人大预算审查监督重点拓展改革：理论逻辑与实践反思

陈 治

内容提要：新一轮的人大预算改革以审查监督重点向支出预算和支出政策拓展为中心，在坚持合规性控制的同时，强化预算审查监督的结果导向、功能导向、激励导向，为发挥人大预算审查监督在国家治理中的支撑性作用提供保障。这一变革趋势既反映在中央下发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》中，也在不同层级尤其是地方人大预算审查监督的改革实践中得到体现和落实。还需给予高度关注的是，预算审查监督重点拓展改革不仅关涉人大自身职能的重塑，而且还触及人大与政府及其相关机构共同组成的庞杂预算关系网络，因而也是一场必然引发相关主体预算权力配置格局调整的重大变革。需要克服政策供给的路径依赖与预算过程的不确定性，矫正信息维度、沟通维度与强制维度审查监督的失衡状况，强化重点拓展改革所必需的信息支撑，克服主体自身的专业理性与改革动能的不足，满足新形势下人大预算审查监督职能的行使需要。

一、预算审查监督重点拓展改革的理论逻辑

2018 年3 月中共中央办公厅下发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），其核心内容是转变过去人大对政府预算审查监督长期集中于赤字规模和收支平衡的状况，将人大预算审查监督重心拓展到支出政策和支出预算及其实施效果上。为行文方便，本文将此项改革简称为人大预算审查监督重点拓展改革。此项改革并未延续既有的注重规范性的改革路径，亦非简单重复《预算法》修订以来对预算绩效的原则化确认方式，而是以支出政策与支出预算的审查监督为切入点，以实现政策目标与提升财政资金使用绩效为方向，对人大预算审查监督进行全面重构与调整，为发挥人大预算审查监督在国家治理中的支撑性作用提供保障。

（一）改革中心内容

预算审查监督重点拓展改革的中心内容是实现对“支出政策”与“支出预算”的全口径审查与全过程监管。如何理解“支出政策”与“支出预算”两个关键概念内涵、如何把握两者关系定位，直接影响改革任务实施与发展走向。根据《指导意见》的界定，“支出政策”是指政府根据党中央重大方针政策和决策部署、《预算法》等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等；“支出预算”是指政府根据党中央重大方针政策和决策部署、《预算法》等法律规定，按照规定的程序、方法和标准编制的，对各种支出作出统筹安排，并报经本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划。两者都是基于中央重大方针政策和决策部署做出并且应当合乎《预算法》等立法规则，具有合法性，所不同者在于支出政策更偏宏观和原则性，涵盖影响财政支出安排的诸多措施；支出预算则更具指向性和特定性，是经人大审查批准赋予其法律效力的财政支出计划。那么，在“支出政策”与“支出预算”之间是否有交集？人大预算审查监督的题中之义便是把预算本身作为人大权力作用的对象，只是现在的改革更为关注预算的支出而不是像过去那样笼统涵盖预算收支。如果把支出预算看作是人大权力作用的固有内容，那么对于“向支出预算和支出政策拓展”的字面含义的理解似乎就是简单地把“支出政策”叠加到“支出预算”上，形成预算审查监督重点拓展改革框架下并行不悖的两大内容，换言之，两者之间不存在交集。

事实上，《指导意见》对于“向支出预算和支出政策拓展”的诠释是将两者融合而非割裂开来，“支出预算原则上要反映各项支出预算安排的政策依据、标准、支出方向及绩效目标等情况，增强重大增支政策出台的预期性。支出预算和决算要列示重大政府投资计划和重大投资项目表。”①参见《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。这反映出政策决策与预算安排之间存在以政策目标引导预算制定、依托预算实现政策意图的密切关系。学者也认为，“政府要履行职能、应对公共问题必须要制定政策，而在执行政策与政府收支行为具有直接联系的公共政策过程中，必然会涉及到政府预算安排，这些公共政策需要在预算编制中得到反映，并通过预算执行得以落实。人大预算审查向政策拓展，不仅能增强政策对支出预算编制的指导和约束作用，通过对政策本身的审查监督也有助于强化政策制定的合法性、可行性和有效性，帮助政府修正政策或调整政策执行方式，从而使得政策更好地服务于政府职能履行和公共问题解决”。②汪德华、李苗：《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展：改革经验与推进建议》，《财经问题研究》，2019年第8 期。

