系不明、联动治理体制机制不完善、治理制度与资源保障不足等问题。社区治理是国家治理体系重要组成部分，社区安全是国家安全基础。如何基于共建共治共享理念，重新思考新时代城市社区公共安全治理，确保基层和谐稳定，提高人民群众安全感、幸福感和满意度，是新时代社会治理研究和实践的重要命题。

一、国内外城市社区公共安全治理研究回顾与分析

（一）国外相关研究回顾

工业革命后，欧洲国家为应对工业发展带来的社会问题和挑战，加强了社区社会工作力度，围绕制度改革和居民参与等方面探索社区治理。20世纪初，在西方“睦邻运动”和“社区组织运动”等推动下，学界开始深入关注社区治理，社区公共安全治理亦被提及。无论帕克的《城市——对都市环境研究的提议》（1925）还是H.佐巴夫的《黄金海岸和贫民窟》（1929），都涉及社区安全议题。“二战”后，西方社会贫穷、失业等社会问题大量出现，仅仅依赖政府力量比较乏力，如何运用社区组织方法，发挥社区自助力量解决现实问题成为重要探索方向，加之联合国20世纪50年代初的“社区发展计划”推动，人口对社区秩序影响、社区冲突预防与化解成为主要关注点。如以Coleman为代表的学者们提出了社区冲突理论，深入分析冲突根源并提出要制止冲突所导致的恶性循环。[1]20世纪60～70年代，研究主要关注邻里关系、居民互动和凝聚力营造等内容，并开始针对不同类型社区展开研究。如Gans（1977）结合居民群体特征和需求取向区分了社区类型，提出要重视社区结构和居民关系，以打造凝聚力，保持社区稳定性。[2]西方真正系统研究社区公共安全治理是从20世纪80年代开始的，这得益于WHO“安全社区”、美国“防灾社区”和“减灾社区”等项目的助推，[3]研究范围大大拓宽，议题更加丰富：社区公共安全治理中政府、社区、企业、社会组织等主体互动，社区突发事件处置，社区居民失业与经济风险应对等都成为关注点。如：Robert（1989）在评价纽约市宪章修订对社区影响基础上，建议社区与政府互动以迅速应对各类突发事件，促使社区能有效回应居民诉求，以维护社区稳定;[4]Helsley、Strange（1999）提出要重视失业、财政赤字、环境污染等给社区公共安全带来的挑战等。[5]

进入21世纪以来，社区自愿组织功能发挥与公众参与、新技术手段运用等被西方学界所关注，研究对象开始从社区治安、社区矛盾纠纷化解等传统问题向社区环境污染、社区信息安全、社区失业风险等非传统议题转变，且研究更为系统深入。难能可贵的是，也有西方学者开始关注我国社区公共安全治理。如，Fulong Wu、Klaire Webber（2004）指出：中国改革开放后，公共产品供给不足催生了封闭社区和“城市破碎”，极易引发新的社区不安全因素，应予以警惕和重视。[6]其中，瑞吉本·肖恩肯基、澳柯扎科合著的《社区减灾面面观》系统总结和介绍了各国政府和国际组织社区减灾实践及其经验。当下，西方城市社区公共安全治理研究主要关注两个维度议题：一是传统问题研究。如，城市社区犯罪与社区治安问题、[7]社区防火与家庭消防、[8]社區居民疾病防治与公共卫生问题、[9]社区建筑安全问题、[10]酗酒者、吸毒人员和同性恋等社区特殊群体的关注，[11]等等。二是非传统问题研究。如，恐怖袭击与城市社区居民应对、[12]城市新兴污染问题防治与社区环境风险应对、[13]社区居民新兴传染性疾病防控、[14]失业问题对社区安全影响与化解，[15]等等。

（二）国内相关研究回顾

我国自20世纪初引入社区概念后，社区相关研究几经变迁，曾一度掀起研究热潮。新中国成立之初，囿于学术资源和力量有待整合，加之20世纪50年代的院校调整取消了社会学科，社区研究陷入低谷。“文革”期间，所有学术研究空间尽失，社区研究亦停滞甚至出现倒退。改革开放后，社会学科恢复，社区研究逐渐升温，社区公共安全议题也随之得到关注。尤其是20世纪90年代以来，由于城市化进程加快和社区实践深入，基层现实问题不断增多，社会矛盾和利益纠纷更加复杂;加之治理理论为解释和分析社区公共安全问题搭建了理论框架，社会学、政治学和管理学等学科学者都参与到社区治理研究中，社区公共安全治理研究得到关注。进入21世纪以来，学界一度掀起社区公共安全研究热潮。

