国家监察体制改革研究综述

蓝恭彦 刘春

摘 要：国家监察体制改革作为一项事关全局的党内监督体制改革，具有重大的理论意义和现实意义，是中国共产党勇于自我革命的生动体现。2016年以来，国家监察体制改革成为学术界研究的焦点问题。专家学者主要围绕改革的逻辑起点、基本原则、实践特征和实践方向四个方面，集中研究了改革所处的外部环境、面临的挑战及应对的措施，取得了大量成果。同时，当前的研究中仍存在一些薄弱环节，需要从文化角度、多学科角度、基础理论等方面完善对国家监察体制改革的研究。

关键词：监察体制改革；监察；改革；研究综述

中图分类号：D601文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）07-0001-08

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》；12月25日，十二届全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。以上两个文件的出台标志着新一轮国家监察体制改革正式启动，是中国特色腐败治理和党的建设的又一重大举措。作为一项事关全局的党内监督体制改革，国家监察体制改革迅速成为学术界研究的热点。2016年以来，改革的逻辑起点、基本原则、实践特征和实践方向成为学术界研究的重点。

一、国家监察体制改革的逻辑起点

习近平总书记曾引用马克思的名言：问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。本轮国家监察体制改革之所以启动，其逻辑起点就在于现实问题的倒逼和新时代的需要。

1.改革源自国家监察体制需要适应形势发展的要求

改革开放以来，我国对原有的监察体制进行了数次改革，然而问题依然存在。蒋来用梳理了改革开放之后到十八大之前的历次监察体制改革，指出改革的主要成果表现为十一届三中全会后党内监督、行政监察和司法监察的恢复，20世纪90年代中央纪委和监察部的合署办公以及预防腐败局的成立。但是改革也使得机构不断增加，人员编制迅速膨胀，机构职能重复交叉，监督力量分散，出现九龙治水而水不治的现象。所以，当前的监察体制改革正是对于原有制度和机制有效性的客观需求所作出的回应。①特别是随着时代的发展，党内监督面临新情况新问题，迫切需要进一步深化国家监察体制改革。党的十八届三中全会指出：“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。”②在当前党内监督面临重大挑战的新形势下，“国家监察體制改革，是加强党的治理能力现代化建设、巩固党的执政基础和地位、实现历史使命的必然选择”②。

2.改革源自反腐败体制的结构性压力

国家监察体制改革前，我国反腐败机构职能过于分散，纪检监察机关、预防腐败机关、各级检察机关反贪反渎职机关分属党委、政府和检察机关领导，“三者分属不同系统、各自为政，边界不清、职能重叠；从整体视角看，由于执法方式和执法标准差异，缺乏统一指挥，三者难以形成稳定、高效的衔接机制，监察合力难聚、反腐实效难成，反致‘部分之和小于整体”④。同时，职能分散必然带来边界不清、衔接不畅等问题。据对2008年至2012年的数据分析，5年间全国纪检监察机关每年立案查处约13万件，移送司法机关处理4000余件，不到立案总数4%；检察机关每年查处职务犯罪案件约5万件，属纪检监察移送的不到10%，数据与腐败存量及增量形成巨大反差表明“体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能”⑤。

从目前的监督体制来看，同级监督限制了监督的有效性。改革前的纪检监察机关隶属于同级党委政府，实际上处于同级监督的状态，吴建雄认为这种模式造成“腐败行为的发现机制失灵，防范机制失效，惩治机制乏力，同级监督形同虚设”⑥。而同级监督最大的困境在于无法对“一把手”进行有效监督。通过对贪腐官员的行为进行分析，不难发现，其罪行与“长期以来反腐监督缺乏独立性、同级监督失效有关，这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因”⑦。

3.改革源自反腐败机制的功能性压力

第一，反腐败监督范围存在显著的盲区。“分类而治”的多元监察模式不可避免地存在监督的盲区，主要表现在：一是纪检监察的范围仅限于中共党员，导致对非中共党员行使公权力的人员监督出现空白，马怀德将其形容为“一条腿长一条腿短”的局面。⑧二是行政监察只能针对行政机关及其工作人员，而对人大、政协、党的机关并无监察权。三是检察机关虽然拥有较广泛的法律监督权，但其监察行为也主要集中于贪污贿赂和渎职犯罪方面，如果行使公权力的主体只是违纪违规而够不上违法的话，检察机关也无权处理。⑨