当然，政策决策与预算安排之间除了彰显支出预算对政策实现的支撑性或保障性功能之外，还应当考虑预算安排对政策决策的反向制约功能。人大批准通过预算即意味着赋予预算本身在非经法定程序调整的情况下须得到遵循的约束效力，对于在法定预算生成之后新出台的政策措施尤其是增支政策须进行评估并做出合理性审查监督。区分支出预算对政策实现是发挥支撑性或保障性功能还是制约性、监督性功能，可以结合预算运行的不同环节确定：在预算编制环节，预算草案尚在酝酿形成阶段，这一阶段有必要充分反映各方利益相关者的诉求和社会各界意见，通过凝聚一定价值共识的政策决策引导预算制定，可以使预算安排更加契合社会公共需求，因而预算编制环节可以侧重彰显支出预算对政策实现的支撑保障功能；而在预算经人大审批通过成为具有法定约束效力的支出安排之后，应当发挥预算对支出政策的制约性和监督效应，对于可能导致支出增加的政策需求应当依法启动预算调整或者其他审批程序，在可控的前提下进行资金变动。

“全口径”与“全过程”分别显示预算审查监督的宽度和深度。前者针对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务、政府预算收入编制六大领域；后者针对预算编制、审批、执行、绩效评价、结果应用、问题整改整个运作过程。相对于之前集中于特定领域（如部门预算改革、政府债务管理改革）或某个环节（如预算绩效评价）的预算改革而言，这一次的预算审查监督重点拓展改革显然影响更为深远，它一方面集结了实践中广受关注、涉及重大利益调整的财政资源配置相关领域，从之前零散化、差异化推进的改革状态转变为同步纳入人大预算审查监督范畴，并以自上而下的中央重大方针政策及预算法律规范为审查监督准据的一体化实施框架中，增强了人大预算审查监督的权威性和实效性；另一方面，强化了从预算编制到决算审计的环环相扣、持续跟踪的动态化审查监督，为地方展开有针对性的预算审查监督机制创新提供了示范和借鉴。

（二）改革实施路径

预算审查监督重点拓展改革的实施路径是“拓展”，这意味着，对“赤字规模和预算收支平衡状况”的审查监督并没有被放弃或替代，而是可以理解为：人大预算审查监督对象从单一维度向多重维度的发展变迁。原因在于：第一，“赤字规模”和“收支平衡”是测度财政稳健、可持续性状况的基本指标，历来受到各国重视，甚至在一定历史阶段被作为最主要的立法控制目标。然而过于关注财经数据及其账面平衡“会使平衡原则原有的简单、中立和确实可能性等特点变得复杂而含糊”。①［美］诺米·凯登：《粉饰的平衡预算和现实的平衡预算》，载［美］罗伊·T.梅耶斯：《公共预算经典——迈向绩效的新发展（第一卷）》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2005 年版，第182 页。在实践中可能为追求形式平衡，而采取入不敷出时强化收入指标、经济形势好转时隐瞒预算收入等与宏观经济调控政策目标有所背离的行动，不符合公共预算应当具有的公共性宗旨。第二，单纯强调赤字规模和收支平衡也会带来忽视资金使用效果的弊端。赤字规模和收支平衡是在做出预算安排时即加以考量的，换言之，预算制定者可以做出一个收支平衡或者保持赤字可控的预算安排，但即便如此，也是体现投入控制而非结果控制，因而，可能出现虽然赤字可控但财政资金使用低效、难以保障公共服务有效供给目标的实现。第三，从赤字规模和收支平衡向支出预算和支出政策拓展，表明人大预算审查监督重心的偏向，但是赤字控制与收支平衡仍然是立法及实践应当实现的目标。在实现方式或路径选择上，预算法上的跨年度预算平衡机制提供了一种新的尝试。它通过延展平衡周期，修正年度性预算原则，有利于减轻年度内实现收支平衡的制度压力，同时，跨年度预算平衡并不等同于对周期延展做简单的技术化处理，而是通过年度内、年度间以及中期财政规划管理的系统性制度调整与完善，将外部收支变动的影响置于更长的预算平衡周期内进行评估。这表明人大预算审查监督重点尽管有所变化，但赤字规模和收支平衡的控制目标仍然可以依托其他的法律制度安排加以实现。

