新时代地方人大部门预算审查监督现状与提升

肖 鹏 樊 蓉

内容提要：审查批准政府部门预算是人大监督政府施政行为的重点工作之一，这对提高财政资金使用效率，促进国民经济健康发展，具有重要作用。2014 年《预算法》和2018 年3 月中共中央办公厅发布的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，提出建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度，为人大参与预算审查的重点、内容、程序、方法和组织保障，做出了明确规定。本文梳理总结了地方人大在部门预算监督审查中的创新做法和经验，针对目前人大审查监督部门预算的法律依据不足、审查形式程序性非实质性、人大代表队伍组织保障及人大代表尽责性等一系列问题，提出新时代背景下提升人大预算审查监督能力的政策建议。

一、引 言

预算是现代法治国家立法机构控制政府权力扩张的有效载体，审查批准政府预算是《宪法》赋予人大的职责之一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从实现“两个一百年”目标的战略高度，部署和推动预算审查监督工作。党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，党的十八届三中全会明确“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的改革方向，党的十九大报告进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，党的十九届三中全会再次明确人大的国有资产和预算监督职能，习近平总书记亲自主持会议，审定人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见。党的十八大以来党中央为促进预算审查监督制度的完善而采取的一系列重要措施，充分体现了预算审查监督工作在人大整体工作中的重要地位，也表明加强人大预算审查监督的必要性和迫切性。

近年来，人大预算审查监督机制的构建受到的关注度越来越高（马蔡琛和苗珊，2017），也有学者从不同角度进行了分析研究。赵早早（2016）从审计角度入手研究探析了国家审计与全国人大预算监督间的内在逻辑，发现二者在优势互补情况下能有效形成合力。王银梅和张雅琪（2018）从发挥群众在预算监督中的作用角度入手分析研究了群众社会在预算监督中的现状及存在的问题。刘元贺（2016）选择从协商民主理论入手分析了人大预算草案初审权，认为地方人大预算草案初审权在不断提高，发挥着愈来愈重要的作用。刘东（2019）则是从人大代表专业背景和职业属性等角度剖析了人大预算监督存在的问题。许聪（2018）梳理考察了《预算法》修改后各省级人大预算监督权力行使状况，发现地方已经通过立法的方式推进了预算审查创新模式，但仍存在预算编制深度广度不足、预算修正程序不明确等一系列问题。章辉和丁爱云（2018）从财政监督角度入手，李燕等（2018）从预算监督的指标入手，张谦煜（2015）基于新《预算法》，提出了应在预算编制执行和预算结果审查中实施全面预算绩效管理，加强和完善全口径全环节的预算监督。曹子洪（2016）和金灿灿（2019）均从地方实践角度出发，结合当地人大工作实践，总结了影响地方人大预算监督能力的因素及演进规律，对预算初审、执行、调整和决算审查等环节存在的问题提出了改革预算表决方式、加强审计监督作用等一系列相应建议。

总体而言，目前学术界关于地方人大预算审查监督方面的文献已有不少，学者也从不同角度为提高预算的审查监督提供了新的研究思路和方案，但目前从地方部门预算角度入手进行研究的还较少。改革开放以来，各地人大在加强对地方本级人大的预算审查监督方面，做了很多有益的探索与尝试，并在实践中形成了一些好的经验和做法。因此，本文旨在梳理总结地方人大在部门预算监督和审查中的创新做法及经验，针对目前存在的问题，提出具有针对性的意见，从而进一步提高预算监督管理实效。

二、地方人大审查监督部门预算的创新做法梳理与经验总结

人大对政府部门预算的审查分为三个阶段：初审、审查和批准。为做好预算审批工作，各地的地方人大在立法和实践中进行了大量探索和创新。

（一）深化地方人大对部门预算初步审查

初审是预算审查的第一环，也是实质审查的关键一环，更是各级人大财经委发现问题并予以解决的重要一环。

1.扩大预算初审的主体，完善审查程序

按照《预算法》的相关条款规定，人大对部门预算初审的主体在中央层面和地方层面略微有所差异。《预算法》明确了中央层面部门预算的审查主体是全国人大财政经济工作委员会，但并未对地方部门预算的审查主体做出明确的规定。因此，地方各级人大在《预算法》的框架指导下，就部门预算初审的主体进行了多方面创新，包括吸收其他专门委员会参与预算初审、吸收财政预算专家参与预算初审以及委托审计部门进行专项审计以协助预算初审工作。

