以人大预算监督推动中国治理现代化

王金秀 杨翟婷

内容提要：现代预算制度的建立是推进国家治理体系现代化的重要体现，预算监督与绩效管理是现代预算制度的核心环节。本文从新公共管理运动带来的变化来解读国家治理中我国人大预算监督与绩效管理的定位与作用。在具有中国特色的国家治理体系下，约束有力的预算监督体系必不可少，有效的人大预算监督是打造“法治政府”与“责任政府”的有力保障。人大预算监督以预算治理、战略监督、民主问责和有效沟通四个维度体现“治理性”。因此，应找准监督的发力点，发挥人大提前介入、事前沟通的优势，实质化预算初审，并推进人大预算联网模式下的全面监督和绩效管理，加强直接问责，以“预算之治”推动“中国之治”。

一、引 言

“预算监督是最有效的监督手段”①约翰·穆勒著，段小平译：《代议制政府》，北京：中国社会科学出版社，2007 年，第155 页。，是以高质量发展推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。当前我国的预算监督主要由行政体制内部的监督和外部的人大监督构成。虽然《预算法》修改后，预算受到更多关注，预算信息更加公开透明，人大在预算监督中的地位也显著提高，但受到行政主导预算监督思维的影响，各地人大的预算监督力度普遍不足，对人大预算审查监督范围的规定不尽相同，提交地方人代会审议的预算草案披露详细程度也存在地区差异。加上监督过程人力物力财力受限，人大预算监督的力度地方差异明显，从程序性向实质性监督的提升空间依然较大。人大作为最高国家权力机关，代表人民的根本利益，要坚持党的领导，从促进人民和社会的长远发展整体布局，依法监督；预算具有连接“事和钱”的天然特质，将财政支出与政府行为紧密联系，因此人大预算监督体系的不断完善对推进国家治理体系与治理能力的现代化重要且必要。

已有研究分别从治理机制、执行策略和预算绩效管理等方面对人大监督进行了有益的探索。在治理机制的分析中，沟通对话、问责机制、强制输出被共同认为是人大高效监督的基础，能有效地促进人大预算监督从程序到实质的转变（林慕华和马骏，2012；孟宪艮，2019）。在对人大预算监督具体执行层面的研究中，现行预算的行政主导需通过立法配套不断落实地方人大的预算监督权，从而形成人大主导预算的思维（许聪，2018）；要在“一体两翼”的框架中②一体为“主体”，是人民代表大会制度，“两翼”分别是对“人民财政”的审查监督与对“人民国资”的监督（邓力平，2018）。准确把握人大监督的本质和特征（邓力平，2018），同时加强监督队伍建设，优化完善监督流程，明确重点监督内容，依靠多方力量有序推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展细化①中共中央办公厅于2018 年3 月印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，以下简称为《指导意见》。（汪德华和李苗，2019）。在人大预算监督与绩效预算管理的关系上，可在不同情形下分别运用政策绩效、部门绩效和项目绩效为抓手推动人大预算初审，提升整体监督绩效（王逸帅，2017）；郑方辉等（2017）主张采用以人大主导，财政与主管部门协同、第三方实施的预算绩效管理模式，共同推动涵盖收支的人大预算监督和预算绩效管理模式。

现有研究充分肯定了人大监督的沟通优势和在预算绩效管理中的地位，对实践有积极的指导作用。与已有的研究不同，本文将从新公共管理运动提升政府效率的外部监督视角，以超越资金分配与执行的战略导向来看待人大预算监督的职能和定位，论证人大预算监督的四种治理维度，尝试优化与国家治理现代化相匹配、多元共治、相互促进的人大预算监督与绩效管理框架。

