创新型预算审查监督视域下人大代表参与预算监督之困境与优化

罗 敏

内容提要：预算监督关涉财政制度的运行和国家的现代化进程，新时代预算监督新形势对发挥预算监督主体参与作用的人大代表提出了更高的要求。预算审查监督机制不断创新，但人大代表在其中的参与成效差强人意。究其根本存在着主客观方面的原因，主观上人大代表参与预算监督主观动力羸弱，监督意识以及自信心不强，客观上代表专业能力不高以及创新监督机制不够完善。鉴此，应当双管齐下，一方面提升强化人大代表参与预算审查监督的能力和意识，另一方面切实完善人大代表参与预算监督的创新型制度机制，使得人大代表参与预算审查监督从程序性向实质性迈进。

主持人语：党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在党的十八大和十九大会议关于推进国家治理体系和治理能力现代化，以及要建立完善全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的基础上，进一步明确了国家治理体系的新框架。人大预算审查监督是各级人大监督政府的重要手段，同时也是公众和社会有效约束政府财政支出行为的重要途径。加强人大预算审查监督是新时代提出的新要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

近年来，党中央、全国人大常委会连续出台了一系列加强人大预算审查监督的重大举措。尤其是2018 年中办印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，将人大预算审查监督推进到了前所未有的深度和广度，提出人大要对政府预算实施“全口径审查和全过程监管”。这些重大举措，既是对人大预算审查监督赋予的新任务，也是对人大预算审查监督提出的新要求，同时，也是人大预算审查监督制度研究的新课题。

为了充分发挥人大预算审查监督在政府治理中的作用，进一步推动政府预算规范化和提高财政资金使用绩效，本期策划特邀罗敏、王金秀、肖鹏、陈治、周克清、罗亚西等6 位研究者的成果，从不同视角进行解读，寄希望于对中国地方财政运行层面的现实问题有所认知，进而为推进国家治理体系建设，提升财政治理能力有所裨益。

——刘 蓉

一、人大代表参与预算监督的时代要求

财政是国家治理的基础，是国家治理能力现代化的物质保障，财政制度对于国家治理现代化实现与否意义重大。众所周知，政府只有经人民授权才能具体地分配从人民手中筹集的公共财政资金，向全社会提供人民所必须的公共服务。预算作为国家从公民手中筹集公共财政资金，并监督和分配公共财政资金的制度安排，亦应接受人民的监督。我国宪法明确规定，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，人民代表大会代表人民行使其监督权①苗连营：《论人民代表大会行使监督权的理论基础》，《人大研究》，1998 年第2 期。。因此，人民的预算监督权乃由人大代行。而在人大预算监督权的行使过程中，人大代表并非以自身“主体”权能予以行使“主体”责任，而自始至终发挥参与者的角色，参与人大及其常委会的工作②李翔羽：《关于人大代表和常委会组成人员的法理地位及其作用辨析》，《人大研究》，2016 年第7 期。。换言之，人大代表作为人民的代表，通过人民授权获得合法的权力，代表人民的意志和利益，代表人民管理国家和社会事务，正所谓“代表来自人民、为了人民、代表人民，并向人民负责”③蔡文成：《代表、回应、责任：人大代表制度的政治逻辑》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2017 年第4 期。，其当仁不让拥有预算监督权。但是，人大代表预算监督权能的发挥则需要其切实参与至预算审查监督之中，从预算监督的各方面发挥监督作用。