2.预算初审的内容——地方相对于中央，更为细化明确

《预算法》没有具体规定人大专业委员会对部门预算的初审内容。实践过程中，一些地方财政部门初审所提交的预算草案编制比较粗略，项目不详细；报表所列科目级次太少，透明度较低。因此，人大代表对预算草案，在予以实质性的审查和提出针对性的具体意见方面遇到了较大的阻碍。

地方人大在预算审查立法上的创新，使预算初审的情况有了很大改观。例如河北省对预算初审的原则、程序、内容、法律责任都做出了明确规定。山西省对于预算草案、预算执行情况以及决算的初审重点做出详细规定。广东省对预算初审内容的规定则更为详尽，另外规定了政府应向同级人大提交预算草案的具体相关材料内容和说明，并对预算编制的详细程度进行了规定。武汉市则要求部门预算提供每个部门近两年预算安排表及对比说明。杭州市从2012 年起教育、科技、农林水、节能环保等方面的预算支出科目细化至“款”，政府性基金预算收支表也要按“款”级科目列示。上海市人大常委会2010 年起要求每个部门增加部门预算说明，2012 年起重点支出项目由“类”级科目细化到“款”级科目。

3.部门预算初审的时间——中央提前45 天，地方提前时间不等

从世界范围来看，各国议会对预算案的审议时间都比较长。我国《预算法》没有明确规定预算的编制时间，但对预算提交时间进行了规定，即每年全国人大会议前45 日。因此，在立法层面，地方高度重视预算草案提交时间问题，进一步做出了相应规定。例如广东省和山西省均将《预算法》规定的一个月提前到45 天，黑龙江省则提前到30 天，使得财经委有更充裕时间进行详细的实质审查。

4.人大初审部门预算的法律效力——准法律效力

《预算法》和《预算法实施条例》对预算初审的结果如何处理未做明确规定。人大将初步审查意见作为其批准预算决议的主要依据，批准决议的内容主要是进一步确认财经委审查报告意见。虽然尚未对初步审查的法律效力做出明确规定，但各地地方立法对初审意见做出的规定，仍表现出一定的准法律效力。例如，山西省规定，对本级人大常委会主任会议所提出的关于预算草案的意见建议，各级政府应当予以听取④《山西省预算监督条例》第十条。。安徽省、河北省和广东省同样要求财政部门应当就财经委员会所提初审意见的采纳情况进行汇报，并对不予采纳的部分做出说明⑤《河北省预算初审办法》第十二条、《广东省预算审批监督条例》第十四条、《安徽省预算审查监督条例》第十二条。。从地方立法的内容看，具有相当的严肃性。初审的意见来自于地方人大财经委，在通过主任会议后，最终成为了地方人大常委会主任会议的意见。而从性质方面入手，政府对不采纳的初审意见必须做出说明。由此可以看出人大财经委对政府预算的初审意见具有准法律的效力。

（二）地方人大对部门预算审查批准阶段的创新尝试

总体而言，地方人大代表在审查政府预算过程中，普遍存在着由于预算报告专业性强，人大代表“看不懂”和“看不完”预算草案；部分代表对预算草案中部分内容有质疑，但表决时又不能全部否决；抑或是人大代表在对预算草案讨论中出现的意见较分散，以及对提出的审议意见并未有一个较为完备的审议意见处理程序等一系列问题。针对上述问题，深圳市人大首个建立了预算草案分项审查、分项表决制度，项目预算和部门预算可以分别按项目和部门进行分项审查。另外，广东省规定，在大会期间，10 人以上的人大代表联名可提出预算草案的修正案，但修正案须详细说明所提议的事项及原因。如果提出了增加支出的修正案，则须相应提出增收或减支其他方面的具体方案①《广东省预算审批监督条例》第十四条。。

（三）预算执行监督多样性——财政专题询问、预算信息联网、审计与绩效考核等

近年来，各地不断创新监督方式，采取了财政专题询问、预算信息联网、审计与绩效考核等多种形式，切实增强了监督实效，大力推进了对政府预算决算的审查监督工作。

具体而言，以北京、西藏等为代表的部分省份以财政专题询问等形式，规范预算收支变化情况的审查批准内容和程序，对大额专项资金使用管理情况开展绩效监督，增强了预算执行监督的多样性。西藏在2011 年首次开展了财政专题询问工作，由人大财经委员会通过深入调查，结合地区实际情况，认真梳理专题询问的重点问题，负责制定专题询问实施方案和沟通协调工作，并由政府及财政部门做出详细说明和解释。北京市自2012 年起同样开始了对市级大额专项资金使用管理情况的专题询问，并制定了详细的工作方案，成立了内司、财经、教科、城建四个专题组，对市级大额专项资金进行常委会前的分组调研和分组询问，市人大常委会也相应提出了意见和建议。强化预算管理，提高预算管理水平。