第二，党的纪律与国家法律衔接不畅。李永军认为，一方面，党内执纪由于没有搜查权，只能以“双规”为主要手段，但是这一手段本质上是党内的纪律手段，法律依据不足，造成法律上的一些争议；另一方面，纪委调查权实际上处于优先地位，对于党员干部的犯罪查处以“双规”为前置手段，而司法的介入相对滞后，可能造成执法的漏洞，同时“双规”取得的证据也有很大部分不能满足司法证据的要求，造成重复侦查、资源浪费。⑩

第三，反腐败并未成为监察机关的首要职能。庄德水认为，现行监察机关的职能包括执法监察、廉政监察、效能监察以及政务公开工作、纠正损害群众利益的不正之风等。具体而言，监察机关的职能包括检查国家法律政策的执行情况，对被监察部门和人员改进工作提出建议和要求，受理公务人员的控告、申诉，等等。监察机关承担了过多与反腐败职责无关的事务，造成反腐败并未在其主要工作职能中居于突出地位，这种职能上的错位必然影响监察效能的发挥。B11

二、国家监察体制改革的基本原则

改革必须处理好现有制度与改革措施之间的关系。“政治改革是以现存政治制度的基本框架为前提，通过政治体制和政策体系的调整与革新，来提高政治权力实际效能的政治实践活动”B12。如何调整和革新，明确国家监察体制改革的基本原则，考验着执政党的执政智慧。

1.坚持和完善党的领导

早期的观点认为，反腐败应主要依靠提高行政监察的力量，将分散的反腐败机构予以整合，组建“国家反腐败委员会”“新的中央反贪总局”“直接隶属于人大的反腐败监督机构”B13，但是这些提法忽视了党在反腐败斗争中的领导核心地位，没有阐明这些强化版的国家监督机构与党的执纪监督之间的关系。随着全面从严治党工作的展开，进一步强化党对纪检监察工作的领导成为研究的重点。“中国是一个典型的党建国家和党治国家”B14；“现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的”；“就惩治和预防腐败来说，党内制度是根本”B15。上述观点阐明了党的领导对于反腐败的重要意义，但是并未展开论述党的领导如何具体落实在对公权力的监督上。

随着对国家监察体制改革研究的深入，在坚持党的领导的基础上改善党的领导成为学术界的共识，“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”B16是对这一问题最准确的表述。一方面，坚持党的领导是国家监察体制改革得以顺利开展、持续深入的根本保障，是国家监察体制改革的根本原则。党的领导体现在提高政治站位、准确把握改革的力度和节奏、科学谋划改革的措施之中B17，还体现在统筹党内纪律检查和国家行政监察两项职能之中B18。另一方面，坚持党的领导必须改善党的领导方式，正如韩大元所讲，“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导”B19。在坚持党的领导地位的基础上开展的国家监察体制改革，必须处理好二者的关系，吴建雄将其表述为“从政治体系的内在需要出发，在坚持以党的建设为核心，健全完善依纪依规从严治党的党内监督体系的同时，建立党领导下的国家监察机构体系”，国家监察体制改革既要体现党的绝对领导，又要体现人民代表大会制度，在纪委统一领导下，探索纪委与监委合署办公的科学模式。B20

2.建立统一高效的监察体制

国家监察体制改革的成败，在很大程度上取决于能否建立一个统一高效的反腐败机构。本次改革不同于其他领域的改革，不是追求分权或下放权力，而是实现监察权的集中统一，必须通过改革实现监察权独立自主行使，主要体现为监察权的权威化和对其他权力的制约。B21王立峰认为，纵观世界反腐败经验和中国实际，突出权威性与自主性的模式是首选，本次国家监察体制改革正是通过这一途径整合不同类型的机构与人员，解决信息处理、相互协调、整合力量的难题。B22秦前红认为，国家监督权的分散配置是当前监察体制诸多弊病之根源，监察体制改革所欲达致的目标即为实现机构与职能的整合，以期优化监督权的配置模式。B23

