新时代打造共建共治共享的社会治理格局研究

薛瑞汉

摘 要：打造共建共治共享的社会治理格局，是中国特色社会主义社会治理现代化的必然要求，是解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的重要举措。新时代，各地党委、政府高度重视社会治理工作，推行了一系列行之有效的社会治理创新举措，取得了实质性进展。不过，我国社会治理领域仍面临一系列严峻挑战和风险。针对社会治理的系统性、复杂性、全局性和协同性，打造共建共治共享的社会治理格局，需要多方面、多角度综合发力，进一步将制度建设、机制建设切实引入民生各个领域。

关键词：新时代；共建共治共享；社会治理格局

中图分类号：C916.1文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）07-0068-05

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。共建共治共享，既是新时代社会治理格局的目标要求，也是中国特色社会主义社会治理制度的根本特征。相较于党的十八届五中全会提出的“构建全民共建共享的社会治理格局”，新时代社会治理理念增加了“共治”内涵，体现了党对社会治理规律认识的不断深化，反映了党对中国特色社会主义社会治理制度的不断完善，昭示着党始终坚持以人民为中心的执政理念。打造新时代社会治理新格局，既是新的历史条件下党推进国家治理体系和治理能力现代化的积极实践，也是党对社会治理提出的新目标、新要求。

一、新时代打造共建共治共享社会治理格局的丰富内涵和现实意义

1.共建共治共享社会治理格局的丰富内涵

格局是在一定范围或系统内形成的，各组成部分之间具有协同关系的结构框架。治理格局作为一种结构框架，既是影响场域内实践者行动的重要力量，又是所有参与者共同行动的结果。社会治理是一个多元化体系，就治理主体而言，不仅包括国家、政府机构，而且包括非政府组织、公民和社会组织。简言之，社会治理格局是各治理主体之间的基本关系，是社会治理秩序的一种结构性关系。

共建共治共享是不可割裂理解的有机整体，三者之间互为依存，都以全体人民为根本主体。共建是基础，强调制度建设、体系建设在社会治理格局中的基础性、战略性地位。健全的制度和完善的体系是社会治理效果能够显现的基础性条件。共治是关键，强调多元主体参与社会治理的体制创新。最大限度发挥各主体的主动性和积极性才能使社会发展始终充满活力。共享是目标，强调以公平正义的社会建设为保障。让人民群众共享良好的社会治理成果，让人民群众有更多的获得感是社会治理的最终目标，更是中国特色社会主义的本质要求。

共建共治共享既是加强和创新社会治理的目标要求，也是新时代社会治理格局的根本特征。打造共建共治共享社会治理格局，既体现了社会治理以人民为中心的思想，又体现了加强和创新社会治理与保障和改善民生互为前提、互相依存的辩证关系。

2.打造共建共治共享社会治理格局的现实意义

第一，打造共建共治共享的社会治理格局充分体现了人民群众是历史创造者的历史唯物主义思想。全民共建共治共享理念突出了实现社会治理现代化的动力——全体中国人民。社会治理是人民群众自己的事情，社会的事情要想办好，必须有全体人民的积极参与和共同建设，使全体人民在共建共治共享发展中有更多获得感。人民群众的获得感，不仅源自对发展成果的共享，也源自对发展进程的亲身参与。

第二，打造共建共治共享的社会治理格局是适应社会主要矛盾变化的时代诉求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这是关系全局的历史性变化。新时代必须把平衡协调发展提到重要议事日程，把社会公平正义提到重要议事日程，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。打造共建共治共享的社会治理格局，是实现好、维护好、发展好人民根本利益的重大部署。

第三，打造共建共治共享的社会治理格局是实现中国特色社会主义社会治理现代化的必然要求。注重发挥社会组织和人民群众在社会治理中的积极作用，是中国特色社会主义社会治理的本质要求。社会治理现代化更强调多元主体之间协商协调的持续互动过程，反对单纯的命令和控制，倡導政府社会管理的透明化、法治化和利益相关方参与社会政策制定。①要改善传统治理体系并着力解决好传统模式下制度建设滞后、治理手段滞后等问题，就需要充分调动社会各治理主体的积极性和主人翁精神。只有形成共建共治共享的社会治理格局，才能有效化解利益冲突，变冲突为协调、变对立为合作，从而实现社会治理现代化。

二、新时代打造共建共治共享社会治理格局面临的困境和挑战

党的十八大以来，各地高度重视社会治理工作，以人民为中心打造共建共治共享的社会治理格局在实践中取得了实质性进展：社会安全形势总体向好；社会矛盾化解成效显著；社会组织数量增速较快；党的建设在基层的推进力度普遍增强；民生领域的各种保障机制不断完善。同时也应清醒看到，我国社会治理领域仍面临一系列严峻挑战。