预算监督权是现代法治国家立法机关所普遍享有的重要权力，被形象地比喻为控制政府“钱袋子”的权力。我国宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职能便是审查批准预算和监督预算执行。2015 年新《预算法》强化了人大代表的预算监督权，从预算的管理、预算的编制，到预算的审查和批准、预算的执行调整以及决算监督，都明确了人大的监督职权，为人大代表监督预算提供了法律保障。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确提出“加强人大预算决算审查监督”的改革任务，为此，中央还专门制发了几个重要的指导性文件④中央制发的指导性文件分别是：（1）中央全面深化改革领导小组第十五次会议召开审议通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》（2015），这是加强和改进人大预算审查监督工作、探索完善人大监督工作方式的重要制度创新。（2）全国人大常委会办公厅印发的《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》（2017），此指导意见紧紧围绕“加强人大预算决算审查监督”的要求，为提高预算编制的合理性、规范性，增强预算审查的针对性、有效性，为全国人民代表大会审查批准预算奠定了坚实基础。（3）全国人大常委会办公厅印发的《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》（2017），此指导意见明确了，运用信息网络技术推进预算联网监督，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的有益探索，也是新形势下加强和改进人大预算审查监督的客观需要，此指导意见的出台为建立健全全面规范、公开透明的预算制度提供了有力的推动。（4）中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（2018），人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是贯彻落实党的十八届三中全会决定关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的一项重要改革举措，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和政策审查监督规定的细化和深化。，无一不为加强和改进人大预算审查监督工作、探索完善人大监督工作方式的重要制度创新进一步提供了规范指导。中央接连发文更是表明，进行预算审查监督制度的有益探索，是新形势下加强和改进人大预算审查监督的客观需要。虽然修改《预算法》之后，人大及其常委会的预算监督职能得以强化，但当前预算监督力度与民众的期待仍然存在一定的差距。审查监督政府预算是每一位全国人大代表依法履职的重要责任和重要内容，新时代人大预算审查监督面临的新形势、新任务都显示出人大代表肩负的使命和责任重大，人大代表能否切实有效地参与到预算审查监督工作中具有重要现实意义。鉴此，面对新时代对人大代表参与预算审查监督提出的新要求，及时总结十八大以来预算监督领域层出不穷的创新举措，反思其与人大代表参与预算监督的脱节之处，明确问题根源，有针对性地从制度层面提出保障人大代表有效参与预算监督的对策，以期从实践层面推动预算监督从程序性迈向实质性，提高公共资金的使用效率。

二、人大代表与创新型预算审查监督机制仍有脱节

人大代表对预算审查监督的参与度是检验人大监督政府“钱袋子”是否贯彻落实的标杆，纵使预算监督方式创新多样，却仍在一定程度上与人大代表之间存有脱节现象，人大代表参与预算审查监督并未达到预期效果。

（一）预算审查监督机制推陈出新

2005 年浙江温岭市率先实践的“参与式预算”①陈家刚、陈奕敏：《地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究》，《公共管理学报》，2007 年第3 期。将民主恳谈与人大预算监督相结合，将政府预算决策、人大预算审查和民众监督三者之间有机结合，从而建立起公众与政府、人大之间的对话机制，“激活了基层人大的预算审议和预算监督功能”②申建林、谭诗赞：《参与式预算的中国实践、协商模式及其转型——基于协商民主的视角》，《湖北社会科学》，2016 年第3 期。，是公共预算改革试验中较为成功的经验，也是公民与人大代表深度参与公共预算监督的风向标。十八大以来，围绕“加强人大预算监督”的要求，基于各指导性文件的精神，从中央到地方积极推进预算审查监督改革，创新监督方式方法。尤其是《预算法》修改以后，预算监督改革领域涌现出一系列创新举措。

1.预算联网监督制度。即“利用政务内网光纤专线实现人大及其常委会与同级财政的联网，建立各级人大预算支出联网监督系统，把财政数据同步到人大来，实现各级财政部门与人大的实时互联互通，将政府各个部门单位的预算执行情况置于人大监督之下”③福州市鼓楼区南街街道人大工委课题组：《推进人大预算联网监督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大网，最后访问日期2019 年9 月9 日。“相较于传统监督模式，其具备实时性、全面性、实质性等优势”④周华：《论预算联网监督的先行先试及全国推进》，《人大研究》，2017 年第9 期。。