作为预算改革探索前沿的广东率先实现了将预算联网监督系统全面覆盖到全省市县范围内。截至2017 年8 月底，广东全省121 个县（市、区）已全部实现本级人大与财政联网（孙莹，2019）。湖北和四川等省也是通过开展预算信息联网，不断改进完善和规范预算信息联网工作，实现对预算执行情况的及时查询和动态跟踪。以每日的部门预算执行情况审查、具体问题查明为基础，把对执行情况的分析作为工作的重点，定期编印《省级部门支出预算执行联网信息》，为人代会、常委会审查批准预决算提供参考，强化了财政监督效能。而黑龙江则是借助互联网，首创了中国地方预算审查监督众包网络智库。众包网络智库改变了以人大代表和专家学者为主要预算监督审查力量的局面，加入了民众（纳税人）这一强大监督动力源。在这一平台上，通过向社会公众公布预算审查监督项目，一方面可以广泛收集来自各方的意见，另一方面也可以将项目效益监督交由专家研究。而平台所提供的关于预算编制、执行等方面的各类信息，可以帮助人大依法履行职责，也可以协助公众更多地了解人大预算监督工作。

绩效审计是人大进行绩效监督的着力点。近年来，审计监督和绩效管理在预决算监督中发挥着愈来愈重要的作用。各地纷纷出台相关条例和规定，一方面把人大外部监督和政府内部监督相结合，另一方面，使预算的编制和执行方面的监督与资金使用绩效相结合，从而以绩效监督作为突破口，开创了敦促政府加强绩效审计评价工作的新模式。其中北京、广州、武汉以及杭州、四川等地则是践行模式的先行者。具体而言，武汉市人大常委会制定并出台了相关审计条例，并定期听取审计部门关于市本级预算执行的审计情况汇报，督促审计查出问题的整改落实。北京市还组织市人大代表参与市级项目支出事前绩效评估工作，树立各部门“花钱要评要审”的意识，提高了资金使用效益。

三、地方人大部门预算审查监督的成效与问题

（一）地方人大部门预算审查监督的成效

1.推动人大与政府之间信息对称，便于人大监督政府施政

在整个预算编制、执行以及审计的过程中，人大审批监督预算的力度和质量，有赖于掌握充分的信息资源。长期以来人大预算审批监督工作流于形式，其中信息不对称无疑是一个不可忽视的制约因素。人大代表通过预算初审和现场审查等工作的开展，使立法机构的代表成员可以获取政府部门分配预算资源的依据、规模、结构、资金使用绩效等相关信息。这种方法将有效解决社会公众与政府决策部门之间信息不对称的问题，增强政府执政的公信力。

2.推动了政府各部门规范财务收支行为，提升了政府施政的法治意识

政府预算信息作为公共资源之一，其必须在公众的监督之下。而人大参与预算审查过程，也正是监督部门施政行为的过程。通过人大审查部门的相关预算资料，有利于加强政府依法行政，推动人大常委会和社会各界对预算实行有效的监督；有利于提高财政资金的使用效率，最大限度地发挥财政预算的功能。

3.推动了人代会、人大常委会层面对部门预算的实质性审查

人大对部门预算的审查有效促进了预算审查监督从程序性转变为实质性。首先，人大提前介入到预算编制工作中。通过听取地方政府本级预算情况的汇报，提出相应意见，从而帮助政府部门对预算草案的编制情况加以改进。其次，在实践中积极探索、逐步完善预算草案初审的标准程序。再次，是要求财政部门在人大会议期间，听取各代表团的审议意见，针对各代表团提出的问题作出相应解答说明。最后，是监督政府部门建立完善的“两上两下”预算编制程序，从而在保证严格执行预算编制程序的前提下，确保部门预算的及时有效批复和执行，提高编制的规范性和科学性。

4.推动了预算审查监督的法律法规框架的逐步完善

在《预算法》颁布实施以后，财政部还陆续颁布了《预算法实施条例》《财政监察工作规范》等一系列相关行政法规。各省级人大和政府也相继颁布了一些地方性预算监督法规，如《北京市预算监督条例》《湖南省财政监督条例》等。目前，《财政监督条例》或《预算监督管理办法》等各种财政预算监督法规，已经在绝大部分省市得以颁布实施，从而为预算的审查监督提供了较充分的法律依据。

