构建人大预算联网监督的若干思考

周克清 吴红伯 周 振

内容提要：人大预算联网监督是人大监督工作的创新之举，是国家预算监督现代化的方向，是新时代加强人大预算监督职能的现实需要。本文重点围绕预算联网监督的信息、对话与强制维度，深入研究了如何通过联网更加便捷的实现人大预算监督，并探讨了构建预算联网监督的具体路径。

一、引 言

随着互联网和现代信息技术的发展，公众民主意识空前增强，预算愈加走向开放透明，预算监督正在成为全社会广泛关注的焦点。党的十八大以来的反腐败斗争，暴露出预算监督领域的监督管理不规范、监督机制运行不畅、监督缺乏时效性等问题。为此，习近平总书记提出“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。2017 年6 月，全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》；2018 年3 月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，再次强调“要适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化”。

所谓人大预算联网监督是指将人大对预算的监督进行信息化和网络化的过程，将人大的预算监督重点从静态监督向动态监督的转变过程。构建预算联网监督是对传统监督方式的创新之举，是新形势下加强和改进人大预算监督工作、提高监督实效的新举措。目前，国内关于人大预算监督信息化的文献相对较少。比如，曾笑（2016）结合“互联网+”的时代背景，对构建“互联网+”时代财政监督体系提出了政策建议；王银梅（2018）结合财政部出台的预算执行动态监控指导意见，探讨了建立预算联网实时监控系统的现有基础和建议措施。与此同时，各地区都在积极构建预算联网监督，广东省和四川省走在建设前列，起到了一定的示范作用。因此，实践方面的研究主要围绕两省的预算联网监督实践展开。比如，广东省财政厅（2017）、何勇力（2017）、陶生元（2018）等以两地构建人大预算联网监督为基础，探讨了两地的建设经验和完善措施。

转变传统监督思想，树立新的监督理念，探索如何构建联网监督是摆在我们面前的新课题。但是我们应当按照何种方式构建，构建的标准和逻辑是什么，要达到怎样的效果，要实现哪些功能和目标，如何将联网监督与实际工作相结合呢？

二、构建预算联网监督的基本逻辑

（一）整体构建逻辑

作为一项创新性工作，构建预算联网监督在全国各地得到了领导的高度重视和快速推进。目前我国各省份推进人大联网监督情况可分为两种，一种是全省内部统一步调，省、市、县三级同时推进，各层级联网监督工作页面及功能实现统一，比如山东；另一种是全省内部各自为战，省、市、县三级分别推进，比如四川。前种方式优点是全省统筹，标准一致；缺点是在推进过程中无法照顾地区间差异性，无法比较优劣，没有地区间的竞争，可能会造成推进时动力不足、效率低下等问题。后种方式克服了前种方式的缺点，允许各地区根据实际情况，产生推进进度的差异，并且可以比较各地区构建中的优劣，地区间形成竞争与合作，推进情况较差的地区可以学习标杆地区的先进经验；但其缺点也很明显，就是各地区之间的标准不统一，可比性较差。在实际构建过程中，要注意合理平衡两种推进方式，对第一种方式要注意省级人大对推进过程的督查；对第二种方式要注意对报送信息和基本功能制定统一标准。在前期可以考虑以第二种方式为主，通过相互比较和竞争，选出最优的方案；在后期则应以第一种方式为主，实行全省或更大范围的统一整体构建。

（二）内部构建逻辑

从内部构建逻辑上讲，构建预算联网监督必须厘清监督目标和监督流程。其中，预算联网监督的目标是对预算初审、批准到预算执行、调整再到年度决算的每个环节都能够实现网络化监督。预算联网监督的流程主要是指预算监督客体（即政府部门、财政部门、税务部门、审计部门以及国有资产部门等预算相关部门）把信息和数据报送到人大，之后由人大开展监督。构建预算联网监督必须厘清以上流程中每个环节之间的关系及实现途径，建立必要的对话和交流机制，对查出的问题进行通报并要求整改，发挥联网监督的最大效益。在监督过程中，合理选择智能监督和人工监督方式，实现智能监督与人工监督的平衡。同时，人大预算联网监督不仅需要人大进行宏观层面的统筹，而且需要预算监督客体以及技术开发公司的配合，通过技术开发公司作为桥梁实现人大预算联网监督的软件开发和页面设计，将联网监督想法变成现实。