当前，城市社区公共安全治理研究聚焦以下方面：一是意义和价值分析。如，社区公共安全治理是促进经济社会可持续发展前提，[16]是国泰民安重要保证和治国理政基本内容，[17]等等。二是主体及其参与研究。如，政府、社区和个人等多元主体参与;[18]政府、企业和社会共同参与，[19]等等。三是治理路径研究。如，以信息化和精细化为导向的社区网格化治理、[20]以社区公共安全项目驱动的治理，[21]等等。四是治理内容研究。如，社区治安与警务研究、[22]社区消防研究、[23]社区自然灾害防治研究、[24]社区公共卫生保障研究，[25]等等。五是治理机制研究。如，社区维稳机制研究、[26]社区减灾机制研究、[27]社区应急管理机制研究，[28]等等。也有学者结合共建共治共享理念的城市社区公共安全治理研究。如，宫志刚（2017）基于共建共治共享理念，提出通过科学规范体系和有机协调机制促进共建，明确权责，清晰治理主体和融合嵌入治理路径促进共治，构建协调畅通沟通平台和公平正义机制，确保社区安全。[29]

綜上，西方国家的相关研究起步早，成果丰硕，正从社区传统公共安全问题转向非传统问题研究。我国相关研究结合不同时期社会建设需要，结合不同学科背景，围绕社区公共安全治理价值、主体、路径、内容、机制等维度展开了研究，内容既有传统问题，又有非传统问题，并由“传统”向“非传统”、“公共安全管理”向“公共安全治理”转变，结合共建共治共享理念系统分析城市社区公共安全治理机制构建与创新稍显薄弱。

二、共建共治共享的社区公共安全治理实践探索

（一）谁来治：党建引领，多元参与

1.发挥党建引领作用

（1）结合党建活动抓治理

一是发挥党支部战斗堡垒作用。北京东城区将党支部建立在项目上，加强信访维稳工作，顺利完成全市安全隐患最大简易楼群整治项目。沈阳市沈河区红巾社区建设了“和谐党支部”，广州市越秀区东湖社区建设了功能互补的“网格党支部”和“功能党支部”，实现党组织全覆盖、发挥党员作用并激发活力。二是促进党建活动与治理融合。重庆江津区几江街道结合和谐社区创建开展了“党员奉献在社区”活动;长沙市岳麓区钰龙社区打造了“党建引领+文明创建”活动。贵州省地矿局结合地矿社区面积大、新旧楼连片、人员多且情况复杂等问题，加强与周边企业、派出所、物业公司联系，开展党支部结对子、在职党员分片活动等，引导党员参与社区公共安全治理。

（2）党建引领治理模式创新

一是“一核多元共治”模式。佳木斯市以社区党建为引领，发挥民警、网格长、法律工作者、志愿者和驻社区单位、社会组织作用，借助微信和互联网等信息平台，谱写法治“进行曲”，合奏平安“交响曲”，打造“一核为主，多元共治”格局。二是“大联动微治理”模式。成都市成华区以“院落+社团”微治理为主题，探索居民自治、公众参与、政社互动、协商合作的“大联动、微治理”模式;青岛市黄岛街道办坚持“党委领导纵向到底”思路，建立微组织、打造微空间、实施楼道庭院隐患微治理。邛崃市推进“大联防、微自治”活动，促进社区安全网、民生网和服务网三网合一，实施联防群治。

（3）党建引领治理机制创新

一是协商协同机制。重庆江北区新华街道针对社区违章建筑拆除难题构建了“三三”协同治理机制，即建设“街道-社区-楼院”三级中心，发挥“街道-社区-楼院”三级议事代表作用，加强层级协商，促进信息沟通。二是多元共治机制。铜仁市碧江区建立了党建引领下社区“多元共治”机制：多元平台共建，夯实基础;多元组织共商，激发活力;多元资源共享，整合资源;多元服务共担，创新载体，加强民情研判、矛盾化解、纠纷调处和法制宣传。三是志愿者参与机制。铜川市构建“群众点单、组织下单、党员接单”党员志愿活动机制：根据群众意见和居民个性需求确定服务内容，由党员自主认领任务，群众自选党员志愿者服务;建立党员到社区志愿服务档案并积分评比，督促党员志愿者积极参与治安巡逻、矛盾纠纷化解等活动。