二、人大预算监督是推进国家治理现代化的重要机制

（一）人大预算监督有助于提升政府运行效率

源自西方的新公共管理运动将“管理”与“效率”引入政府部门，掀起了政府向服务型、责任型转变的改革。新公共管理理论运用于我国的政府式委托情景（王金秀，2002），在以往的合规执行基础上，更关注政府效率的实现程度，对政府履行职能提出了更高的治理要求，不仅要支出合规，更要有效，为强化人大预算监督注入理论基础和外部动力。与提升政府效率相对应的预算监督不仅要关注财政收支的合规合法性，更要关注财政资金投入与产出、产出与效益的关系，是否实现了绩效目标，是否达到了公平与效率的均衡，是否带来了公众的满意，是否有利于社会的长远发展。相对于审计事后监督和财政执行监督，人大对预算的监督更能贯穿财政收支全过程，从衡量绩效目标实现与否的视角对预算进行监督，不仅关注基础性的合规，更关注拓展性的有效，倒逼政府改革，提升行政运行效率。

（二）人大预算监督有助于政府实现战略管理

新公共管理运动将战略目标引入政府管理体系，战略目标不仅包括原有对政府部门的运行效率的考量，更加入了对社会外部环境、地区长期目标、部门未来发展的考虑，将行政管理的焦点从日常运行管理转向未来发展与战略管理，并以此促进部门管理能力的提升，实现党和人民的受托责任。政府的战略管理也需相对应的战略监督，及时沟通与纠偏。相比其他监督主体，人大更具备超越资金收支监督和跨越部门局部利益的战略布局能力，能从党和国家的方针政策统筹全局，衡量预算收支分配，不仅要实现收支效率“正确地做事”，更要实现战略布局“做正确的事”，不仅要监督预算分配和执行的数量金额，更要监督预算背后的支出政策、支出结构和支出标准。因此在预算的战略监督中人大责无旁贷，这也正是《指导意见》下赋予人大预算监督向支出预算与政策拓展，战略推动国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。

三、体现人大预算监督治理性的四个维度

（一）人大以“治”代“管”，体现国家治理的善治

首先，人大预算监督的根本是法治。《宪法》《预算法》等法律法规分别赋予人大对预、决算的审查批准权；对不适当决议的改变或撤销权；对预算调整事项的审查批准权和对支出政策，特别是对重点支出、重大投资项目资金使用及绩效情况的审查监督权。目前，已有16 个地方人大依据《预算法》的修改制定或修订了地方预算监督条例，包括湖北省在内的8 省（市）在监督条例中设立了人大对预算草案的修正权①参考许聪（2018）对各地区“有关预算草案修正案规定”的统计，根据最新各地权力机关预算监督立法情况进行了统计更新，统计来源于北大法宝法律数据库。；同时从法理上明确了人大在预算绩效管理中的重要地位。其次，人大预算监督是多元共治。人大代表是经民主选举代表人民利益的个体，来自社会各界，代表人民呼声，与政府内部的“自上而下”的预算监督不同，人大监督不仅体现为“由外及内”的监督，还体现为“自下而上”的治理②如温州市人大关于部门预算的公开听证、上海闵行区人大关于重点项目预算的公开听证和池州市人大参与政府采购的听证会；信息来源参见：《温州市市级部门预算审查监督办法》《闵行区人民代表大会常务委员会预算初审听证规则》和http：//www.chizhou.gov.cn/openness/detail/5270837e916a0a674211f6ee.html，访问日期2019 年11 月7 日。。人大预算监督还体现在借助专家、智库、第三方力量，及对行政体制内部财政与审计监督结果的运用上。

（二）人大对预算全面监督，体现地区整体战略

首先，人大预算监督不仅体现为在人民代表大会上对预算的审议与表决，更体现在预算初审、预算执行和对决算审批的三个环节，涵盖财政收支、国有资产监督，与实施预算绩效管理的“全面”相呼应。《指导意见》将人大预算审查监督的内容进行扩充，重点关注“支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和政府预算收入”，全口径、有重点地全力监督保障国家各项重大方针政策和决策部署的落实。其次，法律赋予人大监督权时明确要求“围绕国家工作大局”，相比财政部门的预算监督，人大监督更能体现监督的整体性和战略性。人大作为立法机构，在对预算的监督和审查中更能超越预算编制部门自身的局部利益，更能从地区的整体利益和长远规划着眼，防止收支脱离实际，防范重大风险，保障财政收支策略，确保监督有效。