（三）改革发展走向

伴随着审查监督重点从赤字规模和收支平衡向支出预算和支出政策拓展，人大预算改革呈现出在合规性控制之外，强化结果导向（花钱的结果如何）、功能导向（是否实现花钱的预期目标）、激励导向（促使政府把钱花好）的发展趋势。

首先，人大预算审查监督的重点更加关注财政资金使用结果，而这一改革定位与中国当前正在推进实施的全面预算绩效管理改革高度契合。党的十九大报告做出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的宏观战略部署，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步明确，全面实施预算绩效管理是“推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求”“深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容”与“优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”。人大预算审查监督重点拓展的改革立足全面实施预算绩效管理改革的宏大背景，但侧重凸显人大预算主体的独特作用，以弥补预算绩效管理改革中外部力量尤其是人大监督滞后的局限。在实践中，预算绩效管理改革主要表现为以财政部门为主导、行政职能部门具体推动实施的行政性驱动的改革路径，缺乏绩效管理的正向激励与问责约束，削弱了预算绩效管理改革的预期效果。人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展既是调整人大预算权力配置的结果，亦是改变预算绩效管理改革过度依赖于行政力量的必然要求。

其次，人大预算审查监督的重点更加关注财政支出对预期目标实现的正向功能。人大预算审查监督不是简单停留在结果衡量上，更重要的是将财政资金使用结果与预定政策目标进行对比，判断其契合或者偏离的程度，并做出相应调整。

再次，为确保政策目标实现，人大行使预算审查监督职能“不是为监督而监督，其角色定位是寓支持于监督”，①周振超、李英：《以机制调整促进体制完善：基于地方预算权力结构的视角》，《江苏行政学院学报》，2019 年第2 期。旨在提出有效、可行的意见建议，促进政府职能作用更好发挥，重构人大—政府预算关系网络。这一改革方向实际上已经在一些地方省市人大预算改革实践中有所反映。地方人大在“宣示自己的职责所在、权力归依”的同时，基于人民根本利益的共同目标而认识处理与政府之间的关系，表现在“人大进行立法、执法和工作监督的过程中，加强（与政府职能部门）联系，相互配合，相互支持，以更好地履行各自的职责”。②林慕华：《重塑人大的预算权力——基于某省的调研》，《公共行政评论》，2008 年第4 期，第169 页。通过推进这种以支持或合作为本位的审查监督，有利于整合政府主导的政策决策过程与人大主导的预算分配过程，既使预算分配服务于公共政策目标，亦使政策决策受制于预算成本考量与合理性约束，形成政策决策与预算分配之间、政府与人大之间彼此协调、互为约束的良性互动合作关系。③马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2011 年版，第75 页。在这一意义上，审查监督重点向支出预算和政策的拓展包含了一种激励导向，正如《指导意见》中所指出，人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展“有利于加强和改善宏观调控”“提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平”，以此达到促使政府行使职能满足社会公共需求的目标。

二、人大预算审查监督重点拓展改革的实践探索

在中央发布《指导意见》之前，围绕人大预算审查监督领域的改革实践已经在推进过程中，例如1999 年《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》指出对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行；2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；2015 年《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》、2017 年《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》虽是规范人大预算审查监督程序机制，并未直接触及审查监督对象拓展的实体性问题，但是就预算审查行动前置及整合审计监督力量、硬化事后问责的方面看，程序机制的改革能够“嵌入”在支出预算和支出政策审查监督的过程中，为其提供有力保障。

更值得关注的是，由地方省级人大主导的预算审查监督重点拓展相关改革。主要表现在：一是明确做出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的立法表述，或者做出与此拓展改革相关的实体性规定。