1.社会治理创新机制运行不畅，政府社会治理水平有待进一步提高

党委和政府的领导是社会治理不断向前发展的方向保证，社会组织和公众的积极参与是社会治理充满活力的力量源泉。但是，一些地方政府对人民群众的主体性地位认识不够，依然保持行政管理思维，片面强调政府对社会的单向控制，“越位”“错位”“缺位”问题突出。同时，社会力量参与社会治理尚缺乏成熟有力的引导和推动机制，主要表现为：社会组织发育不成熟；公众参与渠道狭窄；社会力量参与社会治理的能力和参与程度仍明显不足。就社会治理领域而言，在政府唱独角戏的情况下，政府主导和社会化之间的关系、政府和市场的关系、基本公共服务和非基本公共服务的关系、均等化服务和多样性需求的关系等，都很难得到正确梳理和纠正。重政府作用、轻多元主体参与，重管理控制、轻协商服务，重行政约束、轻道德自律，重经济建设、轻社会建设，重人治、轻法治等问题，仍在社会许多领域不同程度地存在。如何将政府、社会组织、公众等治理主体有效整合起来形成社会治理合力，是当前社会治理制度建设需要重点突破的关键问题。

2.社会矛盾、风险增多，基层社会治理问题凸显

随着国内外形势的不断发展变化，各地面临的社会矛盾和风险不断增多，基层社会治理中长期积累的问题也开始凸显。一是失业风险加大。在经济下行压力持续加大、产业结构调整的大背景下，就业形势总体保持平稳，但同时结构性矛盾依然突出。就业结构性矛盾影响就业规模的扩大、就业质量的提高以及经济的转型和产业的调整，造成就业难与招工难并存的就业结构性矛盾现象，从而引发一系列社会矛盾。二是失地农民的负面效应开始显现。一些失地农民既丧失了原有土地所带来的生活收入、就业保障、土地继承权、资产增值功效、直接受益功效等一系列利益，又无法享受与城市居民同等的社会保障，陷入“种田无地、就业无岗”的游民状态。三是社会矛盾叠加特征凸显。因人口流动产生的社会矛盾如流动人口社会融入、户籍管理、社会保障、子女教育问题日益突出，并成为很多大城市的社会治理难点。此外，非法集资、司法不公、粗暴执法、非法拆迁等问题依旧是一些恶性事件频发的导火索。四是官民隔阂固化的风险依旧存在。一部分人特别是那些在改革中失利的群体对改革逐渐产生怀疑甚至抵触心理，同时，一些地方政府“与民争利”的行为进一步激化了官民矛盾。而且，在“民仇官”现象还没有基本消失的情况下，基层又出现了“官仇民”问题。官民隔阂问题不仅使侵犯群众利益的事件极易演变成公共事件，而且会使一些与官无涉的社会事件因政府部门处置不当而转化为涉官事件。上述问题严重侵蚀了政府公信力，弱化了政府在化解矛盾纠纷中的主导性作用。

3.社会组织整体发展相对滞后，社工人才缺乏

社会组织具备政府和营利性组织所没有的独特属性，在社会治理中有着重要的特殊作用。然而，我国社会组织的数量及其服务能力还不能满足新时代社会治理格局的要求。现阶段，我国社会组织整体发展较为滞后，服务社会的成效还不够理想。一是社会组织发展不够均衡，地域差异较大。欠发达地区的社会组织在数量、质量上都与发达地区存在较大差距。二是政府购买服务制度尚不健全，购买机制、评估机制不成熟，购买服务力度不大、范围偏小。三是社会组织自身建设不力，整体素质不高，发挥作用有限。部分社会组织内部管理机制不健全，自治程度偏低，社会服务能力缺乏专业性、规范性和公信度。同时，社会组织的整体运行机制不健全，社会组织有法不依、无法可依、乱收费、不参加年检等不规范现象时有发生。

大批有专业能力的社会工作专业人才是社会治理有效开展的根本保障。但是，目前我国社会工作专业人才数量的缺口很大，高质量、专业化的社会工作者很有限，现有社区工作者的专业技能亟须提升。近年来，虽然许多高校纷纷开设社会工作专业，但大学生毕业后真正从事社会工作的比例非常低。而且，由于社工的社会地位不高，缺乏职业晋升通道，发展空间较小，致使行业人才流失问题严重。