（三）人大以预算问责，体现民主监督

首先，人大作为法定的预算审查监督主体，拥有建议、询问和质询等权力，部门或机构面对人大代表的建议与提案须答复，人大拥有对预算单位和部门“无效问责”的职责与权力。其次，人大的监督问责与督促改进，充分体现出预算监督管理的工具属性和价值属性。一方面，人大预算监督结合预算绩效管理，在政府应该做什么，采用何种方式去做，是否做好等问题上提供了管好、用好政府“钱袋子”的技术解决方案，体现了预算为国家治理服务的工具属性。另一方面，人大代表人民公众的利益对预算监督与问责，不但将人民利益与预算控制和财政问责相结合，而且从基层治理、公众参与和社会问责三个维度体现了国家治理中的民主与法制，体现出预算监督的价值属性，彰显出我国特色的预算民主监督。

（四）人大以监督优化资源配置，体现沟通优势

人大代表来源于人民，具有公信力和天然的沟通优势，不仅能妥善协调公众、政府与企业间的关系，还能在政府内部横向协调部门间的关系，纵向沟通相同部门不同层级间的关系，以最小的沟通成本优化预算中的资源配置，实现社会效益最大化。在部门合作提供的公共品的实践中，会出现类似私人提供公共品时供给不足和效率低下的现象，如惠农补贴分8 类共10 余个部门分别管理，甚至一些地方的补贴种类超过100 细项的情况①信息来源参见：《2019 年第3 号公告：179 个县惠农补贴资金审计结果》，审计署网站http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c133002/content.html，访问日期2019 年11 月7 日。。此外，当预算绩效脱离支出本意②浙江省农家书屋工程项目就是一个硬件完美达标但未能实现支出政策本意，绩效欠佳的案例（李金珊和徐越，2014）。或部门绩效得分不高时，促进整改与预算问责同等重要。解决此类问题，除以行政手段督促整改与部门协作外，人大以立法机构和预算监督机构双重身份的全程沟通与协调是优化资源配置、促进事后整改的最佳柔性解决方案。

四、人大预算监督体系的优化路径

（一）发挥事前监督优势，战略推进预算监督

首先，要理顺预算监督中人大、财政和审计的关系。虽然财政部门要承担事前、事中和事后的全程监督，但更偏重于资金分配和对预算执行的监督③详见《财政部门监督办法》。；而审计监督主要为事后纠偏。人大预算监督的着力点应提前至预算初审甚至部门预算编制阶段。人大的提前介入和事前监督并非干涉部门预算编制具体细节，而是对部门的重点收支计划进行调查与了解，从党的政策和人民的切实需求出发，以超越单一部门的全局战略思维，搭建涵盖人民、社会与党和政府交流反馈的平台，并建议重点投入的优先事项。如2014 年北京市在预算初审后新增20 亿元支持大气污染治理等④信息来源参见：《北京两会：公共财政预算占大头“三公经费”削减》，载于环球网网站，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJDYT0，访问日期：2019 年11 月7 日。。其次，针对跨部门协作的重大支出事项，可发挥人大在预算编制前期的协商沟通作用，促进部门间协作，避免重复建设，保障社会资源的最优配置，从源头最小化政府的代理成本。