建立统一高效的监察体制需要整合力量，主要有两个方面的内容：一方面，把党内的纪检监督力量聚集到监督执纪上，增设纪检监察室，组建组织部、宣传部、纪检监察干部监督室，省级纪委也要做出相应的机构人员调整，集中增强监督执纪力量。B24在增设纪检监察室的同时，探索执纪监督与执纪审查分离，建立健全内部协调制约机制，并且将党内“巡视”等行之有效的工作方式引入监察委员会，增强力量。B25另一方面，探索完善监察委员会的体制机制，实现既有机构与职能的整合。职能整合表现为新机构的设立和旧机构的撤销，“其中所谓的新机构即为专门行使监察权的监察委员会，旧机构则为此前行使监察监督性质职权的机构”B26，监察委员会整合现有各级检察机关反贪污贿赂部门、渎职侵权查处部门、职务犯罪预防部门，以及原来隶属于各级政府的行政监察部门、预防腐败部门，变“三驾马车”模式为“一马当先”B27。整合模式的优点表现在三个方面：一是广泛具备预防、调查、惩处的权力，便于工作开展；二是有利于反腐败责任的明确与落实；三是有利于对全国的反腐败工作进行通盘考虑，更好地集中力量、整合资源。B28

3.把监察权上升为国家权力

第一，监察权上升为国家权力是国家监察体制改革的重大突破。首先，监察权独立对政治文明的发展具有重要意义。王晓天认为，“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度，它是政治经济发展到一定阶段后，政治体系中不可缺少的一个重要组成部分，任何缺少监察制度设计的政治体系，均谈不上是一种成熟的政治体系”B29。魏昌东考察了西方监察权作为“第四权”的发展历史，指出监察权在社会发展中具有扼制公权滥用、推进权力善治、权利维护与保障的重要作用，而监察委员会就是监察权的承载主体。B30其次，监察权能够独立存在且作为独立的国家权力组成部分，是我国政治制度优越性的体现。B31我国的监察权具有“集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性”B32，“监察权是一种混合型的权力，既包括了代表制民主下的代表责任，又掌握了一定的行政调查处置权，甚至包括了一定的司法性权力”B33，这显然不符合西方的三权分立标准，只有我国的人民代表大会制度才能够有此创举。所以监察权不必囿于“三权分立”的分类之中B34，不能以行政、立法、司法三权分立的标准来否定监察体制改革。

第二，改变了“一府两院”的国家权力架构，充分体现人民代表大会制度的本质。焦洪昌指出，我國的人民代表大会制度本质上是党的意志和人民的意志相统一而集中体现为国家意志，国家意志再赋予具体的机构予以执行，监察委员会从“组织架构、产生方式、职权范围、职权行使程序、与党委纪检关系、与司法机关职权分配和衔接、监察委员会自身的监督制约等各方面都明确以人民代表大会制度为基点”B35，“实现党内监督与人民监督的有机结合，既是对人民代表大会制度的内生性改革，也是对人民民主专政国体的内涵式优化”B36。江国华认为，监察体制改革“将促使国家宪法权力秩序由‘四权分隶模式向‘五权分隶模式转变，从而有望极大地优化国家政权治理结构”B37。“一府一委两院”真正置于同级人民代表大会的统摄之下，并接受其监督，是重大的政治改革，也是本次监察体制改革的标志性特色。B38

第三，国家监察体制改革是制度反腐的重大创新。党的十八大以来，中央提出“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐败总体要求，其中“不想腐”是最终目标，也是对于制度反腐所提出的要求。李永忠提出我国的反腐败经历了“战争反腐、运动反腐和权力反腐”三个阶段，以十八届中央纪委二次全会提出的“把权力关进制度的笼子”为标志，我国的反腐败正式进入制度反腐阶段，“制度的核心是组织体系，即权力结构。规章、准则要顺利实施，依赖于科学、合理的权力结构的建立，核心在于对权力进行制约和监督”B39，而推进监察体制改革，建立党中央领导下的统一、权威、高效的监察体系是制度反腐的重要表现和基本要求。