三、构建预算联网监督的主要维度

谢尔德曾经指出，政治问责具有三个维度，即信息、对话和强制①Andreas Shedler，et al.，The Self-Restraining State：Power and Accountability in new Democracies，Boulder：Lynne Rienner Publishers，1999，pp：14-16.；林慕华和马骏指出，人大预算监督可以从信息、对话和强制入手②林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》，2012（06）：73-90。。显然，构建预算联网监督也必须高度重视信息、对话和强制三个维度。

（一）信息维度的预算联网监督

人大预算监督的信息维度是指围绕整个预算监督过程所开展的各种信息和数据的采集活动。以互联网为工具，预算联网监督可以有效提高人大获取信息和数据的及时性、完整性和准确性。就及时性而言，相关部门只需要在线报送电子版信息即可，克服了报送纸质版信息的缺点，缩短了人大获取信息的时间。就完整性而言，来源分散、数量巨大的信息和数据都可以通过互联网存储在计算机系统中，解决了预算监督主客体之间信息不对称问题。就准确性而言，人大监督过程中需要哪些表格、表格的格式都能够通过网络提前设置好，或从相关业务系统中直接抽取，保证数据的准确性，相关部门报送信息和数据时，缺少哪些表格也可以一目了然，不符合表格格式要求的电子文档可以实现自动拒收。报送信息和数据时，及时性、完整性、准确性实现程度越高，人大预算联网监督就越充分、越科学、越合理。

1.预算联网信息的横向贯通

所谓横向贯通是指人大与相关部门之间实现信息联通。信息和数据的采集是人大预算联网监督的前提条件。实现预算联网监督需要监督客体的配合，在横向监督上实现全口径、全覆盖的监督。

一是人大和财政部门的信息联通。随着国家金财工程的开展，财政部门实现了预算信息、国库集中收付、政府债务等内容的网络化管理。财政部门的数据和信息是人大监督的主要内容，各层级财政部门必须向各层级人大逐渐开放各个系统的查询权限。人大不仅可以实时查询年度预算、预算执行、年度决算等内容，而且可以实时查询支付信息、政府债务等内容，从而使人大监督及时、完整、准确。

二是人大和税务部门的信息联通。随着国家金税工程第三期的开展，税务部门实现了纳税申报、税款缴纳等内容的网络化管理。各层级税务部门也需向各层级人大逐渐开放系统查询权限，保证人大可以了解各地区、各产业、各行业的税收征缴数据进度，实时监督税收收入的完成情况及相关进度信息。

三是人大和审计部门、人力资源和社会保障部门的信息联通。审计部门关于预决算的审计工作报告及审计意见对人大预算监督具有重要指导作用，人大与审计部门的联通可以实现人大实时查询审计意见，从而重点监督审计查出的突出问题及其整改情况。此外，人大与人力资源和人社部门联网后，能够实时查询各类社会保障的预决算等信息，实现对社会保障预算的监督职能。

四是人大和发改、统计、国有资产管理等部门的信息联通。发改部门主管各项重大投资，统计部门负责统计国民经济各项经济指标，而国资部门则负责国有资产的管理，其相关活动都必须受到人大的监督，因而需要将其相关信息与人大相联通。

2.实现纵向贯通

所谓纵向贯通是指各层级人大之间实现信息联通。预算联网监督需要汇总各层级人大的数据，才能实现信息的完整性。根据《预算法》第83 条的规定，人大在履行监督的职责时，不仅需要监督本级的预算情况，而且需要监督下一级政府的预算情况。信息维度的纵向贯通要求实现全国人大能够登陆各省份的人大系统，省人大可以登陆下一级各市的人大系统，以此类推，形成全国人大和省、市、县等地方人大监督系统的纵向贯通。