（二）明确人大在预算绩效管理中的定位，以绩效管理推进预算监督

全面实施预算绩效管理是有效实施预算监督的重要制度保障，而绩效目标的设定对绩效管理和预算监督具有提纲挈领的作用。首先，人大在预算绩效管理中应拥有战略目标的设置权。人大同时接受公众的委托和党的领导，对党和政府进行监督，是连接公众、政府部门与党和社会各界的重要纽带，应以有利于党和国家，有利于人民和社会可持续发展的战略视角，设定恰当的绩效目标，坚持正确的财政支出方向，做正确的事情。其次，人大在审核预算与具体绩效目标时应充分发挥协调沟通作用。具体绩效目标的设定应充分尊重预算部门的主观能动性，设定明确可衡量、难度适当、符合客观规律和人民利益的目标，并与财政部门的财政投入相匹配。第三，人大应充分利用财政部门、第三方机构或部门自评的绩效评价结果考察绩效目标的实现程度，全部或部分拥有对重大支出和政策绩效目标的检查权。只有通过对绩效目标的检查和再确认，人大才能真正实现预算监督的针对性，增强可操作性，实现预算监督范围的拓展，提升监督效率。

（三）多元共治，以绩效导向实质化预算初审

首先，人大常委会对预算初审时，应运用上年部门绩效评价结果，对预算草案和与其对应的绩效目标同步初审；尤其关注重大投资项目、重点支出、专项资金和地方债务。其次，在人大预算初审环节，制度化初审程序、书面化初审意见，明确反馈机制，力求预算初审与预算绩效评价有呼应，预算监督部门与编制部门有沟通，预算初审意见有反馈，预算草案有体现。此外，人大可充分借助人大代表、专家智库和第三方的力量，对重点或有争议的预算项目或内容充分论证，程序与实质并重，推进预算初审。四川省等多地人大已明确增加预算审查前听取意见的环节①信息来源参见：《四川省人大常委会出台意见 建立预算审查前听取意见》，载于四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/12771/2017/11/21/10438705.shtml，访问日期2019 年11 月7 日。。

（四）推广人大预算联网监督模式，全面参与预算监督

以往人大监督乏力的重要原因之一是人力、物力的短缺和预算信息的不及时、不对称。行政组织内部的财政、审计等部门拥有与其职能相匹配的机构设置和专业人员配置，具备良好的预算监督执行能力。预算联网监督模式即运用了政府内部的监督能力，依靠政务内网光纤专线，充分运用了财政、审计等部门的实时监督执行数据。当前，全国各地正在有计划、逐步地将全口径的财政收支、各类国有资产管理信息纳入人大预算联网监督系统，广东省的人大预算联网监督已经连通省、地市级人大、财政、审计和人社部门，可实时查询，自动预警②信息来源参见：《广东省人大预算支出联网监督：“第三只眼”让政府花钱不再任性》，载于人大新闻网网站，http：//npc.people.com.cn/n1/2016/1227/c14576-28979432.html，访问日期：2019 年11 月7 日。。人大对预算的全面监督已具备信息化基础。各地人大可根据实际，利用人大预算联网监督系统，选取重点部门、重点项目或风险较大的领域及时监督，在信息化建设下努力实现预算监督与绩效管理的全覆盖，最终形成以监督促管理的良性循环，达成预算监督的治理效应。

（五）加强直接跟踪问责，以制度建设推动部门整改

人大预算问责，加强部门制度建设是关键。人大在对决算审查时不仅要间接依靠财政、审计等部门对财政违规等行为的问责，更要直接运用询问、质询等方式从部门制度建设上纠偏、整改以防范违法违规和低效支出行为的再发生。审计部门的后续整改多以落实财政资金为主，问责多以移送司法、纪检监察和相关部门为主；大多在将审计报告提交人大审议前已督促部门整改，“就事论事”的整改在一定程度上造成了“屡审屡犯”。其次，人大可将问责和后续监督结果运用于政府绩效考评，“由外及内”增加问责的威慑力和监督的约束力。

人大预算监督的治理作用对现代预算制度的建立至关重要，应充分发挥人大提前介入预算编制的事前监督优势，以战略思维沟通协调部门决策，优化地区整体资源配置，运用预算联网监督，依靠人民和社会的力量，多元共治。也只有充分挖掘发挥人大监督和在预算绩效管理中的治理性，战略推进预算监督和绩效管理，才能更好地打造责任政府，稳步完善现代预算制度，不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，以“预算之治”推动“中国之治”。