2.代表联络员制度⑤以四川省为例，2008 年四川省人大财经委、常委会预工委探索设计并试行了代表联络员制度。2009 年，在四川省十一届人大二次会议召开前，省人大财经委、常委会预工委组织省政府职能部门的同志对计划和预算草案两个报告进行了辅导解读，经过各代表团推选的55 名代表联络员以及发改、财政等部门参加了辅导解读会，通过对草案的辅导解读，并与发改、财政等部门的多次沟通，使得代表联络员能够协助本代表团的其他代表看懂计划预算草案，这成为当年人大会议的一大亮点。2010 年，四川省人大在总结制度试行经验教训的基础上，修订代表联络员制度，健全相关工作机制，通过对代表联络员开展培训、增加代表联络员数量、与代表联络员常态性互动、构建网上沟通平台以及组织调研等方式进一步规范和强化了代表联络员工作。在此基础上，强化了人大常委会与人大代表之间的联系，通过联络员再组织人大代表进行辅导培训，提高了整体人大代表的预算监督能力。。在人大代表中，遴选出一部分代表，作为常委会与代表联系的“嫁接点”，将“中枢”——人大常委会与“脉络”——全体人大代表连接起来，形成“常委会——代表联络员——代表”之间“相互应答，彼此激励”的逐层发散的反应体系，来充分调动人大代表的履职积极性。①闵行区人大常委会研究室：《代表联络员制度的实践与思考》，《上海人大》，2012 年第9 期。

3.人大代表工作站制度②以广东深圳市为例，深圳市南山区月亮湾人大代表工作站是全国第一个人大代表工作站。工作站于2002 年开始“试运行”并在2005 年正式成立，现如今深圳市不仅在全市各区范围内设置了人大代表工作站，而且将每一个人大代表工作站的具体信息（地址、联络员姓名、联络站电话、上班工作时间等）在深圳市人大的官网上进行了公开，设置了市民找代表的快通道，方便市民快速找到离自己最近的人大代表工作站。同时对于地处偏远、辖区人员较少的人大代表工作站，还在网上开设了人大代表预约通道，市民可以通过提前预约人大代表实现找代表、提诉求，预约成功后系统会通过短信方式提醒市民在预约时段带上书面材料前去代表联络站，并告知接访的代表名字。。通过在基层设立人大代表工作站，在人大、政府、民众之间架设一座沟通的桥梁，为人大代表在闭会期间的履职提供平台，使越来越多的代表和群众参与到监督和支持政府工作中来。这种工作机制形式，大大减少了市民搜集人大代表信息的成本，一方面实现了公民有序的政治参与，另一方面还有助于人大代表顺利开展工作。

4.人大与审计等跨部门合作监督制度③近年来，各地方在寻求人大监督与审计监督联动上取得了不小的进步。典型如天津市宝坻区人大常委会同政府审计部门建立联系机制，把人大预算审查监督和审计监督有机融合。2015 年，天津市宝坻区审计部门对钰华街调直道路工程实施了跟踪审计，特邀请4 名来自建筑行业的人大代表参加，双方共同从专业角度对发现的不按标准规范施工、监理不履行职责以及管理工作不规范等问题随时进行纠正，及时向被审计单位提出整改意见。在借助审计部门专业优势的同时，宝坻区人大常委会工作机构及时向审计部门传达中央有关文件中关于预算监督的指示精神，从预算安排的合法性、完整性、可行性，重点支出和重大投资项目是否适当等方面对审计工作提出了更加明确的要求。。人大预算监督和审计部门监督虽然在监督层次、监督方式、监督程序等方面都有所不同，但二者相辅相成，预算执行审计是人大对本级预算执行情况进行审查监督的重要依靠；人大审议政府提出的审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，是促进提高同级预算执行审计效果，发挥预算执行审计积极作用的重要保证，二者的有机结合，能够形成有效的监督财政的合力。④靳春燕：《浅谈如何加强人大监督与审计监督的有效结合进一步提高财政监督效果》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/xz/201708/t20170830_471981.shtml 江苏人大网，最后访问日期2019 年9 月9 日。