三、国家监察体制改革的实践特征

从实际进程来看，国家监察体制改革具有鲜明的实践特征，是党执政能力与执政水平的具体体现。

1.政治权威主导保证了国家监察体制改革的有效性

庄德水提出，政治权威主要表现为三个层次：执政党的权威、中央政府的权威、执政党和国家最高领导人的权威。执政党是中国政治改革的核心权威力量，主导着改革的方向和进程；党的意志要经过法定程序上升为国家意志，是实现政治改革的重要途径，这是由中国的基本政治制度和历史发展阶段决定的；最高领导人是改革的第一行动主体，“主导了整个改革决策、目标设定和政策选择”B40，并且要对现行利益结构和利益关系进行调整，所以最高领导人的决心和权威对于改革的成功至关重要。本轮国家监察体制改革就是在这三种权威的主导下，中央政治局、中央全面深化改革领导小组、全国人大常委会不断做出决定和部署，才有足够的能力调整国家权力结构和各相关部门权力划分，加强中央和省级监察委员会的监察权力，以减少政令不统一和监督执纪干扰过多的问题B41，并且实现统一思想、形成共识、优先推进的积极改革路径。

权威主导还体现在习近平反腐败思想的科学指导上。毕霞、沙良杰研究了习近平反腐败思想，认为“中华‘廉文化中修身、民本和贤人政治等文化传统”，以及“历代中国共产党人把党风廉政建设与政权建设、人民权力主体建设、反腐制度建设、思想建设相结合的探索和经验”B42是其主要的理论和历史渊源，而对反腐败资源进行有效整合，构建问责体系，净化党内生态等创新举措正是来源于这种历史的积淀。吴建雄也认为，“习近平反腐败战略思想所蕴含的腐败治理的认识论与方法论，阐明监察体制改革符合我国权力监督的内在逻辑，体现党对权力运行的全方位监督，体现用权者必受监督的基本法则，体现人民监督权力的本质特征，体现中国特色监督制度的传承和发展，决定了改革的顶层设计和基本思路”B43。

2.试点先行保证了国家监察体制改革平稳有序推进

习近平总书记指出：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、蹚出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”B44试点先行是中国政治改革的一种特殊形式，体现了改革的渐进性和合理性，可以消除改革的不确定性，强调特定因素与预期效果之间的关系，往往是我国政治、经济、社会重大改革的先期步骤。B45

试点选择的科学性为改革的顺利进行提供了保证。马怀德认为，监察体制改革选择北京、山西和浙江三个省市作为试点，具有很高的科学性和代表性：北京作为首都是政治权力的中心，在北京开展事关重大政治体制改革的试点具有风向标意义；山西作为腐败的重灾区，也是政治生态重建的重点地区，可以作为监察体制改革实效性的试验田；浙江是改革开放的前沿，也是民营经济的发达地区，权钱交易、权力寻租的压力巨大，浙江的试点对于沿海发达地区具有示范作用。三个地区的改革试点可以为后续改革提供良好的借鉴，也为相关法律法规的修改积累实践经验。B46在试点地区已经摸索出了很多有益的经验和改革措施，比如具体的机构整合方案，纪委与新成立的监察委员会之间的分工协作制度，垂直领导体制的优化，干部配置、经费保障的方案，机构间具体工作的衔接等，为监察体制改革在全国的推开奠定了基础。B47

3.于法有据是国家监察体制改革的首要遵循

国家监察体制改革首先要处理好改革与法治的关系。李林提出两种改革的逻辑：一是规范主义改革逻辑，即尊重现有法秩序的稳定性；二是政治制度变革逻辑，即改革就是打破条条框框的限制。B48在改革的進程中，必须处理好现行法律体系与监察体制改革本身带来的制度压力，压力的控制关系到国家监察体制改革获得的行为空间与推进的速度。B49习近平总书记强调：“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”B50沈岿梳理了改革相关的宪法理论发展的脉络，指出从最早的“改革突破论”，即只要改革迫切需要，突破宪法是可以接受的，到当今的“良性违宪论”，即改革本身就是在发展和丰富宪法。“制度突破的‘试验性变革本身的形式‘违宪，以及合法性地位的迟迟不予确认，恰是为了维护宪法的相对稳定”，而应该“试点在前，修法在后”。B51所以改革带来的对现行法律的突破并不意味着违反法治的原则，这种对于法律的突破是良性且合理的，只是需要注意遵循法律的价值和实质，待改革成熟后尽快完善相关的法律法规。