（二）对话维度的预算联网监督

人大预算监督的对话维度是指监督主体内部、监督主体与客体之间的交流与反馈。人大预算监督不是一个单向的过程，相互交流必不可少。人大预算监督也并非一次完成，而是监督主体和客体之间反复多次交流的结果。构建人大预算联网监督需要在网络层面搭建一个交流与反馈平台。人大预算监督的对话是否顺畅，既关系到人大预算监督质量，又关系到人大预算监督效率。要实现预算联网监督的有效对话，必须做到智能分析、实时监督和交流反馈。

1.智能监督

智能监督是指应用大数据分析功能，通过提前梳理出的规则、标准和参数，对各部门报送来的信息进行整合分析和自动预警。智能分析是预算联网发现问题的基础环节，从而为交流反馈的开展提供条件。

一是将信息和数据进行整合分析。在预算联网监督前，预算信息以纸质版的报表形式呈现，里面是海量的数据罗列与堆砌，如果全部依靠人工审查的方式非常不现实；而实现预算联网监督，需要将电子报表里面的数据进行自动分类和比较，以生动和立体的图、表等形式直观呈现出数据的静态信息及动态变化，整合分析功能越全面、越具体，预算监督越科学。针对监督对象和报表的不同特点，从多个角度进行数据分析，可以分为结构分析和对比分析两大类。结构分析主要指不同事项的占比情况分析；对比分析包括同期对比分析和历史时期对比分析。以“三公”经费事项为例，首先可以分析“三公”经费占其部门总预算的比例，自动展现其占比情况；其次可以从不同部门的报表中提取同一时期的数据自动生成图表，展现不同部门“三公”经费的差别；最后可以从同一部门不同时期的报表中提取数据自动生成图表，展现同一个部门“三公”经费的历年变动。在数据的呈现形式上，可以根据需要探索多种不同的数据呈现方式，比如折线图、饼状图、柱状图、雷达图等形式，让监督者更为有效地把握主要指标之间的数据关系。

二是建立预警指标，实现自动预警功能。智能分析的核心是以预警指标为基础实现自动预警。为此，联网监督必须建立预警规则、标准和参数。也就是说，联网监督须以一定的计算机算法建立预警规则，在对相关报表数据进行运算的基础上，将运算结果与预警参数进行对比，如果运算结果超出预警指标所设定的参数或界限，则自动预警反映此预算数据可能存在的问题，实现智能分析的目的。联网监督的预警标准与传统预算监督所关注的基本原则和重点内容是一致的，即关心年度预算、预算执行和年度决算中的合法性、合规性、合理性、科学性等方面。以“三公”经费事项为例，在结构指标上可考虑“三公”经费与部门预算经费之间的比例；在对比分析上可考察各预算部门的该比例是否超出当年政府确定的特定参数，是否超过上一年度或历史年度的同期参数，是否对该比例排位靠前的部门进行单独考察？

2.实时监督

智能监督环节建立的指标主要针对可以量化的事项，但对于无法量化的事项难以通过计算机算法发现问题，因而需要人工在线监督。实时监督需要依靠人大职业工作者、人大代表，也可以邀请财政预算方面的专家学者参与。通过开发网页、平板和手机APP 等方式，将各类事项的分析对比和预警情况及时推送给监督者，监督主体可以随时随地查看预算情况并监督预算的合法性、合规性、合理性、科学性等。

实时监督要贯穿于整个预算管理环节，从预算初审、批准到预算执行、调整到年度决算。在预算初审阶段，重点监督横向联网部门网上报送的四本预算是否齐全，是否将全部收支纳入预算；在预算审批阶段，通过智能分析重点监督报表编制情况；在预算执行阶段，监督者要能够实时查询四本预算收支执行情况的动态信息，并且能够查询每一笔资金的收入和支出进度；在预算调整阶段，监督者要通过实时查询信息，重点监督预算调整是否执行、是否符合法定程序、符合法定原因等；在决算阶段，通过互联网重点查看并监督项目经费、“三公”经费、结转结余资金的使用情况及绩效评价等内容。整个监督过程应当具有动态性、实时性，监督者以信息联通与智能分析为基础履行监督职责，实现全口径监督整个预算管理环节。