5.预算审查监督咨询组制度⑤我国多个地区均对预算审查监督咨询组制度进行了探索，典型如上海市闵行区人大常委会为了进一步探索以区人大代表（包括预算工委委员、预算监督小组成员）为主体，相关专家共同参与的预算审查监督方式，扩大充实财政预算专家库，依托专家智力资源，提升预算审查监督的有效性，在原有3 名预算咨询专家的基础上，扩充补选了7名预算咨询专家。专家的选聘是在部门推荐的基础上，重点评估专家研究领域和专业特长，既重视专家的专业理论水平，也重视专家的实际操作经验，进一步提高了专家咨询的有效性和针对性。参见《闵行区人大常委会召开预算咨询专家座谈会》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1992/n2398/u1ai116966.html 上海人大网，最后访问日期2019 年9 月9 日。。通过吸纳专业人员、引入专业力量共同参与到预算的审查监督中来，以实现预算审查向专业人员“借力”。鉴于新《预算法》对财政预决算审查工作提出了更高要求，比如，收支是否合理，支出有没有充分发挥财政资金作用等，故而需要有专业人员参与到审查工作中，提供专业意见以作参考，以期客观、高质量地完成预算审查监督工作。⑥杂志编辑部：《成立咨询组：引入专业力量强化预算监督》，《中国人大杂志》，2016 年第1 期。

6.预算监督绩效评价机制①典型示例：浙江省宁波市宁海县于2014 年开始开展预算绩效监督，县人大常委会采用委托中介机构评价和组织监察、财政、审计等部门相关业务人员评价两种方式对政府专项资金绩效情况开展试评价，并出台了关于政府专项资金预算绩效监督的暂行规定，明确了1000 万元以上的项目都要开展绩效监督以及重点关注项目3 年一轮的评价模式，即当年选定关注项目，次年开展中期评价，第3 年进行最终评价，并进行满意度测评。此外，该县常委会相关工作机构联合监察、财政、审计等部门对政府专项资金重点项目的绩效目标予以评审，听取政府专项资金绩效预算目标初审情况汇报，同时按照规定对重点关注项目开展中期评价，促使县政府和有关部门边评边改，完善项目实施细则，规范资金拨付程序，加强项目进度管理，出台了财政专项资金管理暂行办法和竞争性分配改革办法等制度，提高了政府部门领导绩效意识和社会公众参与度，增强了财政资金使用效益。最后，该县常委会对重点关注项目开展了终期评价实地视察，并召开专题会议对评价结果进行满意度测评，出具整改意见。。以“预算”为对象开展的绩效管理，也就是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式，同时亦是在监督人大代表参与预算工作的责任落实。

7.预算听证会制度。《预算法》规定“人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”。预算听证会是很多地方人大已经在改革试行的预算监督手段。②以上海市闵行区为例，闵行区的公共预算监督改革“闵行模式”渐趋成熟，人大代表也实现了从“闭口看预算”向“开口审预算”的转变。具体而言，闵行区一场预算听证会的流程是这样的：先由区职能部门、区财政部门对项目预算安排进行介绍说明，再由区人大代表和社会公众组成的陈述人，以及行业或预算专家对预算安排提出意见建议。最后，由区人大常委会组成人员组成听证人，对预算项目拟定听证结果报告，提交区人大常委会讨论后转交区政府，要求对预算安排进行优化完善。此外，听证会上还吸纳了通过各类媒体报名的社会公众作为旁听人，他们可以在会后将自己的意见建议通过书面形式提交区人大。闵行区人大在总结几年听证经验的基础上，修订完善了关于《闵行区人民代表大会常务委员会听证办法》若干操作细则，加强了预算听证项目选择、听证结果运用等方面工作。首先是代表参与预算听证项目的选择。根据新办法，2015 年听证项目在选择上更加倾向于预算金额较大、存在一定争议、群众关注度高的项目。在确定预算项目前，先邀请部分人大代表参与区财政部门组织的项目预算绩效前评价活动，对部分重点项目预算编制情况有初步掌握，再从中选择绩效评价或政策评估得分不高、代表反映强烈的项目作为听证备选项目。其次是扩大了预算听证的覆盖面。预算听证项目不仅聚焦代表反映强烈的民生项目，2016 年探索将预算听证延伸至部门预算草案（主要突出新增项目和支出较大项目）等领域。最后是强化了听证处理意见的督促检查。吴宇：《闵行：从“闭口看预算”向“开口审预算”的转变》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n3143/u1ai147297.html 上海人大网，最后访问日期2019 年9 月9 日。人大预算决算审查监督的机制不断创新，丰富多样的监督机制理论上为人大代表参与预算审查监督提供了多种渠道，实践中各类监督机制的落实取得了一定的成效和经验，但也暴露出一些普遍存在的问题，使得人大代表的预算审查监督参与成效差强人意。