1.明确规定审查监督向支出预算和政策拓展。《河北省预算审查监督条例》规定在大会正式审议阶段向支出预算和政策拓展；①参见《河北省预算审查监督条例》第十三条。《四川省预算审查监督条例》规定大会正式审议阶段的重点审查内容包括支出政策、预算绩效、转移支付等；②参见《四川省预算审查监督条例》第十四条。《河南省预算审查监督条例》不限于是在大会正式审议阶段聚焦支出预算和政策审查，而是原则性规定对支出预算和政策进行全口径审查和全过程监督，建立“对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等”重点审查监督制度；③参见《河南省预算审查监督条例》第八条。《内蒙古自治区预算审查监督条例》同样是确立以支出预算和支出政策为重点的审查监督基本原则。④参见《内蒙古自治区预算审查监督条例》第三条。

2.确定预算审查监督注重绩效或注重实效的原则。人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展包含了对财政资金使用效果的关注，意味着从传统的投入导向式控制转向结果导向性控制，因而“注重绩效”或“注重实效”原则的确立与审查监督重点拓展改革密切相关。笔者统计了2014 年《预算法》修订后地方省级人大所颁布或修订的预算审查监督地方性法规共计16 部，而每一部法规均明确规定了预算审查监督应当遵循注重绩效或注重实效的原则，其中部分地方性法规还进一步确立了预算绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制，增强了预算绩效对预算安排的影响力。⑤参见《内蒙古自治区预算审查监督条例》第十二条。

3.建立财税政策实施监督制度。诚如前述，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展意味着必须将政策决策过程与预算分配过程有机整合，实现政策对预算引导、预算对政策审查的双向制约，这就要求对于影响预算收支变动的重大财税政策的出台应当保持实时追踪与监测，避免政策过程与预算过程的分离以及由此对人大预算审查监督职能带来的冲击。地方性预算审查监督立法中建立的财税政策实施监督制度即旨在解决这一现实问题，对增强人大预算审查监督能力提供了有力支撑。财税政策实施监督制度包括重大财政政策出台前的报告制度、出台后备案制度，一般财政政策出台后抄送制度等内容。⑥参见《重庆市预算审查监督条例》第八条、《天津市预算审查监督条例》第九条、《河南省预算审查监督条例》第八条、《安徽省预算审查监督条例》第十一条、《浙江省预算审查监督条例》第九条、《内蒙古自治区预算审查监督条例》第十一条等。

二是主要借助程序机制改革，间接推动审查监督重点向支出预算和政策拓展，如预算审查监督的全覆盖、全过程改革，促进沟通、对话、信息共享的协作机制改革，依托多种方式展开的实施机制改革，以及提供信息、组织及人力等支撑的保障机制改革。

1.预算运行全过程、全覆盖的审查监督整体框架改革。从提前介入预算编制、开展预算初审，到建立大会审议期间更具实质性的预算修正权制度，细化预算调整监督与决算监督制度，从整体性的部门预算审查监督到聚焦重大投资项目、财政转移支付、政府债务等社会经济重点领域审查监督，地方性预算审查监督立法呈现出全过程、全覆盖的特点，并在诸多环节上进行制度创新。例如《四川省预算审查监督条例》在预算编制中实行民生实事项目的票决制度；①参见《四川省预算审查监督条例》第十二条。《北京市预算审查监督条例》专章规定预算初步审查，对初审中应当注意重点审查的项目及其相应标准做出明确规定，将宏观性的政策导向转化为有助于落实人大预算审查监督重点拓展的可操作性依据；②参见《北京市预算审查监督条例》第十八条。此外，多地的预算审查监督立法均对启动预算修正的条件、程序、限制原则、实施后果等方面做出规定，弥补了《预算法》在预算修正权制度供给方面的不足；还有一点较为突出的表现是，地方性预算审查监督立法对决算环节中引入审计监督及其结果运用做出明确规定，这是近年来人大对预算执行后端环节强化审查监督的重要例证，克服了长期以来注重事前（预算编制）、事中（预算执行）审查监督而忽视事后（决算和审计）审查监督的弊端。③学者曾经在2012 年做出的实证研究表明，依据人大及其常委会在预算过程中对信息的收集处理，对各类预算决算信息了解的深入程度和细化程度，与政府及其相关部门开展各种形式对话的频率和深度以及最终采取强制性行动的频率和程度等标准，发现人大在提前介入阶段、初步审查阶段和预算执行阶段，地方人大预算审查监督更加接近实质性监督，而在大会审批阶段和事后的决算审计阶段仍偏于程序性监督。参见林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》，2012 年第6 期，第76-78 页。而从2014《预算法》修订及围绕人大预算审查监督的多项改革启动以来，大会审批阶段的修正权制度以及决算阶段引入审计监督制度等改革反映出在这两个薄弱环节已经出现向实质性监督转变的趋势。