4.安全生产状况有待改善，社会公共安全体系建设亟须加强

随着各地城镇化进程的加快，安全生产监管工作面临更大挑战。一是安全生产的理念不足，意识不强。在实际生产工作中，重生产、轻安全，重进度、輕安全，重效益、轻安全等倾向依然存在。二是有关部门对安全生产的审批流程把关不严。个别地区的企业只有简陋的操作设备就能开工，有些生产单位甚至连基本的生产资质都不具备。三是安全生产监管体制不完善。监管主体责任制落实不到位、监管职责不明晰等问题直接影响相关监管部门的队伍建设以及监管能力的提升，使监管工作处于被动状态。四是公共安全体系中多主体平等参与的共治格局尚需完善。当前，普通工人、行业协会等非营利的社会力量在安全生产监管体系中依然处于弱势地位。比如，在生产第一线的普通工人缺少参与安全生产体制机制建设的能力与渠道，行业协会的自律监督机制严重缺位。

三、新时代推进共建共治共享社会治理格局建设的着力点

社会治理是一项复杂的系统工程，需要从多方面着力。只有将社会治理放在全国政治、经济、文化、社会、生态建设的大框架中，提升各领域政策、制度之间的协同性和配合度，才能形成辐射全局的社会治理合力。为此，应着重从以下六个方面努力，推进我国社会治理现代化建设。

1.加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平

打造共建共治共享的社会治理新格局，加强社会治理制度建设是根本。制度建设具有全局性、根本性作用，有效的社会治理需要多方面多层次的制度保障。制度建设的首要任务就是要明确多元治理主体的角色、职责及其相互关系。具体而言，就是要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的制度建设是中国特色社会主义社会治理现代化的必然要求。党委是社会治理的领导核心。要不断加强党的政治领导、思想领导、组织领导和干部队伍建设，要充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局，协调各方的领导作用。政府在社会治理中居主导地位，是全局工作的统筹者。加强和创新社会治理，就要处理好政府与社会的关系，明确政府在社会治理中的主导作用和各项职责：制定相关社会治理规制、政策和标准体系，制定并实施社会建设总体规划和专项规划，提供社会治理基础设施，依法行政和依法监管，维护社会良好秩序，保障公共安全。因此，政府要加快职能转变，努力建设服务型政府。公共权力和社会力量协同治理，才能较好解决许多棘手的公共事务和社会问题。企事业单位、社会组织和普通群众都是社会治理主体，都需要在积极参与社会治理的实践中发扬主人翁精神。法治对社会治理发挥着重要的规范、保障作用。要以法治理念引导社会治理创新，加强社会治理领域的立法、执法工作，充分发挥法治保障作用，将法治思维和依法办事作为化解社会矛盾的重要着力点，引导公众理性表达诉求、依法维护权益。总之，要通过不断加强制度建设，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

2.加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾

第一，建立社会矛盾预防预警机制。要注重源头治理，充分运用大数据技术、信息化手段，探寻引发矛盾纠纷、影响化解成效的源头性、根本性、基础性问题，努力做到早发现、早预防、早处置，提高对各类社会矛盾的研判、预警能力。

第二，建立重大事项社会稳定风险评估机制。通过评估影响社会稳定风险的要素，确定哪些关键性问题尚未解决，知晓哪些环节尚未达成共识，最后对社会风险采取防范措施，进而化解矛盾。当前，对直接关系群众利益且涉及面广、容易引发社会稳定风险的重大决策事项，要把风险评估作为必经的前置程序，预防和减少因决策不当引发的社会矛盾。

第三，建立畅通、合理的民众利益表达机制。政府应当为民众提供充分的表达利益诉求的制度性平台，使各个利益主体的利益诉求能够通过正当、规范、合法的渠道进入公共决策过程，让各种利益群体代表在与自身利益攸关的公共政策制定过程中有话语权和参与机会，特别要注意流动人口、失地农民、下岗工人、残疾人等群体在这个过程中的合法权利。当前，可以通过完善民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度来保证利益表达的有效性。②

第四，建立基层大调解工作体系。要加强人民调解、行政调解和司法调解的联动机制建设，建立社会组织与政府部门有机衔接制度，努力汇聚矛盾纠纷化解的合力。既要充分发挥基层部门在社会矛盾纠纷调处中的中心作用，又要鼓励第三方社会调解机构参与基层矛盾化解工作，提高矛盾纠纷调解的社会化公益服务水平。③

3.树立安全发展理念，健全公共安全体系

第一，牢固树立安全发展理念。要大力弘扬生命至上、安全第一的发展理念，加强对各级领导干部公共安全知识和处置突发事件能力的培训，细化和落实各级党委、政府的相关领导责任，严肃查处安全事故多发领域的违法违纪、失职渎职行为，严格实行安全生产和重大安全生产事故风险“一票否决”。