2.促进多元主体参与

（1）发动群众参与治理

北京市聘请群众担任“西城大妈（大爷）”“胡同管家”，组织其深度参与社区卫生环境改善、交通秩序维护、安全巡查等活动。邛崃市设立社区“红袖套”奖励基金，激励群众参与治理。南平市聘请“社区大妈”“支书大妈”“厨师大妈”参与食品监管。浦东新区设立“楼组老娘舅”反映居民利益诉求，调解矛盾纠纷，维护邻里和睦。青岛市设有“社区小红帽”，全年无休参与看楼护院活动，构筑社区治安防线。

（2）发挥社会组织作用

赤峰市西屯街道委托“和事佬协会”充当居民和政府协调人，调解楼房漏水跑水、家庭吵架等小纠纷。北京西城区组建了社区女子消防队履行社区治安、环境保护、矛盾调解职责。沈阳市沈河区成立了义务治安巡逻小分队、出租房流动人口协会、关爱未成年人协会、法制宣传教育协会、高层楼宇协会等组织并发挥其功能。荆州市组织“社区老姨妈110”、公益打更队等参与社区消防，上海市江宁路街道依托安全防范协会开展社区消防研究、排查隐患并协助整改。

（3）发挥社区物业作用

天津市探索了“居民选、社区签、街道管”捆绑式物业管理服务模式，建立了社区物业联席会议制度，将物业管理纳入社区公共安全治理重要组成部分，促使物业深度参与社区顽疾治理。常州市精选社区物业保安组建社区管家保安团，开展守护巡逻、交通秩序维护、突发事件处置等工作，打造社区“好管家”。

（二）怎么治：创新方法，更新路径

1.运用科技手段构建新平台

（1）运用大数据和“互联网+”

青岛市北区运用大数据整合社区建筑物状况、危险源、应急资源等7类数据并绘制社区安全“聚合图”和“热力图”，直观呈现问题高发区。铜陵市基于大数据构建了智慧铜陵治理微模型，实现社情民意全掌握，提高精准化水平。佛山市里水镇基于“网格化+互联网”打造数字化社区公共安全治理平台。丽水市开设“嘿客社区店”，掌握食材信息，实施科普宣教、咨询服务、食品检测、举报受理等全方位治理。

（2）运用现代信息技术

苏州市运用信息技术构建了社区消防时空可视化分析系统，对社区建筑火灾危险进行可视化分析。厦门市康乐街道打造了由红外线电子围栏、楼道智能化系统构成的社区治安防控平台;昆明市灵光社区运用智能化手段和虚拟现实技术建设安全教育体验馆，模拟呈现家庭煤气泄露、火灾等灾难场景，提高居民安全意识。

2.丰富社区矛盾纠纷调解手段

（1）开展社区协商议事

一是完善制度。达州市和柳州市完善社区民主议事制度并规范程序，了解居民热点问题看法和诉求，及时化解街道与社区干部间和邻里间矛盾，改善干群和居民关系。二是创新方法。广州市创造了“116社区协商工作法”，重点协调解决社区消防、治安、纠纷调解难题;芜湖市万春社区以满足民需、化解民忧为导向创造了“1518社区协商法”，化解矛盾，促进和谐。

（2）實施“三治”融合

天津滨海华纳社区坚持法规和公约并用，化解社区矛盾纠纷。上海浦东新区东明路街道推动法治、自治和共治“三治融合”：组建由市民、法官律师、调解员等组成的楼组矛盾纠纷调解队伍，化解矛盾纠纷;塑造协商意识和契约意识，使居民由“自娱自乐”到“互助互乐”再到“共治同乐”的升级，增强居民参与感和归属感。

（3）运用人民调解手段

青岛市南区实施矛盾纠纷调解品牌化和标准化建设，开展了“品牌调解室”和“金牌调解员”创建活动，培育一批社会影响力大、群众认可度高和特色鲜明、业绩突出的品牌调解室（员），协助处理邻里纠纷、物业纠纷、军地纠纷和婚姻家庭纠纷等社区常见纠纷难题，维护社区和谐。