对于完善国家监察体制改革相关法律法规的研究主要有三个方面的内容：一是对于宪法的修改。秦前红分析了当前学界提出的三种修改宪法的方案，分别是小修、中修和大修，认为小修只修改个别条款并不能解决问题，而大修需要对宪法的整体框架进行调整，风险太大，唯有中修即修改与监察委员会地位、职权、运行机制相关的条款最为适宜B52，能达到“慢慢推进，避免动荡”B53。二是对于《国家监察法》的相关研究。焦洪昌、王新萍认为，《国家监察法》必须处理好以下法律关系：坚持党的统一领导问题；人民代表大会制度的衔接问题；监察委员会的性质与核心职能问题；明确监察范围与监察对象问题；坚持程序正当原则；对监察委员会制约监督的问题。B54叶青、王小光认为，必须细化监察委员会的监督权、调查权、处置权的具体定义，以及12项调查措施的具体实施细节。B55三是对于相关法律进行修改的研究。江国华认为，立法可采行“先总后分”模式，即先出台具有基本法属性的《国家监察法》，待条件成熟，再制定《国家监察委员会组织法》和《国家监察程序法》等单行法律。B56秦前红认为，监察委员会执行调查权必须同步修改《刑事诉讼法》等相关法律B57，完善与监察体制改革相关的法律体系。

四、国家监察体制改革的实践方向

国家监察体制改革作为重大政治改革，必然是一个长期、动态的过程，需要适应新形势、新任务的变化，需要各项改革的配套与支持。现阶段，必须明确改革的基本实践方向。

1.实现国家监察体制改革的适应性

第一，国家监察体制改革必须适应中国共产党执政的基本规律和从严治党的要求。蒋来用回顾了中国共产党监察体制建设的历史，认为中国共产党自建党之始就重视用相应的监督体制保障纪律建设和纪律执行，我们党革命和建设的低潮期也伴随着纪律监督的废弛。党的十八大之后中央基于新的历史条件进行监察体制改革符合党执政的基本规律，符合从严治党的要求。B58“每一次监察委员会制度的设置，都与特定历史条件下党建工作的客观需要和外部条件密切相关，体现着历史发展的必然性”，监察体制改革是组织纯洁化、治党制度化、权力规范化的必然选择。B59同时，国家监察体制改革同党的自身建设是分不开的，徐玉生认为，党纪国法协同反腐是我国反腐败的独特优势，要体现出改革的理论内核、运行机制等方面具有的鲜明中国特色，不靠三权分立，靠党的建设以党性制约权力，标本兼治构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的权力制约和监督机制及管权管事管人“三管齐下”立体式综合腐败治理模式。B60

第二，国家监察体制改革必须适应人民代表大会的根本政治制度。焦洪昌、叶远涛认为，国家监察体制改革使我国的监察体系从“党—行政监察”转变为“党—国家监察”，适应人民代表大会这一根本政治制度是保障改革顺利进行的重要前提。具体体现在：一是全国人大常委会的授权是监察体制改革的重要依据；二是各级监察委员会由本级人大决定和组织；三是落实监察委员会对本级人大负责是监察体制改革权威高效的保障。B61曲相霏认为，监察委员会应对人大承担责任并报告工作，是巩固反腐败常态化、制度化、法治化的需要，考虑到保密性的要求，人大对监察委员会的审查应侧重于程序合法，并通过特定事项的复查和对监察委员会领导人员的罢免或质询来管理。B62