2.双向沟通协作的审查监督主体关系改革。地方性预算审查监督立法注重主体间的双向沟通协作，在促进与国库支付系统的联网、建设预算审查监督网络平台、保障人大代表的“实时在线”监督方面具有示范性，实现了单位全覆盖、资金全覆盖、过程全跟踪和监督全方位，④林慕华：《论地方人大的预算监督能力及其构建》，《探索》，2016 年第3 期，第72 页。一定程度上重塑了人大、政府及其各自内设机构之间的预算关系网络。例如《上海市预算审查监督条例》规定加强财政信息一体化平台建设，完善财政、税务等部门与本级人大财经委、人大常委会预算工委信息共享机制；⑤参见《上海市预算审查监督条例》第三十条。《河北省预算审查监督条例》建立了预算执行定期报告制度、预算联网监督制度、预算信息定期报送制度，⑥参见《河北省预算审查监督条例》第十九条、第二十条。为实现预算主体间的沟通协作提供了制度保障；《重庆市预算审查监督条例》强化了预算联网与信息报备的作用。⑦参见《重庆市预算审查监督条例》第二十四条、第二十五条。

3.多元方式并行的审查监督实施机制改革。多个地方性预算审查监督立法均对实践中可能运用的多种审查监督方式做出明确规定，尽管其内容或表述不尽相同，如“专项工作报告、执法检查、视察、专题调研、专题审议、询问、质询、特定问题调查、规范性文件备案审查和预算联网监督等方式”，①参见《河南省预算审查监督条例》第七条。或者“听取报告、专题调查、组织代表视察、委托专项审计等方式”等，②参见《重庆市预算审查监督条例》第二十四条。但可以明确的是，人大预算审查监督的实施方式是多元化的，根据审查监督的具体对象和要求进行相机选择或者综合运用。同时立法并不局限于设置可供选择的实施方式，还对主体之间的互动反馈做出明确规定。如浙江省温岭市人大制定的《温岭市市级预算审查监督办法》《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》《温岭市人民代表大会预算修正案议案处理办法》等。③参见张学明、吴大器等：《温岭探索——地方人大预算审查监督之路》，上海财经大学出版社2016 年版，第67-69 页。《闵行区人民代表大会常务委员会预算初审听证规则》确定由人大常委会组成人员、媒体、公众、人大代表、专家以及预算项目提出部门及分管领导共同参与的互动和辩论程序，听证结果通常是常委会预算初审的重要依据。

4.整合组织机构的审查监督保障机制改革。为保障人大预算审查监督的专业性，地方立法在人大内设机构的专职化、专业化改革方面也进行了有益探索，如《河北省预算审查监督条例》规定县级以上人民代表大会召开期间，未成立财政经济专门委员会的，可以成立临时的大会预算审查委员会，由预算审查委员会向大会主席团提出关于本级总预算草案和总预算执行情况的审查结果报告，以便为地方基层人大行使预算审查监督职能提供组织保障和专业性支撑。④参见《河北省预算审查监督条例》第十四条。《四川省预算审查监督条例》亦规定可以临时设立承担预算审查工作的委员会，负责向大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告或者报告预算审查相关事项。⑤参见《四川省预算审查监督条例》第二十条。

