地方人大预算联网监督工作的实践与思考

罗亚西 雷利平

内容提要：本文以自贡市人大常委会预算联网监督工作为蓝本，分析其主要做法及特点，在总结经验的基础上，结合当前预算联网监督工作中存在的问题进行原因分析，并就进一步推进预算联网监督工作，切实发挥财政资金在经济社会发展中的重要作用提出一些思考与建议。

党的十八大以来，党中央在推动人民代表大会制度与时俱进、加强人大预算决算审查监督和实施全面规范、公开透明的预算制度等方面，提出一系列新论断新举措新要求，为新形势下加强人大预算审查监督、深化财政预算改革提供了重要指导和基本遵循。全国各级人大积极贯彻落实党中央决策部署，就做好并完善地方人大预算联网监督工作，进一步扩展监督覆盖面，为人民看好“钱袋子”开展实践探索。本文以四川省自贡市人大常委会预算联网监督工作为蓝本，分析其主要做法及存在的问题，并就进一步推进预算联网监督工作，切实发挥财政资金在经济社会发展中的重要作用提出一些思考。

一、四川省自贡市的主要做法及特点

（一）高度重视，打造预算监督新载体

按照全国人大、省人大的工作部署，中共自贡市委高度重视，认真贯彻落实，审议通过《自贡市人大常委会预算联网监督工作实施方案》，从资金保障、人员配备等方面提供大力支持；市人大常委会将推进预算联网监督工作纳入重点工作，及时制定出台《预算联网监督系统管理规定》等制度，建立了预算联网监督定期联席会议工作机制；市政府及相关部门全力协助，积极配合人大开展预算联网监督工作。在各方的共同努力下，2018 年6 月，自贡市预算联网监督系统初步建成，经过3个月的试运行，2018 年9 月正式上线运行，全面实现了预算单位的在线实时监督。2018 年10 月，全省人大预算联网监督工作现场会在自贡顺利召开。

（二）精心布局，构筑纵横联网新体系

利用“互联网+”和大数据技术，开展预算联网监督是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措。市人大常委会牢牢把握新时代新要求，主动适应信息社会发展方向，转变思路、创新方法，依托党政网，运用大数据、人工智能等新科技，着力打造高标准的预算联网监督新体系。

一方面立足实际，从监督什么？怎么监督入手。财政预算的审查监督由于专业性强，覆盖领域广，时间短，长期以来外行看不懂、内行说不清，基层人大代表看预算报告及报表像看“天书”一样，不知如何下手，审查监督基本上处于程序性审查监督多、实质性监督少的状况。如何破解这个“瓶颈”是人大预算审查监督面临的新挑战。自贡市人大常委会抓住机遇，按照《预算法》及相关规定自主设计了预算审查、预算监督、综合分析、工作动态、监督成果、资料文库、代表服务、部门联网和区县联网九个功能模块，重点强化系统的分析与预警功能。

另一方面，按照打造全市上下“一张网”的工作思路，主动作为，先后与市财政局国库集中支付系统联通，与市政府发改、财政、审计、人社、国土（自然资源）、统计、国资、税务八个部门横向联通，各部门按照要求定期通过系统报送报表，与四区两县纵向贯通，全市建立了一个海量数据、功能丰富、直观可视的信息库，形成了纵横有序、层级分明的联网监督新体系，实现了市县预算联网监督的全覆盖。

（三）精准发力，实现联网监督新突破

实施精准监督是推进预算联网监督的生命力所在。自贡市人大采取实时在线联通和定期推送相结合的模式，通过在线查询、重点监督查询和查询跟踪反馈的方式，实现了有层次、有重点、有结果的联网审查监督及问题整改反馈机制，并透过联网监督审查平台显现的数据表象，对其背后更深层次的问题进行挖掘、分析和提炼。采取定期撰写数据分析报告与不定期撰写专题分析报告相结合的方式，发现政府及其相关部门在预算管理方面的薄弱环节，以推动预算管理工作不断加强。截至目前，市人大常委会预算工委通过预算联网监督系统，在对财政资金支出监控工作方面编印了10期《人大预算审查监督动态》，发现不规范支付419 笔，资金共计575 万元，涉及预算单位147 个；在对近三年市级预决算审查方面查找出问题共计1700 余个。由预算工委发函，要求单位查找原因，回复整改措施，在预算单位间产生了较大震动和反响。针对市级单位编外人员管理使用不规范的问题，编写的《人大预算审查监督动态》专题篇，受到了市委书记高度重视和肯定。

不仅如此，联网监督系统的建立使监督工作更为精准、便捷，监督主体更加多元化。市人大代表在电脑终端通过预算联网监督系统，可以实时了解政府财政拨了多少钱、拨到哪里去、做了什么用，甚至能够实时查询到每一笔钱的去处，及时发现各部门单位在预算执行过程中的问题，并提出意见和建议。市人大各专委会打开专用网址登录系统，政府及相关部门预算编制及收支情况、预算执行情况等资料全面呈现眼前，可以在任意时间点查询市本级各部门预算执行情况、结余情况和支出进度，在第一时间获取到开展人大监督工作所需的相关预算情况“第一手”资料。市人大预算工委根据查阅的系统实时数据，及时掌握部门预算资金使用情况，对线上发现的预算执行滞后的项目或资金运行风险点，及时采取函告、通报、督办等手段介入预算执行工作。同时，利用平台对财政经济运行情况进行分析，为领导提供参考，对系统反映出的综合性、共性等涉及制度层面的问题形成专题报告，交相关部门制定办法加以改进。如：针对联网监督平台发出的公积金计提不统一，临聘人员占用专项资金等异常预警指标，经过进一步分析后交相关部门研究并就制度层面进行了规范。针对系统综合分析模块呈现的水、电两项公用经费单项实物定额低于单位实际支出水平的问题，对接财政部门及时调整完善。预算联网系统的运行实现了对预算资金多层次、多环节、全过程的动态精准监督。