（二）人大代表参与预算监督收效甚微

创新预算审查监督的方式，所带来最直观的效应便是预算审查监督的“牙齿”相较于以前越来越硬，人大审查监督的实效也明显提升。毋庸讳言，预算监督创新实践取得的成效有目共睹，从政体上夯实了人大制度，从制度上加强了人大对预算的审查与监督，但是仍存在着一定的局限性。

一方面，推陈出新的预算审查监督方式并未精准关注到人大代表的个人监督意识强化以及监督能力提升，使得人大代表在此过程中参与感与获得感并不强。以全国各地正陆续推出的预算监督联网制度为例，预算上网可资查看确实是一大进步，但是从人大代表视角看将会发现，必须前往专设的预算联网监督查询室③周时兰、仲独青：《政府的钱花哪了人大预算联网查——海安市人大组织人大代表开展预算联网监督查询》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201809/t20180917_506973.shtml 江苏省人大网，最后访问日期：2019 年9 月9 日。方能查询到预算信息，并非有网即可查，仍在很大程度上限制了人大代表切实参与预算审查监督。

另一方面，人大代表缺乏来自社会的监督与认可，其对预算监督工作的积极性受到影响。以深圳市推行的各区人大代表工作站为例，笔者在走访中发现社区中公民对人大代表工作站一知半解，社区党群工作中心的工作人员甚至并未听闻过该区市曾经举办过预算咨询会、预算听证会等活动，人大代表亦未在代表工作站就此类活动进行过任何形式的宣传。就此可反映出，人大代表并不“接地气”，缺少与社会公众的互动，从而缺少了来自社会公众对其的监督以及认可，形成的恶性循环将会是人大代表在参与预算监督等各项工作中积极性的消退。

显然，纵使预算监督创新模式的创设在一定程度上有效提高了人大代表的预算监督意识以及预算审查监督能力，也在一定意义上解决了人大代表参与预算监督的信息不对称问题，增强了人大预算监督的针对性与时效性，同时提升了人大监督的广泛性和深入性，但仍不得不提的是，作为人大工作“主体”的人大代表，在参与预算监督的过程中，并未如创新监督模式时所设想的达至理想效果，个体人大代表在预算审查监督工作中的参与度并未得到强有力的深化，亦未强有力调动人大代表的参与积极性。

三、探本溯源：人大代表参与预算监督之障碍成因

预算监督是各级人民代表大会及其常委会的重要职能之一，人大代表在担任“钱袋子”看守者角色的过程中，除了其自身能力发挥着重要的作用之外，外在的环境机制体制也同样对人大代表能否有效守护“钱袋子”产生重要的影响。因此，在各类创新型预算审查监督机制中，人大代表参与预算监督收效并不如预期，存在着主客观方面的原因。

（一）人大代表参与预算监督主观动力羸弱

首先，人大代表监督意识不强是其参与预算监督动力羸弱的重要原因，亦是当前无法回避的问题。一方面，我国的现实情况是各级人大代表基本上都是兼职代表，且身为代表不必承担相应的责任，无法避免部分代表在原单位工作与人大工作中重前者而轻后者，这无疑会影响到人大工作的开展以及人大代表作用的发挥，更遑论人大代表监督审议预算报告①张建民：《论人大代表的法理定位》，《岭南学刊》，2004 年第6 期。。加之由于选举机制的局限性，我国人大代表与选民之间的关系并不密切，一些选民对人大代表往往并不认可，但也往往无可奈何，最终形成对人大机关和人大代表持冷漠态度的常态。这似乎也解释了为何人大代表工作站所在社区居民并不了解人大代表以及工作站的情况，更不知道区市的预算活动，没有充分发挥选民监督代表的积极性，代表履职时也缺少目标，无外部压力，只是充当“橡皮图章”的作用。再者，很多人大代表并不具备代表人民守护“钱袋子”的能力与觉悟，对自身的责任与使命缺乏认识，对预算监督工作的重要性不明就里，久而久之，没有了履职的积极性，得过且过。