（二）地方人大审查监督部门预算的问题剖析

近年来地方人大审查监督部门预算的工作呈现出明显加快的趋势，尤其是地方人大审查监督部门预算的制度创新上取得了长足进步。但是总体来说，我国地方人大在财政预算审查监督上仍然存在着较多问题，人大的财政预算监督权力在每个环节的具体运行中并未得到充分有效的行使，还未形成对财政预算的实质性审查监督。

1.对审查监督部门预算的工作流于程序性形式审查

一是人大常委会初审局限于程序性审查。预算管理过程离不开预算编制，预算审查监督也是以预算编制为前提和基础。政府财政部门一般在当年财政年度即将结束的同时才着手预算编制工作，编制时间紧张。同时限于人力、物力的制约，人大财经委、预工委在预算编制中所发挥的效用并不是很理想。此外地方财政预算的起草，必须先由党委、政府“定盘子”，然后再提交人大审查，这就使得人大常委会初审在一定程度上流于形式，局限于程序性。二是人大代表审查本级政府预算受制于程序性审查。人代会期间，会议时间短、议程多，所以只有有限的时间对上年财政预算执行情况和当年财政预算草案报告进行审查，加之政府提交人代会审查的财政预算报告过于笼统，并且由于预算相关专业知识较为缺乏，从而导致人大代表对预算报告难以进行有效的审议并提出建设性的意见，人代会的实质性审查事实上成为了程序性的表决。

2.审查监督部门预算的组织保障、人员队伍问题

目前，从地方各级人大及其常委会的机构设置来看，人大常委会财经机构的设置没有统一的模式，很多地方并未设置专门的预算审查监督机构或配备专门的人员，抑或是专门审查人员很少。这就使得地方人大难以对预算草案进行全面深入的调查研究，更难以对预算执行情况进行全方位的跟踪监督。人大聘请的兼职顾问专家受时间精力所限，且由于未涉及切身相关的利益，其作用发挥得也非常有限。而且，近几年预算初审人员基本上固定不变，从而导致过于固定的审查角度和思维，不利于保证审查质量。

3.审查监督部门预算的结果惩戒制约机制空白的问题

人大对预算的审查结果缺乏惩戒约束机制。《预算法》未对初步审查的结果做出详细的规定，应当以何种形式、依据何种程序进行处理，初步审查是针对人民代表大会，会期短、会议内容多，代表难以对预算草案进行深入审查。在实践中，一方面由于缺乏一定效力导致各级人大初审时所提的意见和建议没有得到重视；另一方面，初审结果不受重视导致其效力微乎其微。

4.审查监督部门预算执行的刚性约束问题

在每年年初批准预算之前，由于预算实施与预算审批之间存在时间差，因此出现了预算先期执行问题。另一方面，预算执行中存在任意变更、调整的问题。由于受中心工作、重点任务等不确定因素影响，特别是缺乏专项资金详细的项目工作计划，政府在执行过程中可能出现“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配的情况，降低了人大批准预算的权威性，使预算的约束力软化。

5.人大代表审查监督部门预算的尽责性问题

我国的人大代表为兼职制，而非西方国家的专职制模式，并且人大代表的来源相当广泛。目前需要解决的问题一是代表参与预算监督缺乏必要的制度保障，如时间保证、费用保证、申请程序等；二是多数代表缺乏必要的预算审查监督基础知识和专业知识，预算审查监督的经验不足、能力不足，从而导致参与热情降低；三是代表监督缺乏相应的知情权，审查时，较晚获取相关预算资料，监督时间也较短，政府预算活动不够公开透明，广大代表参与预算审查监督的作用没有得到充分发挥。

四、地方人大部门预算审查监督展望与建议

党的十八大报告中提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这也是党和国家对财政资金管理的新要求。为全面提升人大参与部门预算审查监督的效果，有必要构建多主体、全口径、全流程的预算审查监督机制，完善相关法律法规体系与组织机构、人员保障等建设。对此，本文给出了如下几点建议。

（一）完善人大审查监督部门预算的相关法律条款

进一步细化现行的法律规定，填补预算法律法规空白，使预算的监督管理有法可依，增强其权威性。因此需要做到：（1）进一步细化人大审查监督部门预算的工作程序和方法，建议对《预算法》第二十二条人大在预算管理中的职权做出更细的划分，从而明确人大审查监督政府预算的工作程序和方法。（2）强化《预算法》的可操作性，规范政府预算行为和预算审查监督行为，《立法法》可以为我国修改《预算法》提供借鉴，人大在审查政府预算时实施“三读”制度。“一读”时，由财政部门代表政府对预算草案进行说明，由人大预算工作委员会成员提交审查意见；“二读”时，预算委员会开始对部门预算进行审核，并对各部门收支科目进行合理性判断；“三读”时，预算委员会对政府整体预算草案形成初步审查决议。