三、人大预算审查监督拓展改革面临的挑战与回应

（一）克服政策供给的路径依赖与预算过程的不确定性

从中央到地方涉及人大预算审查监督的相关立法已经开始重视政策过程与预算过程的整合问题，如地方性预算审查监督条例中确定财税政策实施监督制度，《预算法》中也包含预算执行中一般不制定新的增加支出的政策措施的规定。⑥参见《预算法》第六十八条。然而，这些制度规范针对的是横向层面政府政策决策与人大预算分配过程之间的关系，对于因上级政府制定政策要求下级政府执行从而造成纵向层面的政策过程与预算过程的分离问题却缺乏必要规制。在实践中，政策供给的通常路径是上级政府制定，下级政府贯彻落实，但同时“上级政府一般不提供政策实施的资金或者只提供一部分资金”，⑦马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2011 年版，第76 页。因而，在下级政府预算的编制、审批、执行的过程中，可能随时遭遇来自上级政策的资金安排需求。上级政府自上而下的、具有刚性约束的政策供给路径对下级政府本身预算过程的独立性、确定性造成影响。为缓释这种不利影响，下级政府及其财政部门在财政预算资金中不得不预留一笔资金作为机动费，以应对植根于非合理的政府间财政关系而产生的不确定性，这种人为割裂的做法使得预算控制变得碎片化、形式化，削弱了预算本应具有的约束力。由此可见，人大预算审查监督重点向支出预算和政策的拓展，不仅需要解决横向层面的人大与政府间的政策与预算双向制约问题，而且需要应对来自纵向层面的政府间财政关系对人大预算审查监督职能行使产生的影响。

政府间财政关系的重构无疑是一个复杂课题，它涉及政府间事权划分及与之相适应的财权配置、财政转移支付、地方自有财力来源机制完善等诸多方面。人大预算审查监督重点拓展改革从形式上看只是单方面扩大人大预算权力作用的范围，但在人大预算权力向纵深推进的过程中会遭遇政府既有的政策供给路径与公共行为方式的冲击，而这种政策供给路径与公共行为方式的形成有其深刻的财政根源，政府间财政关系的失范、地方必要财政自主权的缺失造成下级财政收支行动对上级政府存在较强的依附性、服从性，由此实质上加大了人大预算审查监督扩张的阻力。因而，通过厘清政府间财政关系，合理确定各级政府的事权范围，划分地方财政自主权的适度边界，对政府间可能影响财政自主权的政策供给路径及方式做出调整，将有助于克服人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的障碍。当前，政府间财政关系重构已经成为我国财税体制、财税法治改革的重要内容，在建立现代财政制度、推进国家治理体系和国家治理能力现代化的目标要求下，建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化被视为政府间财政关系重构的突破口。国务院制定《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，确认对中央与地方以及地方省级以下各级政府之间的财政事权和支出责任划分应当以法律法规、地方性法规、政府规章的形式进行，在此基础上，遵循“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任，避免上级出政策、下级买单的问题，对化解人大预算审查监督重点拓展改革面临的障碍提供了有利条件。

（二）矫正信息维度、沟通维度与强制维度审查监督的失衡

人大预算审查监督可以从信息维度、沟通维度与强制维度进行考察。①林慕华、马骏：《中国地方人大代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012 年第6 期，第82 页。信息维度，反映的是人大能够获得的预算信息的全面性、准确性、及时性；沟通维度，反映的是人大预算审查监督能否在沟通对话、彼此信任的基础上展开，使各方信息得以适时共享与反馈；强制维度，反映的是人大预算审查监督能否改变政府预算草案内容及改变范围大小，能否对相关主体实施问责。信息维度与沟通维度的人大预算审查监督在立法及实践中得到较充分的体现，如预算草案编制的细化、预算文本报送机制的完善、预算编制审批执行过程中沟通反馈机制的充实等显示出信息维度与沟通维度的人大预算审查监督的进步。