其次，人大代表对预算监督信心不足亦是其参与预算监督动力羸弱的主要原因。对于众多人大代表而言，预算相关文件的专业性非常强，“代表看不懂预算”是人大制度建设中长期存在的一个带有普遍性的问题，这极大地减弱了人大代表审查预算草案的信心和动力。加之人大会议会期短、议题多，留给人大代表阅读、审查财政预算草案的时间有限，很多代表囿于时间限制，并不能尽心尽力审查预算，长此以往形成了“走马观花看预算”的得过且过心理，对预算监督的信心与动力越发不足。

（二）人大代表参与预算监督客观支撑不足

“只有在关键上提升人大自身的预算监督能力，方能强化人大对政府预算的审查监督，而人大的预算监督能力的构成要素包含时间能力、专业能力、信息能力以及委员会能力”①林慕华：《论地方人大的预算监督能力及其建构》，《探索》，2016 年第3 期。。检视我国各级人大代表监督预算的创新实践，细究各项预算审查监督创新模式，在客观上不同程度地存在着体制机制上的问题，并未从根本上给予人大代表参与预算审查监督的机会，影响了人大代表参与预算监督的各方面能力，从而有碍人大代表参与预算审查监督的实效性达成。

具体言之，预算联网监督目前仅在个别省份能够大范围开展，更多省份仅限于省会城市能够联网查询预算，地市级还未完全覆盖，县级就更是凤毛麟角。②参见福州市鼓楼区南街街道人大工委课题组：《推进人大预算联网监督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大网，最后访问日期2019 年9 月9 日。更重要的是，仅能在特定场所才能登陆查询此预算审查系统，人大代表并不能随时随地查阅，其效用亦大打折扣。在代表联络员制度上，人大常委会与联络员的联络未成固定机制，财政经费支持不足有碍联络员工作的展开，有些地方要求“各审查监督联络员所在单位要为审查监督联络员履行职责提供时间、经费等保障”③参见《四川达州市开江县人大代表计划预算审查监督联络员工作制度》第五条第八项。，似乎不太合理，代表联络员的审查监督经费，应当由人大常委会提供，而不应由审查监督联络员所在单位负担，否则只会降低所在单位对联络员履职工作的支持度。人大代表工作站亦未发挥其应有效用，人大代表的预算监督工作如何展开并不为外人道也，少了社会公众对其的监督以及因应的肯定，加之同时设置的人大代表工作站官网信息更新十分缓慢，纵使回复但却对回复内容加密，提问者以及其他人无法查看等，均十分限制人大代表对预算审查监督的深度参与④笔者曾通过深圳市人大官网中的人大代表工作站板块进行晚上咨询提问，事后显示“已回复”却无法查看，咨询网站后台（网站系统维护人员，非深圳市人大工作人员）得知确已回复，但是已经加密，需要人大那边开放权限才能看到回复内容。。而人大与审计部门的联动监督，并未形成规范的联动程序与机制，导致工作中存在一定程度的随意性，且不同地方的联动操作不一，理论上采用的方式方法多样有其好处，可以通过多种形式联合审计部门对预算进行监督，但是问题在于，人大代表在此间的工作职责和参与度应当何如，并无明确的规定，就此造成的人大代表参与率成谜。因此，对于人大审计联动监督的工作规程以及人大代表参与期间的工作细则，有待朝纵深给予明细。至于预算专家咨询组制度的创设，引入专业力量固然很好，但是人大代表在此过程中发挥何种作用并未得到明确，而且一味依靠专业力量而不思加强代表自身的专业素养，非长久之计，亦使人大代表的参与度大打折扣。而预算绩效监督的精细化管理还需积极探索，绩效评价指标体系不够完善，全过程预算绩效管理机制不健全，结果反馈应用需加强。此外，预算听证内容有待扩围，现行进行预算听证会试点的省份和城市对纳入预算听证范围的项目并未有统一的规定，也无法给出具有说服力的理由说明为何某一部分纳入预算听证范围，但是另一部分却没有纳入，人大代表在预算听证会中应当肩负什么样的职责，能够做些什么，也是不明确的。