3.创新社区应急安全教育方法

（1）建设和运用专门场馆

成都市推动社区安全文化广场和体验馆建设，拓展社区安全文化活动空间;青岛海丽雅集团自主设计和投资建设了覆盖全市的3个“体验式”应急安全体验馆，青岛市黄岛区山里社区建设了社区安全体验室，面向市民开展应急安全教育体验活动。

（2）充分利用新媒体技术

杭州下沙开发区借助质检公众号展示假冒伪劣商品，增强社区居民食品消费法制观念和质量意识。鹤壁市山城区借助微博、微信等新媒体向群众开展食品安全消费警示教育，营造人人关注食品安全氛围。宜昌公安局充分运用微博和公众号常年传播消防知识。

（3）开设专门课堂（讲座）

上海虹口区江湾街道建有社区安全学校，开设课程并安排课表，系统开展食品安全、电梯安全等教育。青岛市黄岛区山里社区在“四点半课堂”中增加安全文化知识，开展学生安全教育。北京海淀区开设社区食品安全公益讲座和科普大讲堂。扬州市和绍兴市依托社区“消防课堂”和“消防公开课”开展火灾隐患查找和灭火自救培训。

（4）采用寓教于乐方式

山东省举办消防题材剪纸、面塑、秧歌等民俗展览;结合消防题材拍摄电影并实施“千场电影进社区巡演活动”;青岛市黄岛区山里社区借助安全灯谜活动普及安全文化知识。绍兴市开展了“社区消防欢乐颂”系列活动，组织消防知识分享会、消防运动会、家庭消防技能擂台等活动。

（5）组织各种演练活动

其一，消防灭火演练。山东组织了“千万群众消防演练”活动，浙江绍兴借助社区消防宣传大使组织居民开展火灾逃生疏散演练。扬州市针对老街道危旧楼多的实际开展消防演练。其二，防灾应急演练。合肥市面向基层人员和居民组织地震应急演练。海口市开展了防震减灾进社区、进家庭模拟演练活动。佛山市针对汛期暴雨多、台风多的实际组织社区居民应急演练。

4.发挥社区创建项目驱动作用

（1）安全社区创建项目

一是更新理念思路。成都市成华区连心苑社区在安全社区创建中树立了“小社区、大安全”理念;上海虹口区江湾街道明确了“街道牵头、企业搭台、居民参与”创建思路。二是构建治理网络。佛山市里水镇挑选行业单位骨干成立社区安全行业互助组;构建社区、企业和安全志愿者三大网络。三是整合治理资源。沈阳市沈河区成立了由公安、安监、企事业单位和街道参加的安全社区促进委员会，整合治理资源。无锡市滨湖街道鼓励大学生村官到社区安全一线，聘请驻社区单位人员为专兼职安全员，整合人力资源。四是加强隐患排查。沈阳市结合安全社区建设标准，建立生产单位户口簿，绘制社区风险示色图，组织镇街社区干部、物业人员、民警保安、志愿者、老党员等，对每个小区、院落、楼栋开展安全巡查和警示教育。

（2）和谐社区创建项目

一是民族地区和谐社区创建。新疆阿图什市帕米尔西路社区开展“六坚持”和谐社区创建活动、西藏拉萨鲁固社区开展了民族团结教育主题活动、内蒙古赤峰松山区玉龙街道组织敞开社区门、常守小区门、常敲家庭门、常串困难群众门行动。二是非民族地区和谐社区创建。新乡市结合和谐社区创建，组织专题调研，摸清社区矛盾问题，盯顽疾找病因。毕节市七星关区天河社区提供菜单式服务促社区和谐;衡水市桃城区打造社区服务品牌;富锦市开展了“联、帮、包”活动提高居民满意度。南京市江宁区泉水社区结合创建推行“阳光拆迁”，破解“基层社会治理第一难事”。