第三，国家监察体制改革必须适应依法治国和治理体系与治理能力现代化的要求。依法治国和治理体系与治理能力现代化二者是相辅相成的关系，吴建雄认为国家监察体制改革强调反腐败的“零容忍”，真正形成“不敢腐、不能腐、不想腐”，处理好“实质正义”与法治的关系，在“纪法共治”的前提下建立合理的分工模式，突出反腐败斗争的特殊性，在法治框架下将反腐败与普通刑事犯罪的查处区别开来B63，提高了反腐败的法治水平和治理水平。高波认为，国家监察体制改革带来了“一加一减一制衡”的综合效应，“加主要是依法依规对反腐败资源全要素集成，加大惩处力度”；“减主要是对法定权利全过程管控”，严格按照法定程序调查取证，“特别是以留置取代两规并作出细化规定，减少自由裁量空间”；“制衡则体现在监察机关调查终结的案件由检察机关提起公诉”，检察机关行使独立检察权，有权作出补充侦查、不起诉等决定B64，这里的加、减和制衡正是本轮国家监察体制改革依法治国和治理能力提升的表现。马怀德指出，通过国家监察体制改革“在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的高水平治理”；“在已有的行政机关、司法机关之外创设一个新的国家机关，形成更科学有效、更符合实践需要、运作更为顺畅的国家监察体制，可以进一步完善国家治理体系，有效提升国家治理能力”B65。

2.体现国家监察体制改革的有效性

第一，保证反腐败的全覆盖落到实处。“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”B66是本轮国家监察体制改革的基本要求，这次对于监察对象范围的重大调整，实现了自建国以来党政监察区分到“一刀切”全面监察的转变，提升了效能，强化了权威，避免了监督空白。B67马怀德提出应全覆盖九类人员，但是也有学者提出其他标准B68，所以下一步应明確认定行使公权力的公职人员的标准。此外，除机关事业单位之外的公职人员由于过于庞大，如何处理监察一般工作人员与重点监察“关键少数”领导干部的关系，需要研究并明确。任建明、杨梦婕认为，全覆盖是一个量的概念，但质的维度如何保证是实践中需要重视的问题。B69秦前红认为，全覆盖从人口数量上进行估算或许上亿之众，这样大的群体如何保证抗辩性权利，如何规范执纪，是非常重要的问题。B70

第二，保证国家监察机构的独立性和自主性。侯志山提出，监督机构体制上可分为单一型和复合型两类，单一型监督机构只有监督权和制约权，复合型监督机构还拥有司法、审计、党纪检查等权力，从而保证监察机构的独立性与自主性，避免受到其他部门的牵制，中国政治的特点和发展历史决定了中国适用于复合型监督机构。B71同时，保障监察机构的独立自主还需要完善监察委员会的组织体制，建立以“垂直领导”为主的“双重领导”模式B72，各级监察委员会对同级人大及其常委会负责，在业务上只接受上级监察委员会的“垂直领导”，从而破解原有体制中“同体监督”的难题，避免监察机构受到本级政府的干扰，在此基础上还要确保人、财、物的自主性。B73需要注意的是，审计权作为一项与反腐败相关的权力并未在本次改革中触及，秦前红认为，审计职能在当前不宜整合到监察委员会，因为审计有独立性和专业性的要求，若进行整合必然有所减损，加之审计并不是所有职能都与反腐败相关，所以仍有独立的必要，但应实现二者有效对接。B74

第三，保证对监察机构自身监督的有效性。监察机构权力加大之后，必须注意对其制约与监督，防止“灯下黑”。马怀德认为，对监察委员会的监督主要来自五个方面：一是人大监督，二是司法监督，三是自我监督，四是社会监督，五是党的监督。B75当前的改革实践表明党的监督始终是监察体制改革的首要保障，“打铁必须自身硬”，要在党委主导下“健全监委内部监督制约机制、加强管理监督，防止监察权的滥用”，建章立制，形成制度体系，强化监督制约。B76此外，童之伟认为，应该强调人大监督和公民监督的结合，通过“在人大常委会设立常设机构”，合理设置和调配监察机构的职权，同时也要强调“公民广泛行使和维护基本权利对监察机关权力的制约”B77，多管齐下保证对监察机构自身的监督。