四、双管齐下：强化人大代表参与预算审查监督从程序性走向实质性

虽然修改《预算法》之后，人大及其常委会的预算监督职能得以强化，创新的预算审查监督机制助力了人大代表参与预算监督，但当前预算监督力度与民众的期待仍然存在一定的差距。欲提升人大代表参与预算审查监督的实效性，归根结底要提升人大代表参与预算监督的责任感和能力，更需要创新机制本身保障人大代表切实参与预算监督，从而方能提升预算审查监督的质量和水平。

（一）提升人大代表参与预算监督的能力与责任意识

一方面，应当加强并优化对人大代表有关预算知识方面的培训，提高人大代表参与预算监督的履职能力。鉴于人大代表结构的层级性和差异性，培训工作应注重灵活性，采取多种措施，多渠道、多途径地进行。具体而言，完善人大代表素质培训制度，应当在内容上突出培训的专业性和针对性，在形式上突出培训的丰富性和多样性。人大工作是法律性、程序性和专业性很强的工作，做好人大工作不仅需要强烈的工作热情，也需要高超的政策、法律和专业水平。①袁刚：《人大代表联系人民群众制度研究》，法律出版社2016 年，第215 页。适当的培训“有利于帮助人大代表树立正确的代表观、权利义务观，有助于促进代表参政议政能力自我提升意识的增强”②王广辉：《人大代表结构优化的基本思路与对策》，《江汉大学学报（社会科学版）》，2017 年第34 期。。例如，培训的内容不应当局限于《宪法》《预算法》等基础性法律，而是应当在此培训内容基础上适当增加财税、预算方面的知识内容，甚至是以此培训内容为主，有针对性地培训人大代表的专业能力。培训的形式可以采用以代表联络员为媒介，由人大财经委集中对其进行预算方面知识的培训，再由其以灵活的方式向人大代表们教授预算专业知识。通过联络员有关业务培训、专题研讨、工作交流座谈会，解决人大代表预算专业知识不足的问题，增强联络员和代表分析、处理、计划预算信息的能力。③陈泓贵、郑树全：《探索计划和预算审查监督联络员制度》，《中国人大》，2009 年第20 期。再由其推而广之，不失为一个事半功倍的方法。或是以人大代表工作站为各片区根据地，组织各片区人大代表定期到站开展预算相关方面的知识培训，避免“审查能力到审查时候方恨少”。另外，人大代表联络员以及人大代表工作站可经常性组织人大代表去财政局或税务局调研，此举可使代表对预算知识有更直观的认识，不仅有利于提高人大代表参与预算监督的专业能力，更有利于培养人大代表的履职责任感，增强人大代表监督预算的意识。

另一方面，应当加强人大代表与地区选民的联络交流，强化公众对代表的监督，以提升人大代表参与预算监督的积极性与责任感。增加人大代表在社会公众面前的曝光度，可以让代表有压力的同时获得履职的动力。故此，应当尽可能多地将预算工作通过人大代表向各选区选民进行宣传汇报。例如，可以考虑将区市各次预算编制说明会、听证会、咨询会等活动通过人大代表工作站或是代表联络员向公众宣传，让公众在获知预算审查监督活动的同时督促人大代表积极提升自身预算监督能力，尽职尽责予以履职参与审查监督。如此，过程中人大代表所获得的来自公众的关注与认可，毋庸置疑亦可增加代表的责任感和荣誉感，使其更有动力、更有意识参与监督预算工作，从而形成良性循环。