（3）减灾示范社区创建项目

一是加强防灾减灾组织领导。渭南市结合“综合减灾示范区”创建加强“市-县-街道”三级领导，将社区防灾减灾活动与平安社区、文明社区、星级党支部、科普示范小区创建活动结合，由点到面，全面推进。二是完善应急减灾体制机制。苏州市以创建“综合减灾示范社区”为抓手，不断完善社区应急救灾体制机制，提高社区应急减灾能力。

（三）治什么：聚焦需求，问题导向

1.加强食品安全治理，捍卫居民“舌尖上的安全”

（1）成立专门机构，明确监管责任

一是街道成立专门机构，实现监管全覆盖。浙江金华开发区成立了街道食监办、焦作市设立街道食安委和食安办、娄底市娄星区设立街道食监所和应急处置组，明确其在社区餐饮、食品加工与流通以及流动摊贩监管等责任，实现监管全覆盖。二是社区设立专门机构，延伸监管触角。中山市设社区食药安全工作站负责科普宣传、业务咨询、投诉受理和意见反馈工作。福州市社区设有食品安全维权机构，解决居民食品消费“维权难”问题，维护居民合法权益。合肥市在社区市场设快速检测室并配备专业人员，构建食品安全“过滤网”。

（2）构建监管网络，完善监管机制

一是加强队伍建设。杭州市余杭区设有社区食品安全监督员，七台河市设立社区食品安全协管员，中山市配备社区食药安全巡查员;厦门市湖里区发挥网格员、食品安全信息员、监督员和宣传员作用。二是完善监管网络。浙江金华开发区实行网格长、安全员、协管员食品安全三方监管，中山市构建“市-镇街-社区”三级网络，珠海市高新区构建“镇街分管领导+社区主任+食药安全协管员+网格员”组织架构。三是创新监管机制。天津红桥区完善街道食品安全部门监管联动机制，鹤壁市完善食品安全分析研判、事故预案、信息报送、有奖举报和考核等制度，促进食品安全治理联动。长沙市芙蓉区、福州市仓山区等地将食品安全纳入镇街和社区考核范围;杭州下沙开发区加强社区小餐饮、小作坊、小食品（蔬菜）店、小摊贩等生产经营单位责任考核。

（3）开展专项整治，优化消费环境

一是开展常规整治。浙江金华开发区、娄底市娄星区等地聚焦食材质量、食品加工与流通、餐饮消费等重点环节，集中开展无证照、无规划、设施不达标、安全隐患较大的场所饮食安全专项整治行动。二是打击犯罪活动。天津和平区、陕西安康、吉林长春和福建厦门等多地严厉打击社区常见非法添加药剂和违规夸大宣传、保健食品非法营销等违法行为，对食品安全问题“零容忍、快出手、下重拳”，加大案件查处力度，形成有力震慑。

2.重视社区消防治理，筑牢社区火灾事故“防火墙”

（1）加强微型消防站建设

一是设施建设。上海市、成都市、海口市和扬州市等多地为社区配备微型消防车、独立式感烟探测报警器、固定消防警亭等设施，确保能迅速扑灭就近小微火情，打造“固定+流动”消防格局。二是队伍建设。陕西面向社会招聘微型消防站专职消防员和普通文员，湘潭市组建社区专职消防队并设党支部和工会，扬州市注重打造专兼结合的“小、快、灵”社区消防队伍。三是智慧消防站建设。成都市和湘潭市大力推动智慧社区消防站建设，打造智慧化微型消防平台，确保社区一旦发现险情，可同步获取警报并快速处置，实现火灾实时预警。

（2）落实消防安全责任

一是加强网格化管理。湖北省按照一格一员配备消防安全网格员，责任到人。上海市在依托社区三级网格开展消防安全“远、中、近”巡查。二是落实多主体责任。铜仁市落实居委会、行业部门、民警、物业和居民等多主体消防责任，荆州市建立社区治安队员、社区干部、微型消防站消防员、志愿者等消防安全责任制。三是打造群防群治格局。荆州市依托社区消防值班巡逻队、宣传队和应急救援队打造群防群治格局，南通开发区制定了社区防火公约和“十户联防”协约，促进户与户间相互守望，四平市通过联勤联动，实现作战力量多元化和联动处置快速化。