第二，构建安全生产长效机制。一是完善安全生产责任、考核机制，加大安全生产指标考核权重，把安全责任落实到岗位、落实到具体责任人。二是建立行业公共安全风险评估、化解和管控制度，加强隐患排查治理和预防控制体系建设，强化安全生产和职业健康监管执法，推进安全保障和生产建设同步发展。三是健全防灾减灾救灾体制，完善灾害调查评价、监测预警、防治应急体系，全面提高抵御各种自然灾害的综合防范能力。

第三，完善安全监管工作体系。一是明确综合监管部门与专项监管部门之间的职责划分，将安全监管机构覆盖城乡，加强对监管队伍的培训，提高监管部门依法行政能力。二是进行安全生产监督管理机构标准化建设，制定办公条件标准和专用设备设施标准，认真贯彻落实《安全生产法》《道路交通安全法》以及食品药品管理的相关法律。三是进一步理顺安全监管和行业管理之间的职责关系，发挥行业协会的监管作用。四是要加快企业职工监督监察企业安全生产工作的机制建设，并从制度上保护工人不会因行使监督权而受到打击报复。

4.加快社会治安防控体系建设，保护公民人身权、财产权

第一，推动网络信息防控体系建设。一是要加强公共安全视频体系运维办法的构建和实施，推进公共安全视频图像信息交换的共享和协作，实现公共安全视频体系的有机平衡发展。④二是充分运用互联网、大数据、云计算和地理信息系统等技术方法，大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设，提升网络安全防控的数字化、网络化和智能化水平，特别是互联网金融安全方面的主动预防和打击控制能力。⑤

第二，构建群防群治、联防联治的社会治安防控網。为此，治安管理部门应积极引入社会化、职业化的组织管理方式，加强平安志愿者队伍建设，大力发展保安服务业，积极建立居委会、警务室、流动人口管理站、调委会、物业管理站五位一体的社区治安管理和警民联动工作机制，完善警民共建网络，实现民众参与的常态化，全方位加强社区、街面治安防控能力和快速反应能力。

5.加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态

第一，加强社会舆论引导。应大力弘扬对社会有利的基本价值观念（即社会主义核心价值观），完善惩恶扬善机制，充分发挥新兴媒体优势，积极宣传先进典型、凡人善举，加大对失信失德失范行为的曝光力度，营造一种鼓励社会成员正向情绪能量释放的氛围。

第二，不断提高社会心理服务的针对性、有效性。一是建立并实施社会心态第三方评价机制，及时评估公众的社会价值取向和行为方式，为社会治理创新提供良好的社会心态支撑。二是加强精神文化产品的供给，用积极健康的文化产品丰富公众精神生活。三是依托专业团体和专业人士，搭建社会心理综治工作平台，建立健全心理卫生服务体系，加强公民社会心理沟通渠道建设。

6.加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移

第一，完善城乡社区治理体制。明确社区党组织的核心地位，坚持党组织对社区多元主体的领导，依法厘清基层政府和社区组织权责边界，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制，引导驻区单位、社会组织、群团组织等各类社会力量广泛参与社区治理，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，切实发挥社区治理在社会治理中的基础性作用。

第二，提供有利于社会组织发展的政策支持。一是各级政府应向社会组织开放更多公共资源，拓宽直接登记注册社会组织的范围，降低社会组织成立门槛。二是拓宽社会组织的资金筹集能力，建立社会组织培育孵化基地，切实发挥社会组织孵化基地在社工机构、社会组织培育和发展方面的辐射带动作用。三是健全社会组织管理制度，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制和法人治理结构。四是推动社会组织承接政府的转移职能，推进有条件的事业单位转为社会组织，不断发展壮大公益性社会组织。

第三，发挥好社会工作专业人才的作用。一是发挥政府的政策导向作用，从宏观上保障社工机构发展的外部环境，提高社工待遇，按需设岗，以岗定薪，引导优秀人才向城乡社区服务领域流动，力争到2020年每个城乡社区至少拥有1名社区社会工作者。二是建立社区工作者职业晋升通道，探索优秀社区工作者向党政机关、事业单位流动的渠道和方式，为社区工作者发展拓展空间、创造条件、搭建平台。三是建立健全社会工作者教育培训体系，培育多层次社会工作人才。

注释

①参见陆学艺：《当代中国社会建设》，社会科学文献出版社，2013年，第180页。

②参见唐亚林等：《社会多元、社会矛盾与公共治理》，上海人民出版社，2015年，第158页。

③参见郑永扣主编：《河南社会治理发展报告（2017）》，社会科学文献出版社，2017年，第33页。

④⑤参见李培林等主编：《2017年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2016年，第307、308页。

责任编辑：翊 明