最后，应当提高全民预算监督意识，营造全民监督氛围，借此助力提升人大代表的监督意识。欲在社会上养成人人关心预算的意识，首先应当进一步加强公共财政与预算知识的宣传、培训和引导。可以考虑通过各类媒体和多种途径，向社会普及公共财政知识以及预算与自身的相关性，培养公众的主人翁意识。其次，可以考虑扩大公众预算参与范围。国家和政府以及人大常委会不妨考虑提供更多途径与渠道，创造更多机会引导社会公众更深入地参与到公共预算中来，例如，预算编制执行听证会、财政知识或预算项目问卷调查、财政收支公开论坛和网络主页等形式都能使更多公民参与进来。①刘剑文：《财税法学前沿问题研究：法治视野下的预算法修改》，法律出版社2014 年，第235 页。三是财政预算知识进课堂。可以考虑联合学者专家编写出版适合各个阶段学子的公共财政与预算普及教材，从而培养祖国花朵的财税预算监督意识②以由国家税收法律研究基地与中央财经大学税收教育研究所共同组织编写的“青少年税法知识读本系列丛书”为例，共计5 本，分别为《学龄前儿童税法知识读本》《小学税法知识读本》《初中税法知识读本》《高中税法知识读本》《大学税法知识读本》，同时根据青少年阅读需求配套制作了动漫视频。。四是可以考虑增设激励机制，由人大（人大常委会）牵头组织，在代表选区或是公民所在地表彰履职尽责积极、代表工作完成得很好的人大代表以及在社会各项监督工作中表现积极、意见中肯、具有突出贡献的公民活动，并可以借鉴70 年国庆大阅兵给予纪念徽章的做法，向受表彰代表或公民奖励带有人大设计的特定标识的徽章或者其他纪念品。

（二）完善人大代表参与预算监督的创新型监督机制

“人大代表参与预算监督的权力能否得到切实保障，是影响其预算监督效力的首要因素”③马骏、谭君久、王浦劬：《走向“预算国家”：治理、民主和改革》，中央编译出版社2011 年，第157 页。。为了进一步推进人大代表参与预算监督的工作实效，应当完善各类预算审查监督机制，在创新的基础上强化人大代表的参与度。因此，具体而言，预算联网监督机制方面，除了应当开发统一联网监督软件，向全国推广之外，最重要的是尽快在技术上突破，允许人大代表随时随地联网即可查询相关预算数据，而非要求其必须前往指定的地点，以便提升人大代表切实参与监督的实效。代表联络员制度亦亟需构建固态运作模式，同时应在财政预算中列明经费需求，在稳定的财政支持下维护代表联络员的稳定工作。人大代表工作站的重要性不言而喻，对其给予完善至关重要，除了人大代表应当常态化到站与民沟通外，人大代表应充当该站点普及法律尤其是预算相关法律规范的角色，宣传与号召公众对预算工作的参与和监督，同时完善人大代表工作站官网，实现公众线上线下都能迅速及时找到人大代表，快速解决问题。至于人大与审计等部门的合作，更加应该以成文规范形式明确其合作与工作机制，避免随意性的同时亦能强化人大代表在此间的参与度。对于预算咨询组机制，切实提升人大代表自身的专业技能，与专家组协同共进是未来应当努力的方向。预算听证制度应当形成常态化，并且明确纳入听证范围的项目，避免随意性，同时人大代表在听证会中的工作责任应当列明公开供公众监督，让监督压力下的人大代表积极参与预算审查工作。

五、结 语

在新的历史条件下推动人大代表与时俱进参与预算审查监督工作是贯彻落实党的十九大精神的内在要求，具有重要意义，鉴此应当按照总结、继承、完善、提高的原则，在巩固完善现有程序和方法基础上，积极探索健全机制、创新方式方法、聚焦人大预算审查监督重点拓展改革的主要内容，从人大代表主观意识培养、专业能力提升，到预算监督创新型体制机制完善同时推进，积极推动人大代表参与预算审查监督从程序性向实质性迈进。