（3）排查整治消防隐患

一是常规性排查。陕西省建立了社区常规性消防隐患排查机制，海口市秀英区将消防巡查、隐患查找和重点监控列入基层干部日常工作任务清单，铜仁市碧江区协调公安、安监、工商等部门深入社区开展常规性排查。二是专项整治。绍兴市组织“社区隐患清剿行”活动，开展楼道消防通道、家庭阳台和厨房隐患清查。鄂州市开展重点区域專项整治活动，重点关注困难家庭、孤寡老人等弱势群体消防安全;纠正电瓶车车棚等重点区域私拉电线、违规充电等不良行为。

3.推进防灾减灾活动，提高城市社区应急防灾能力

（1）推进社区防灾减灾活动

一是加强组织领导。渭南市加强防灾减灾“市-县-街道”三级领导，将社区防灾减灾活动与社区创建活动相结合，促进多部门和驻社区单位通力合作和共同参与。二是加强设施建设。成都锦江区水井坊社区以提高防灾减灾能力为主线，制作了疏散路线、避难场所、物质储备标识。北京朝阳区开展了气象灾害防灾减灾设施标准化建设。三是促进多主体参与。北京朝阳区针对极端天气多发频发易引发社区积水和楼宇地下室倒灌等隐患，构建全社会参与机制。成都锦江区水井坊社区吸引企事业单位参与减灾防灾;成立防灾减灾社会组织，搭建参与平台。苏州市注重引导居民、社工、志愿者以及社会组织和企业等协同参与社区防灾减灾。

（2）加强社区应急管理工作

一是完善应急设施。佛山市依托社区群众活动中心、老年之家和地下车库等规划建设小型、分散和便于管理的应急避难场所并制作电子地图。银川市在小区设立应急救灾小屋并配备必备应急物资，在示范社区建立气象服务站，提升应急响应能力。二是设立专门机构。安徽省设有社区民防应急救援中心，组织居民、企业、社会组织协同参与社区应急工作。海口市社区成立了应急宣教、灾害预警、转移安置、物质保障、医疗救助等专门工作组，促进应急联动。三是优化应急机制。苏州市注重完善社区应急救灾机制：加强社区应急队伍建设，突出应急信息管理;完善预案并开展宣教演练，提高居民应急能力;落实民生保险制度，建设社区应急预警系统，提高社区应急保障力。

4.完善治安防控体系，构建城市社区平安“防控网”

（1）加强治安队伍建设

一是推动政法力量下沉。郑州市推行“三官一师”（法官、检察官、警官和律师）进社区活动，推动政法力量下沉;铜仁市实施“‘法律明白人培养工程”，派驻律师入社区开展法律援助活动;派驻干警开展不稳定因素排查、矛盾风险化解等工作。二是强化多主体参与。常州市借鉴“众筹”理念，精选退伍军人和社区物业保安骨干力量，组建社区“管家保安团”，进行专门训练并配设备，开展社区人员密集区域守护巡逻，做好交通秩序维护、信息收集和应急处置等工作。

（2）推进社区警务建设

北京市公安局启动机关民警下基层支援社区警务室建设;兴化市推行“社区警务+”活动，即“脚板+社区警务，融合地理距离;口才+社区警务，融合心理距离;网络+社区警务，融合人机距离”。重庆涪城区促进社会综合治理与社区警务融合。铜仁市实施了“民心警务室建设工程”，发挥社区警务平台作用。宁夏推行社区“微警务”建设，实现社区警务建设全覆盖和社区民警专职化，让民警放下身段、扎根社区、贴近群众，夯实治安防控根基。

（3）构建治安防控网络

深圳市光明新区促进街道和社区视频监控系统互联互通，借助“技防”建“天网”;落实责任并加强重点区域巡查，借助“人防”建“地网”。青岛市北区建设了“网格化”防控单元、“网络化”防控设施，构建层次化、系统化布防网络，确保安全漏洞有人查、有人补，增强治安防控精准度。兰州市构建了动静结合、整体联动、屯警街面、武装巡控的立体化社会治安防控网，黄石市编制了社区治安防控“九张网”，实现空中、地面和网上立体化治安防控，构建动静结合、网网相扣、群防群治格局。