监督者对监督出的问题要进行问题描述并提出整改要求，对相关问题要进行统计、分类和备份，实现随时查看同一部门的累计问题、同一事项的累计问题、某个代表提出过哪些问题等等。

3.交流反馈

交流反馈是监督对话的重要内容，主要涉及监督主体之间的交流、监督主体与客体之间的交流、社会公众与监督主客体之间的交流。一是构建监督主体内部的交流区，赋予监督者查看信息和留言权限。比如，监督者在监督过程中可能对某些预算合理性、可行性产生疑惑，可以在交流区发帖，进行内部讨论。二是构建监督主体和监督客体之间的交流区。监督者若对预算的合法性、合规性产生疑惑，可以发帖询问相关部门，由相关责任单位（监督客体）进行回复。三是构建社会公众与监督主客体之间的交流区。预算监督需要合理引入社会公众参与，通过对内网和外网设置不同的权限，构建监督主体、客体与社会公众三者之间的交流区，由相关部门回应社会公众的关注，解决社会公众关心的民生热点问题。当然，社会公众参与预算监督，要界分与省长（市长等）热线之间的关系，重点关注与民生有关的预算问题。为了实现有效的交流反馈，还需要合理搭建交流区的管理功能，人大相关部门要对交流区进行有效的管控，不能听之任之，无所作为。

（三）强制维度的预算联网监督

人大预算监督的强制维度是指经过对话与反馈环节后，人大对相关问题部门采取的强制性措施和手段，包括通报和跟踪整改等内容。人大预算监督效果很大程度上取决于实施强制性措施的效果，即监督出的问题是否最终得到整改。强制维度要特别关注重点领域和重点项目。

1.问题通报与跟踪整改

预算联网监督要实现问题通报、问题整改、跟踪整改情况的闭环网络监督模式。对于智能监督和实时监督发现的问题要进行信息统计、展示和分类，比如问题类型、问题总数、已处理数、未处理数、历年对比等，让监督方一目了然。

通报问题按照类别可分为财政问题、部门问题、专项问题、国资问题、社保问题等；按照严重程度可分为一般性问题、重大问题等。问题通报方式可通过网络形式以单项通报和定期通报发函。重大问题和典型问题可通过单项通报的电子形式发函；一般性问题可自动生成问题清单，以定期通报的电子形式发函。

人大预算联网监督不仅要及时把问题通报给相关部门，而且需要追踪问题是否得到最终整改。相关部门收到问题通报并进行整改后，首先以电子版文档报送人大监督部门，若得到认可，再行报送纸质版的反馈整改情况。对于尚未整改和整改不合格的问题，要持续挂在通报问题页面，整改一条才能核销一条，从而形成对问题整改情况的持续跟踪。

2.专题监督

重点领域、重大支出和重大投资项目需要重点监督。2018 年3 月，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，人大预算监督重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展转变。其核心是支出总量与结构、重点支出与重大投资、部门预算、转移支付、政府债务与预算收入编制等内容。构建专题监督模块能够明确监督重点，能够为人大预算监督确定的重点领域、重大项目获取及时性、完整性、准确性信息提供支撑。通常，专题监督一般依据人大监督工作重点和年度监督工作计划进行设置。

专题监督模块可以包括政府债务、精准脱贫、绩效管理、国有资产管理、PPP 项目、重点民生项目、产业发展资金项目等专题。以精准脱贫专题为例，监督者首先需要能够查询党中央关于精准脱贫的重大方针政策、相关的扶贫文件、预决算文件等宏观文件；其次需要能够查询扶贫事项的详细内容，比如具体资金额度、资金分配到哪些地区和哪些个人、效果如何等微观文件。专题监督要充分与跟踪整改模块相衔接，保证监督信息全面、监督过程流畅、监督重点突出、跟踪整改到位。

四、构建预算联网监督的路径选择

人大预算联网监督并非为联网而联网，其最终目的是减小监督工作成本、推动监督工作更高效。因此，实现联网后需要考虑如何正确、高效提高人大联网监督工作，需要考虑如何让联网监督与实际工作结合起来。根据实际工作中遇到的新情况、新问题，不断改进和优化预算联网监督程序和内容，推动联网监督工作更加便捷和顺畅。