（二）推动人大审查监督部门预算的制度建设

1.引进人大分类审查批准政府预算制度

应当对四本预算分类审查批准，分别作出决议；并建立代表大会分代表团专题审议部门预算和项目预算制度、人大对地方政府债务的审批制度，以及财政总决算和部门决算审批制度，加强和完善人大预算初审程序，保障代表大会分组审议预算报告时间。

2.推动人大事前审查部门预决算的相关制度建设，把好预算初审关

其一要提前介入、预先审查，积极主动参与政府有关预算编制相关的会议，并听取政府新增财力初步安排情况报告，使得一些问题在会前得到有效的沟通解决。其二在初审环节要保证部门预算初审时间充足，明确初审内容，突出初审重点，将人大预算的外围调查纳入前置环节，扩充多方人员参与预算审查工作，及时了解和掌握预算编制中的情况和问题，并进一步明确初审结果的效力。其三，在预算的初步审查环节引入辩论、听证程序，对一些不合理的预算项目针对政府部门的质询程序，而且可以让代表在闭会期间就预算提出修正议案。

3.推动人大事中的预算执行审查制度建设与工作创新

在预算执行中要明确审查内容，推动重点审查，提升审查效力。具体而言，其一需要加强人大对部门预算执行的过程监督，认真听取和审议预算执行情况的报告，同时要强化与政府审计部门的沟通联系，依托审计力量提升预算审查效果。其二要明确人大审查监督部门预算收支执行的重点与任务执行的重点。其三要加强人大对政府重点项目的审查监督。每年选择一至两个部门的部门预算草案进行重点审查，以此通过解剖麻雀的方式来认识部门预算存在的共性和个性问题。此外，应进行专题调研、专项检查，及时准确地掌握预算执行情况，找出存在的问题，并确保预算资金均衡足额到位。其四要加大人大对部门预算调整的审查监督力度，实行总量控制，确定年度预算调整的比例或绝对额，同时要确定单项调整额度，实行项目控制。其五要完善事中审查程序，将预审专家分成三组，分别为合法合规性审查组、政策审查组和数据分析组，并采用“分工负责、各组联动”的方式，从不同的视角对同一本预决算进行三次审查。

4.推动人大事后绩效审查的制度建设，强化惩戒与问责机制建设

其一要建立人大审查监督部门绩效的制度与机制，一方面使人大代表全面树立绩效监督意识，努力提高监督对象的履职绩效意识，另一方面则是建立绩效化工作视察检查机制、绩效化重大事项审议决定机制，规范审议决定重大事项时间、程序和要求，建立绩效化人大全员监督机制，提高人大审查监督部门绩效的质量。其二要加强对部门绩效结果的应用，及时向政府报告监督结果，对科学运用绩效监督结果提出建议，加强绩效监督结果的宣传，并将绩效监督结果向广大代表和社会公开，提升人大绩效监督的社会影响力。其三是实行问责制度。对工作推进不力、工作效率和质量出现严重问题的启动实施询问质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等法定惩处性监督措施。

（三）推动审查结果公开，营造良好外部环境

应当注重宣传，营造良好的预算审查监督氛围；加强社会公众监督，使得人大预算审查监督更加透明；建立预算审查结果公告制度，进一步推进预算决算细化公开；建立人大政府预算执行信息共享机制，以便人大能够及时准确地掌握预算资金的使用情况，弄清预算资金的收支和运用情况，以及预算分配资金的到位情况。

（四）强化人大审查部门预算的组织保障和队伍建设

其一要建立、健全人大审查监督部门预算的工作机构，建议可以在人大内部增设专门的审计工作机构，将审计部门审计本级政府财政预决算的职能剥离出来，纳入国家权力机关的职能范围，从而可以使人大的监督由形式性监督向实质性监督转变，也较好地弥补了人大专业力量的不足。 其二要加强人大审查监督部门预算过程中与政府审计的沟通协调工作，积极探索人大监督与审计监督有效结合的方式。充分运用审计结果提高人大预算审查质量，最大限度地发挥审计监督的专业优势和人大监督的制度优势。其三要努力建立一支由人大部门负责预算审查和监督的人员队伍，设立人大预算专家咨询机构，优化人大代表结构组成，提高人大常委会专职成员比例，开展人大代表专题培训等来提升人大专门机构成员专业化程度，从而增强人大代表预算审查和监督能力，提高监督实效。