（4）开展治安专项整治行动

铜仁市碧江区开展了背街小巷亮化、天网地网延伸、吸毒人员收戒管控、“零发案小区”创建、平安建设宣传等“五项行动”。江西红谷滩新区全警全民出动开展“打非治违”专项行动。曲靖市遵循“重情报、严打击、抓防控、强整治”思路集中开展侵害财产、黄赌毒和涉危涉爆等专项整治，提高“威慑力”，扭紧“安全阀”。阳泉市集中实施了“三打、两收、两控、一整治”专项活动，集中开展打黑除恶、打击抢盗骗，打击电信网络诈骗犯罪，收戒吸毒人员、收缴枪爆物品，严控交通火灾事故、严控治安案件数量上升。

三、共建共治共享的社区公共安全治理体系创新思考

（一）秉承共建共治共享治理理念

共建共治共享是构建社会主义和谐社会的基本原则。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。”习近平总书记在十九大报告中明确提出：要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”。共建共治共享理念立足新时代社会治理形势，系统回答了“为谁治”“靠谁治”和“怎么治”问题，指明了社会治理价值、主体和路径，体现了愿望、过程和结果的完美统一，可谓一切治理活动的指导性理念。城市社区是居民生产生活依托，人的安全是城市社区治理最终目的。对于城市社区公共安全治理而言，确保人人安全、人人享受安全是基本价值导向，这意味着要在共建共治共享理念指引下，把服务和造福居民作为治理出发点和落脚点，一切理念和思路都是为了人民群众，一切规划和措施都需要居民积极有序参与，一切努力和成果都是为了让居民获得安全感和幸福感。

（二）明确社区公共安全治理思路

新时代城市社区公共安全治理应坚持“一二三四”思路，即围绕“一个中心”、坚持“两个面向”、抓住“三个关键”、秉承“四个原则”。所谓围绕“一个中心”就是围绕一个中心目标：确保社区和谐稳定，让群众有安全幸福感。坚持“两个面向”就是既要面向防水、防火、防电，防盗、防窃、防骗，防震、防雨、防风等社区常见事故灾难，也要重视随着城市化和信息化不断加快等所带来的征地拆迁、道德失范、网络舆情等非传统公共安全问题。“三个关键”是：构建清晰型权责关系，使参与治理的多主体各归其位、各担其责而又无缝衔接、良性互动;构建包容型制度规范，打破参与壁垒，促进资源整合;构建创新型技术体系，依托大数据、物联网等技术手段促进治理创新。秉承“四个原则”就是要坚持自治性、开放性、协同性和法治性原则。自治性原则即在党的领导下，促进居民自我管理、自我监督和自我约束，促进矛盾纠纷自我化解;开放性原则即要顺应开放型社区建设趋势，结合社区人、财、物和信息流动频繁增速的现实构建开放型体制;协同性原则即要结合居民异质性强、利益诉求多元的现实加强议事协商，构建协同型机制;法治性原则即在全面依法治国背景下，善用法理型治理和情理型治理手段，發挥法规制度和公约规约功能。

（三）切实发挥好党建引领作用

党组织是党在城市社区全部工作和所有组织的领导核心，也是治理的战斗力源泉。随着城市化进程的加快和改革的不断深入，城市社区新矛盾和新问题不断增多。为此，要结合当前形势变化和治理现实需要，宣传和贯彻好党关于社区治理的路线、方针、政策，广泛征求各方意见，凝聚智慧，保证治理决策科学性，提高城市社区公共安全治理体系和能力现代化水平;明确社区书记“公共安全治理第一责任人”地位，切实发挥党组织领导核心和党员干部模范带头作用，夯实组织基础，创新工作形式，不断增强党组织在城市社区公共安全治理中的影响力、凝聚力、创造力和战斗力;实施社区民生党建工程，落实好党的各项惠民政策，加强社情民意研判，重视居民正当诉求，化解基层矛盾纠纷;发挥党领导一切的优势，吸收驻社区企事业单位、社会组织、物业等积极参与城市社区公共安全治理，发挥党组织领导统筹功能和整体优势，合力破解治理难题。