五、国家监察体制改革研究展望

通过对现有文献的梳理可以发现，虽然近两年学术界对国家监察体制改革的研究已取得了很大进展，但是仍然存在着一些不足，某些方面需要在今后的研究中有所加强。

1.从文化角度进行的研究需要加强

当前学术界对监督执纪的研究更多地侧重于制度、机制等“硬约束”方面，对腐败文化的研究尚欠火候。事实上，社会上的一些腐败文化如商业贿赂、人身依附、红包文化、圈子文化、违规而不违法的各种运作手段等对于社会的公平正义，对于党在人民群众心中的形象都会产生极其不利的影响。学术界可以集中专门的力量将这些原本处于灰色地带的腐败文化进行清晰的界定，使腐败文化相对模糊的边界清晰起来。当前，从文化角度研究监察体制改革的资料相对较少，运用新时代文化进行的分析更是凤毛麟角，所以从文化角度进行的研究需要加强。

2.需要形成新时代中国特色社会主义的监察理论体系

当前的研究中存在着大量对于西方理论的简单照搬，比如很多文献都借用澳大利亚学者波普的“廉政体系”理论，再附加上中国的一些情况来论证国家监察体制改革，但是“廉政体系”理论本质上是基于一个多元化且矛盾冲突较为明显的社会，是一个典型的西方理论，与我国当前的社会主义制度和社会结构并不匹配。如果只是借用其某些观点并无不可，但是把它作为论证的出发点就谬之千里了。再比如借用西方的分权制衡理论分析监察权与其他国家权力的关系，完全忽视了分权制衡与中国特色社会主义和人民代表大会制度的根本不同。所以，当前在监察基础理论研究方面还存在着很大的空白，有必要在借鉴国外有益成果的基础上，尽快形成基于马克思主义基本观点的，突出中国现实和体现新时代要求的监察理论体系。

3.各学科研究应均衡发展

笔者以“国家监察体制改革”为主题在中国知网进行检索，结果显示，截至2017年12月31日，2016和2017两年共发表相关文献514篇。从学科分布来看，中国共产党研究比例最高，共279篇，占文献总数的54.3%，行政法学35篇占6.8%，诉讼法学40篇占7.8%，宪法学28篇占5.4%，行政学41篇占8.0%，政治学24篇占4.7%，其他学科合计58篇占11.3%。通过文献数据的统计可以发现，当前研究的主要学科方向分别是中国共产党研究和法学研究。其中中国共产党研究占比超过50%，无疑是国家监察体制改革研究的领头羊，这体现出党的领导和党自身的建设对国家监察体制改革所具有的重要意义。而其他学科特别是政治学角度的研究严重不足，政治学视角对国家监察体制改革的研究主要集中在国家机构的组织及设置、国家权力运作等方面，这也恰恰是当前理论研究的短板。同时，社会学、经济学研究几乎处于空白状态，特别是定量分析的研究目前只有个别学者的少量成果，而定量研究对于监察体制改革的整体推进和改善无疑具有重要的意义。所以，各学科的均衡发展、互相促进是下一步研究需要重点解决的问题。

注释

①B58蒋来用：《国家监察体制改革的史鉴与对策》，《国家行政学院学报》2017年第2期。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第1页。

③B59褚尔康：《监察委员会改革的历史经验与现实意义》，《毛泽东邓小平理论研究》2017年第4期。

④B27秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期。

⑤⑥⑦B18B20吴建雄、李春阳：《健全国家监察组织架构研究》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2017年第1期。