监督方式的转变，有力地促进了人大预算监督从程序性监督迈向实质性监督，实现了“四个转变”。即由对支出结果的概括性审核监督转变为多层次、多环节的全方位监督，由静态时点监督转变为动态过程与静态时点相结合监督，由事后监督转变为事前、事中和事后相结合的全过程监督，由发现问题监督转变为预防问题监督。

（四）统筹谋划，开创市县联动新局面

区县是推进人大预算联网监督工作的重要环节，也是薄弱点和难点。市人大常委会按照市县同步开展、同步推进、同步实施的原则，在预算联网监督系统建设上，统筹考虑实现市与区县的统一管理，由市本级统一负责进行系统软件的招标和开发设计，共设服务器，在统一系统框架的基础上，根据自身工作需求辅以个性化设置，有力地确保了全市6 个区县与市本级预算联网监督系统同步上线。另一方面，自贡市还积极探索市区县纵向预算联网，延伸和完善审查链条，顺利联接了系统的上下层级，实现了纵向信息查看和传输。如：上级专项转移支付和重要专项资金拨付到区县及区县配套使用情况的跟踪监督通过联网监督系统均可以实现。在开展《预算法》《四川省预算审查监督条例》等执法检查工作中，基层单位的预算管理相关信息均能在联网系统中呈现，为检查工作提供了强有力的数据支撑。

（五）乘势而上，打造联网监督自贡样本

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这是人大监督的方向，更是监督的目标。预算联网监督不是一时之事，而是长久之功，是促进政府依法理财用财，保障经济社会健康发展的重要抓手，必须与时俱进、久久为功。目前，自贡市人大常委会正在抓紧启动预算联网监督系统二期平台建设，不断完善平台系统的内容和功能，建立健全平台规章制度、管理办法和操作流程，全力提升预算联网监督能力，发挥预算联网监督平台的作用，为创新预算审查监督工作打造自贡样本。通过联网监督管住部门胡支乱花的手，守好用好百姓“钱袋子”，推动全口径预算监督尽快落实见效，让财政资金在阳光下运行。

二、存在的主要问题

在预算联网监督工作的实践探索中，我们也发现一些问题和不足，这些问题有的需要中省级层面高位推动，有的需要在实践中不断加以改进，主要表现在：

（一）观念上认识不足

部分单位认识上还有偏差，不能与时俱进，对开展预算联网监督工作的重要意义认识不到位，始终认为人大监督就是开开会、发发言、走走程序。部分区县人大也没有充分认识到开展人大预算联网监督是提升新时代人大预算审查监督工作水平的迫切需要，是提升人大监督能力千载难逢的机会，导致在预算联网监督工作质量上参差不齐，进度不一，影响了预算联网监督工作的整体推进。

（二）机制上整合不够

在全国人大常委会的全力推动下，各地纷纷全面启动预算联网监督工作，但由于上级人大未向本区域范围内推广联网监督软件，因此各地自行开展了预算联网监督模式的探索，受地方技术力量所限，各地自主开发的软件模式不一，效率不高，存在重复开发的情况，也导致软件的互通性不够。

（三）人员上力量缺乏

预算联网监督系统的维护、建设及完善都需要专业的人员，同时对人员的业务素质要求也相对较高。但是，自贡市基层人大无论是人员的数量还是人员的业务技能，都无法全面满足预算联网监督工作的需要，特别是部分区县仅配备一名兼职人员，力量严重不足。

（四）运行上仍需完善

一是数据采集存在差异。部门提供相关数据与系统采集数据报表格式存在不协调。二是市级层面权限不够。由于预算联网监督系统大部分数据从财政部门“大平台”中取得，但“大平台”由省财政厅统一管理，市州在部分数据的提取上受到一定限制。

三、工作思考与建议

作为新生事物的预算联网监督，要达到良性运行并非一蹴而就，在实现从无到有的突破后，必定还需经历从单一到丰富、从稚嫩到成熟的发展演变过程。随着预算联网监督工作的逐步推进，自贡市人大也将积极投身于预算联网监督工作的创新和改革之中。

（一）提高认识，开展广泛宣传

各级人大要为进一步开展好预算联网监督工作营造良好的舆论氛围，把思想认识和行动统一到中央的决策部署上来，切实增强责任感和使命感，不折不扣地抓好预算联网监督工作。

（二）规范管理，增强机制保障

各级人大要根据实际情况建立人大预算联网监督工作机制，完善预算联网监督运行、保密、权限设置等相关制度。同时，加强技术防范，确保人大预算联网监督系统安全运行，促使人大预算联网监督工作规范化、常态化、制度化发展。

（三）共享经验，做到取长补短

各级人大在预算联网监督改革进程中，既要探索前行，又要积极借鉴其它地区好的经验和有益做法。省级人大应提供交流学习的机会，重点对软件开发、数据应用、预警规则、监督实效等进行重点研究，促进市州人大相互取长补短，共同提高。

（四）因地制宜，做好发展规划

由于预算联网监督工作是项长期工作，按照“由易到难，由简到繁，循序渐进，逐步推进”的原则，要明确近期系统建设的主要目标、工作安排、进度节点，以及中长期建设规划，将党委工作重点、社会关注的难点、老百姓关心的热点镶嵌于平台进行重点监督，进一步推进预算联网监督工作，切实提高联网监督的针对性和有效性。