在强制维度上，16 部地方性预算审查监督立法做出了一定补充规定，主要表现在：一是强化审计监督，包括针对预算安排的重点支出、重大投资项目以及政府性债务等建立专项审计制度；建立审计结果应用制度，将审计结果作为监督预算执行、审查和批准本级预算调整方案、审查和批准本级决算草案的重要依据，②参见《四川省预算审查监督条例》第四十六、四十七、五十二条。强化合规性、绩效性审计及其结果应用；③参见《北京市人大预算审查监督条例》第六条。建立预算整改与问责制度，对审计查出问题按法定程序进行整改，同时政府对审计查出问题依法开展行政监察，对负有直接责任的主管人员实施行政问责。二是改变政府预算安排，包括通过听证程序有效推行，对部分项目资金进行了削减甚至取消该支出项目；或者规定在大会审议阶段赋予人大预算修正权，提供预算修正的规范化途径。①闵行区早在2008 年正式通过了《人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，细化了人大代表在人代会期间对政府预算草案行使修正权的原则和程序。《河北省预算审查监督条例》规定县级以上人民代表大会召开期间，代表可以收支平衡原则提出修正本级预算草案的议案。强制维度的人大预算审查监督依托地方性立法的补足得到一定程度的实现，尤其是听取决算审计工作报告并依托审计监督进行问题整改及问责约束已经成为地方人大在决算环节实施审查监督的重要组成部分，也为人大开展实质性的审查监督行动提供专业性、规范性保障。强制维度的预算审查监督对政府预算权力带来诸多更具实质性的影响，如修改、否决、问责等，因而相对于信息维度和沟通维度的预算审查监督实施起来更有难度，但只要合理设计也蕴含发展改革契机。一个明显例证是近年来在实践中大力推行的绩效审计，将人大预算审查监督与审计监督、绩效控制结合起来，借助审计监督的力量，开展针对财政收支活动的专项审计，细化在人大预算审查监督中吸纳审计监督的具体程序和审计结果应用机制，将审计查出问题的整改问责作为人大预算审查监督的重要内容，凸显出强制维度的人大预算审查监督的发展空间。

当下为适应人大预算审查监督向支出预算和政策拓展的职能行使要求，有必要进一步完善绩效审计机制，以保障人大在对支出预算和政策进行审查监督的过程中更加关注财政资金使用效果，并实现绩效审计基础上的绩效问责。既彰显强制维度的预算审查监督的作用，又契合关注绩效的重点拓展改革目标。我国目前已经建立较为完备的以真实性、合法性、合规性为目标的审计监督立法体系，然而在绩效审计的制度供给上还存在不足，除了《审计法》《审计法实施条例》、地方审计条例等立法对绩效审计基本原则、实施方式、报告做出、结果运用方面做出规定之外，就人大预算审查监督中如何利用绩效审计乃至实施绩效问责缺乏依据。②在前文提及的16 部省级人大预算审查监督条例中包含绩效审计内容的立法仅有两部。人大预算审查监督拓展改革有必要借鉴吸收审计立法中的相关规定，将绩效审计及其结果应用明确纳入人大预算审查监督实施体系。一些地方性审计立法不仅将预算绩效明确列入审计监督的对象范围，而且对绩效审计结果的运用做出具体规定，如《上海市审计条例》规定“社会关注度高、使用财政资金数量大、涉及重大公共利益的，应当专门开展绩效审计”“市和区、县人民政府应当将审计结果作为政府部门绩效管理、考核和行政问责的参考依据”“绩效审计结果应当作为有关部门决策、绩效考核的参考依据”。有些地方性立法虽未对绩效审计结果的运用做出具体规定，但大都确立了审计结果普遍性运用的一般原则，即“审计机关的审计结果能够满足其他监督检查部门履行职责需要的，其他监督检查部门应当加以利用”。