（一）制定预算联网监督标准

如果人大预算联网监督没有一个合理的标准，那么很容易会造成各层级人大监督的巨大偏差，甚至出现监督不到位的情况，削弱人大预算监督权威。因此，预算联网监督必须进行标准化和规范化。一是制定报送信息的标准。财政、税务、社保、国资等相关部门都需要向人大报送信息和数据，若相关数据口径不一致，在智能分析相关数据时必然会出现错误；若表格格式不一致，再人工实时监督则会导致监督人员的工作量倍增，且分析不到位。由此可见，制定统一的信息报送标准，必须确认各部门具体要报送哪些表格以及报送信息的时间、频率、表格的格式、数据的口径等内容。二是制定基本功能的标准。规定各层级人大在构建联网监督时要实现的基本功能，包括信息联通、智能分析、实时监督、对话交流、跟踪整改和专题监督等。监督的信息、对话、强制三个维度都有所体现，才能达到更好的监督效果。

（二）实现预算联网监督全覆盖

预算联网监督范围要实现预算单位全覆盖、资金收支全口径，以及预算过程全跟踪。重点监督重大支出和重大投资项目等情况，关注预算编制不合理、不规范，预算编制不细化，预算执行不严格，甚至预算单位无预算等行为。同时，逐步扩大预算联网监督范围。探索推进对国有资产的联网监督，实现人大与国有资产管理部门的信息联通，国资部门要向人大报送国有资产管理的电子版信息，智能分析模块要涉及国有企业、事业单位以及自然资源的总量、结构等内容。

（三）完善预算联网监督制度

制度是行动的保障。完善预算联网监督制度能够为监督工作的开展奠定基础，使监督工作有章可循、有法可依、有的放矢。一是完善联网监督工作制度。要明确监督者和相关部门的工作职责和流程，完善相应的规章制度。要建立一套切实可行的联网监督机制，进一步细化监督环节，使其更符合网络化监督需要。要建立用户权限、信息管理、日常管理等操作流程和规章制度。二是完善信息安全制度。联网监督涉及海量的数据和信息，需要确保数据信息安全。为此，必须详细规范以下内容：使用信息规则、涉密信息内容、使用权限等。此外，要防止数据被恶意盗取和利用，在软硬件方面要建立安全防范措施，以应对突发情况。

（四）配备预算联网监督人员

目前，从各层级人大的人员构成来看，普遍存在专业监督力量不足的现象。人大预算联网监督工作专业性更强，监督责任更重，需要监督者不仅具备传统监督技能，而且具备软硬件设备操作技能。要落实和推动联网监督工作，专业的人员和专业的设施设备必不可少。

一是加强预算联网监督人才队伍建设。增加人大职业工作者数量，提升人大职业工作者及人大代表的责任感和专业化水平，定期对其进行培训、考核，对监督成果进行评价，避免人大监督流于形式。建设专用的预算联网监督室，为监督者配置专业化设备，让预算联网监督真正落到实处，发挥实效。

二是借助专家学者的辅助力量。开展人大监督者与专家学者之间的交流讨论，参考专家学者关于构建联网监督工作的意见与建议。开放网络登录权限，让专家学者参与到预算联网监督中，为人大预算联网监督增砖添瓦，提供理性的监督声音。

三是探索社会公众参与监督方案。为了更广泛地吸收社会公众的意见，可以让社会公众参与监督扩大监督队伍，推动政府部门更好的履职。通过适当向社会民众开放联网监督的信息模块和交流模块、召开网络听证会等形式，倾听人民的声音和看法。

（五）优化预算联网监督设计

优化预算联网监督设计，一是要克服技术难题，比如海量预算信息识别和传输方式、信息和数据云存储、信息安全防护、系统更新与维护等问题。二是要注重开发设计的便捷性，要站在使用者的角度开发程序。比如数据导入和导出要具有灵活性，避免繁琐的操作步骤。三是要注重开发设计的美观性，页面设计要简洁大方、颜色协调、重点突出。比如数据展示可以采取多种不同的方式，让使用者一目了然。