⑧B46B75马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

⑨B37B56江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，《学术论坛》2017年第3期。

⑩李永军：《我国监察体制改革与制度建构探析》，《理论导刊》2017年第4期。

B11B21B40B45B49庄德水：《国家监察体制改革的行动逻辑与实践方向》，《中共中央党校学报》2017年第4期。

B12刘吉发：《政治学新论》，中国人民大学出版社，2008年，第89页。

B13赵中权：《反腐败要走法治化道路》，《学习时报》2013年6月24日。

B14林尚立：《以政党为中心：中国反腐败体系的建构及其基本框架》，《中共中央党校学报》2009年第4期。

B15林尚立：《中国反腐败体系的构建及其框架》，《河南大学学报》（社会科学版）2010年第1期。

B16《中共中央办公厅印发国家监察体制改革试点方案》，《中国纪检监察》2016年第22期。

B17B76师长青：《根本在加强党对反腐败的统一领导》，《中国纪检监察》2017年第13期。

B19B32韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。

B22王立峰、吕永祥：《权力监督视角下国家监察体制改革的实践需要与现实意义》，《南京社会科学》2017年第8期。

B23B26秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。

B24王岐山：《推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告》，《中国纪检监察》2017年第2期。

B25颜新文：《探索执纪监督和执纪审查部门分设——建立健全内部协调制约机制》，《中国纪检监察》2017年第12期。

B28刘夏：《论我国反腐败机构的整合与完善——以监察体制改革為视角》，《理论导刊》2017年第2期。

B29王晓天：《中西古代监察制度之比较》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2005年第6期。

B30魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。

B31秦前红、李雷：《监察体制改革的宪法学思考》，《江苏行政学院学报》2017年第3期。

B33B48B52B70秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》2017年第6期。

B34B54焦洪昌、王新萍：《论〈国家监察法〉的立法原则》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2017年第2期。

B35B61焦洪昌、叶远涛：《从人民代表大会制看国家监察体制改革》，《中国党政干部论坛》2017年第2期。

B36焦洪昌、古龙元：《从全国人大常委会授权看监察体制改革》，《行政法学研究》2017年第4期。

B38陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期。

B39B72王保民、祁琦媛：《从制度反腐看国家监察委员会的设立》，《北京行政学院学报》2017年第3期。

B41李永忠：《权力结构改革与监察体制改革》，《国家行政学院学报》2017年第2期。

B42毕霞、沙良杰：《习近平党风廉政建设和反腐败思想的渊源与创新》，《廉政文化研究》2017年第1期。

B43吴建雄：《加快构建中国特色社会主义国家监察理论》，《环球法律评论》2017年第2期。

B44《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议强调：树立改革全局观积极探索实践 发挥改革试点示范突破带动作用》，《人民日报》2015年6月6日。

B47师长青：《迈开步子、趟出路子——国家监察体制改革试点工作进展顺利》，《中国纪检监察》2017年第13期。

B50《习近平关于全面依法治国论述摘要》，中央文献出版社，2015年，第52页。

B51沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，《当代法学》2017年第4期。

B53秦前红：《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》，《中国法律评论》2017年第2期。

B55叶青、王小光：《检察机关监督与监察委员会监督比较分析》，《中共中央党校学报》2017年第3期。

B57秦前红、石泽华：《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》，《学术界》2017年第6期。

B60徐玉生：《论中国特色的反腐败》，《广州大学学报》（社会科学版）2016年第10期。

B62曲相霏：《国家机构“报告工作”的宪法分析——兼论监察委员会“报告工作”问题》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2017年第2期。

B63吴建雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，《中南大学学报》（社会科学版）2017年第4期。

B64高波：《探索自我监督的“中国方案”》，《领导科学》2017年第34期。

B65B67马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。

B66《深入贯彻落实党的十九大精神 扎实有序在全国推开国家监察体制改革试点工作》，《人民日报》2017年11月12日。

B67白皓：《国家监察体制改革的突破限度和疑虑解析》，《领导科学》2017年第10期。

B68有学者提出十一类人员或八类人员的标准，参见蔡乐渭：《国家监察机关的监察对象》，《环球法律评论》2017年第2期。

B69任建明、杨梦婕：《国家监察体制改革：总体方案、分析评论与对策建议》，《河南社会科学》2017年第6期。

B71侯志山：《行政监督与制约研究》，北京大学出版社，2013年，第52页。

B73李红勃：《迈向监察委员会：权力监督中国模式的法治化转型》，《法学评论》2017年第3期。

B74秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报》（社会科学版）2017年第3期。

B77童之伟：《對监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。

责任编辑：浩 淼 文 刀