（三）强化适应拓展改革所需的信息支撑

“充分听取意见建议”“及时听取重大财税政策报告”“预算联网监督”等改革措施对于克服人大预算审查监督的信息劣势具有重要意义，但对于支出预算和政策审查监督的信息支撑还比较薄弱。人大预算审查监督向支出预算和政策的拓展需要更多项目资金使用绩效方面的具体信息，而支撑预算绩效管理和监督的相关信息供给目前还比较有限。要改变这一不利格局，固然离不开信息共享程序机制的构建，但更为关键的是调整妨碍预算信息尤其是财政资金使用效果信息流动的权力配置机制。“与那些对预算分配拥有名义上的权力的人相比，支出者可能对什么会起作用、什么不起作用、资金是如何实际使用的，项目受益人的利益和力量及其他因素了解得更多”，这说明在公权力主体内部做出预算分配决策的主体往往处于信息劣势地位，因而，对“支出者”，即具体支配利用预算资金的部门产出效果究竟如何实际上缺乏准确全面的信息判断基础。因此，形成对人大预算审查监督拓展改革支撑的重要条件是建立公权力主体内部的预算信息解释说明与沟通反馈机制，明确规定具体支配利用预算资金的支出者向核心预算机构、核心预算机构向行政机关、行政机关向立法机关层层递进的信息呈报、接受问询、提供解释、督促矫正的法定义务。

除了确保预算绩效信息在公权力主体内部的充分流动之外，还应当关注在公权力主体外部，社会成员对预算绩效信息的知悉。相比于公权力主体内部的信息传递，预算信息向社会披露面临更多的制约因素。值得肯定的是，法定的由预算信息公开义务主体向社会披露的制度通道已经在实践中发挥作用，主动公开、及时公开成为各级预算主体的共识，并且实践中还在积极推行以高于法定最低公开限度标准对部门和项目预算绩效信息、社会关注度高的“三公”经费信息、除一般公共预算之外的其他三本预算信息等进行披露的改革尝试。相对薄弱的是依申请公开，这种信息披露方式更契合解释说明与沟通反馈的问责本质，但目前还面临预算法依据不足、预算法之外的其他立法或司法解释对依申请公开形成障碍的制度瓶颈，有必要在预算法以及人大预算审查监督相关立法上对依申请预算公开的资格条件、公开范围、申请反馈程序及方式、申请反馈解释说明义务等内容做出明确规定。

（四）克服主体自身的专业理性与改革动能的不足

人大的角色定位在长期实践中一直作为政治民主协商践行者的身份存在，注重搭建各方利益相关者的对话平台与沟通机制，引导社会成员的价值判断和公共选择。之前在一些地方实施的参与式预算改革、预算透明度改革便是致力于将人大监督与社会参与有机结合起来，突出民主化、透明化的改革特征。而人大预算审查监督向支出预算和政策拓展改革则反映的是与民主参与不同的另一种发展趋向——预算审查监督的专业理性，尽可能让客观的评价指标、量化数据说话，这在一定程度上抬高了公众参与的门槛，也对人大预算审查监督的运作理念、实施方式、程序安排等提出挑战。人大不仅要承担其法律赋予的各项公共职能，而且要面对预算审查监督领域重点拓展改革所带来的新问题，其自身的专业理性与改革动能存在一定不足。

从现有的地方性人大预算审查监督条例来看，立法者注意到审查监督重点拓展改革对人大内部组织体系、人力配备产生的压力，已有所回应。立法允许灵活性地设置专门机构、开辟多元化的专家意见吸纳通道，满足专业性审查的需要；在程序上也更加细化对提前准备送审文本、实施多环节的预算听证等方面的要求，增强预算审查监督的实效性。除了在组织、人员、程序等方面推进改革之外，还应当强化适应人大预算审查监督重点拓展要求的预算权力配置结构的完善。这恰恰是目前改革过程中有所忽视但非常关键的内容。以人大预算审查监督重点拓展改革所必需的绩效监督为例，这不仅仅意味着在人大预算审查监督对象中加入绩效内容，而且要求从根本上改变绩效监督的预算权力配置格局。预算绩效长期属于政府内部管理的对象，因而，绩效管理权力配置长期偏向行政主体，立法机关的预算权力则主要关注政府预算行为的规范性。这种状况在立法增设预算绩效管理制度后有所转变，但也主要体现在立法机关进行预算审批的过程中作为审查对象看待，对于立法机关从预算审批、执行到调整的全过程绩效监督，以及代表绩效预算核心特征的绩效与预算的整合机制方面，并未有明显触动。基于此，应当对立法机关参与预算绩效审查监督的权力做出更加系统全面的配置。与此相适应，建立预算草案及其绩效目标的一并审查机制，预算执行的绩效报告审核反馈机制，绩效问责追究程序机制等。