（四）依托各类组织整合治理资源

基层党委政府、社区、社会组织、专业服务组织和驻社区单位等各类组织是城市社区重要治理主体和参与平台，拥有大量政治资源、经济资源和社会资源。城市社区公共安全治理要重视各类组织的地位和功能，理顺各组织间关系，明确各自职责，促进其创新发展和有序参与，发挥各自优势。具体而言，基层党组织是政治核心主体，具有把握方向、统筹引领和组织协调优势;基层政府是公共管理主体，负责输出基本规范，提供制度化保障;社区属于自治主体，代表居民共同利益，是社区管理服务关键主体;物业和房产开发商等是专业安全服务产品提供者，发挥资源配置作用;驻社区企事业单位是重要支持主体，能提供更多样化资源和服务;社会组织是公共关系主体，具有民间性、自治性和非营利性，具有桥梁纽带作用。尤其是诸如社区安全协会之类的社会组织，更是直接参与公共安全治理的主体。城市社区公共安全治理关键，是既要依托上述组织充分发掘社区内资源，又要借助政府引导、市场调节和社会网络配置手段整合外部资源。

（五）重视相关人员安全素质提升

联合国《社区发展与经济发展》指出：教育发展和人的素质提升是社区治理重点。公共安全素质是制约社区和谐稳定的根本性因素，直接影响社区风险识别和防控水平。城市社区公共安全治理固然离不开高素质的公务员和社区工作者，更离不开高素质的居民。素质提升需要行之有效的宣传教育和培训演练。为此，既要面向基层公务员、社区工作者、社会组织负责人开展培训演练，增强其危机风险驾驭能力、非常规决策能力、组织协调能力及公共安全治理动员能力;也要面向普通居民实施应急安全和防灾减灾宣传教育和应急演练，依托场馆设施开展虚拟环境下地震、台风等常见自然灾害体验教育，营造氛围，促使居民学会减灾避难，提高应急应对实战能力。尤其要重视加强社区居住的教师、党员干部、志愿者、社工等群体的教育培训，打造一批社区应急“第一响应人”，确保其在灾难来临和事故出现时能迅速投入抢险救援中，减少伤亡和损失。

（六）依法实施社区公共安全治理

依法治理是治理现代化的重要标志。法规制度和规约公约是依法治理重要抓手，在界定参与治理主体权力边界和程序等方面具有十分重要的作用。就城市社区公共安全治理而言，要将法治思维贯穿于源头治理、风险管控和应急处置等各个环节，既要实现法规制度在城市社区生产安全、生活安全、社会治安等各领域的全覆盖，又要聚焦基层安全稳定，发挥规约公约在居民自我管理、自我教育和自我约束中的作用，培养居民规范化意识，维护基层社会秩序。为此，一方面，要围绕城市社区公共安全治理完善相关法规制度，促使各相关主体依法参与治理活动，尤其要发挥预案这一基本制度作用，为社区突发事件处置提供依据;另一方面，要以社会问题和居民需求为导向，以提升社区公共安全治理效能为目标，本着“民事民议、民事民定”原则规范规约公约制定程序，依法组织内容审查和过程监督，确保其最大化体现居民意志，确保公约规约规范性与合法性。同时，突出公共安全内容，加大宣传教育力度，让群众知晓并遵守，发挥其调整群众心智模式和规范调节功能。

說明：本文为山东省“传统文化与经济社会发展”专项课题“传统文化视阈下的城市社区公共安全治理研究”（ZY201610087）、山东省高等学校人文社会科学研究项目“山东省城市社区公共安全治理体系构建与创新研究”（J17RA135）、山东省社会科学规划项目“习近平新时代社区建设与治理思想研究”（19CXSXJ28）的阶段性成果。

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Review， Practice and Innovation of Public Security Governance in Urban Communities

Lu Jifeng

（College of Humannities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Joint construction， governance and sharing， which are the basic principles for constructing harmonious socialist society， has pointed out the direction for public security governance of urban communities. Currently， the public security governance of urban communities face the dual challenges of traditional risks and non-traditional ones， and there exist such deficiencies as the update of ideas， the definition of rights and responsibilities of subjects and the multi-agent linkage. Hence， in the light of previous theoretical research and practical exploration， and with the ideas of joint construction， governance and sharing， something should be done as follows： the ideas should be clarified further， a leading role of the Communist Party should be played effectively， the needed resources should be integrated and governed， more attention should be paid to the improvement of personnel quality and the construction of the rule of law， the public security governance of urban communities should be improved. And all these can ensure the harmony and stability at the grassroots level so that the people will feel more secure and much happier.

Key words：joint construction; governance and sharing; urban community governance; public security governance

责任编辑：王  缙