教育权力寻租及其遏制

马焕灵，姜晨晖

（1.广西师范大学 教育学部，广西 桂林 541004；2.中国人民大学 教育学院，北京 100872）

教育体制改革的目标本来在于教育质量与效益的提升，但在改革的过程中却出现了令教育决策部门始料不及的问题，即教育权力寻租现象。近年来，教育权力寻租案件频现于电视、报纸、网络等诸多媒体。这些案件不仅增添了民众对教育的不信任感，也不利于良好教育生态的形成与发展，甚至会引发冲突和纠纷，不利于和谐社会的构建。因此，探寻教育权力寻租的现象与本质、产生的可能与根源，认清其危害，真正“把权力关进制度的笼子里”应成为教育界和法学界共同关注的重要课题。

一、教育权力寻租现象与本质

（一）教育权力寻租的现象

教育权力寻租行为的复杂性与寻租主体的多元性把教育权力寻租行为织成了一个复杂的“寻租网”，使得准确识别教育权力寻租并非易事。基于教育权力寻租的两种基本形式，教育权力寻租分为两种，即教育教学权力寻租和教育管理权力寻租。由于教育权力寻租是把教育权力商品化的行为，这些行为是以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，即通常所说的权物交易、权钱交易、权色交易、权权交易等。

1.教育教学权力寻租

教育教学权力寻租是指教师或班级干部等寻租主体利用角色身份所赋予其的资源，通过设立一定的教育场景和内容，采取一定的教育手段和方式，谋取超越自身应得报酬之外利益的行为。其一，权物交易。就是将教育教学权力商品化或以教育教学权力为资本谋求物质交换的行为，比如，一些报道中的家长为孩子受到教师关照，家长与教师送收巨额礼物的行为。其二，权钱交易。权钱交易是行贿方（一般为家长或学生）为了得到更大的利益从而将钱送给权力拥有者（教师）的行为。教育教学权力寻租行为甚至发生在学生干部与普通同学之间。学生之间的教育教学权力寻租行为即学生干部利用教师所赋予的管理班级的相关权力，设置可能寻租的制度或利用某些制度的弹性，从而获得非法或合法但不合理的利益。例如，小强现今12岁，系蚌埠怀远县一小学六年级的学生，家长偶然了解到，小强常常偷偷将家里的钱供奉给其班级的班长小J，多年积累下来，已有上千元。小强说，班主任将检查书本背诵及习题完成情况的权力赋予小J，若是不贿赂其金钱，检查的结果便是不合格，严重的甚至要被逼吃屎喝尿[1]。这样事件的发生必然有当事人认知水平低等主观原因，但教育权力的寻租行为有着不可推卸的责任。其三，权色交易。教育管理权力寻租中的权色交易指的是一方利用权力和权力带来的利益与另一方发生性关系以达到满足生理欲望和感情需要的目的。其四，权权交易。权权交易是由权钱交易和权色交易变化而来的，其特点是不需要以钱或色为媒介，而是以权力为中心，以既得利益为联盟，形成权力垄断。正如各种各样的场合都有贵宾座位，现如今学校班级排座位甚至也有了贵宾座位，而家长们为了使自己的孩子坐上贵宾座位更是无所不用其极，以“权”易“权”[2]。

2.教育管理权力寻租

教育管理权力的寻租行为是教育权力寻租的另一种常见形式，指的是在教学管理的过程中，握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的行为。庸俗市场经济观念蔓延和制度本身的某些漏洞，使得人的自私性和贪欲在社会中膨胀，个别教育领导一旦拥有权力便利用权力寻租，满足自己的私欲[3]。教育管理权力寻租主要分为以下四种形式。其一，权物交易，即在教育管理的过程中，将权力商品化或以权力为资本去参与市场交换和市场竞争，以谋取物质利益。2011年8月8日《法制日报》报道，山东省聊城市东昌府区教育局原局长许某在教育系统调整干部职务和岗位及大学生就业过程中,非法收受71名请托人的巨额财物。之后被依法判有期徒刑13年。其二，权钱交易。权钱交易是一方为了获得对方手中的权力为自己谋取利益而送钱给权力拥有者。海南省昌江县教育局原局长符某，任职期间利用职务便利，在教育系统基建工程建设、设备采购、食堂承包等事项中，为企业及个人承接业务和获取工程项目款提供帮助，非法收受贿赂高达505万元。2013年，网上爆出了一份通过暗访而得出的北京16所知名小学的择校费，其中最高的竟达20余万[4]。其三，权权交易。权权交易以权力为中心，以既得利益为联盟，形成权力垄断与权力交换。2013年陕西省咸阳市长武县发生了这样一件案例：在9月份的开学季，长武县近百名适龄幼儿竟未能进入他们所在学区内的长武县幼儿园，原因在于进入该幼儿园需要当地教育局领导的批条，这很显然是在优质教育资源稀缺和不平衡的情况下，幼儿教育成为入学难的重灾区，利用社会关系和家庭背景才能入学的“条子生”成为国内当下的教育乱象[5]。其四，权色交易。2013年5月，海南省万宁市后郎小学6名就读6年级的小学女生集体失踪，经调查原来该6名小学女生被万宁市第二小学校长陈在鹏及万宁市一政府单位职员冯小松带走开房[6]。

（二）教育权力寻租的本质

基于以上对于教育权力寻租现象的分析，我们可以总结出教育权力寻租的某些本质属性。教育权力寻租是指在我国现阶段教育资源特别是优质教育资源稀缺的实际情况下，为使教育消费群体对教育资源竞争性需求得到满足，教育资源的所有者在价值或效益最大化思想的指导下，从而使教育资源实现从无到有、从低到高回报的价值或效益追求过程中所产生的有形或无形的教育资源在地区间流动和阶层间变迁的种种社会现象。教育权力寻租中的“租”，同我们通常所提到的“房租”与“地租”有着本质的区别，其实质是一种“权力租”。现今一般把它定义为在教育体制的作用下，由于教育权力和组织设置干预而获得的额外收益，即为了寻求对己有利的政府教育政策而采取的活动。“租”是伴随教育制度和权力而出现的，有教育制度和权力及资源分配的利益差距就必然会产生“租”。

从教育权力寻租的内涵和外延来看，教育权力寻租基本有以下四个特点。第一，教育权力寻租具有垄断性。教育资源的稀缺性使得教育资源的分配具有垄断性，而教育权力寻租行为无疑间接加剧了教育资源配置的扭曲，阻止了更合理有效的生产方式的实施，并且增加了教育的不公平性，造成教育资源的浪费。第二，教育权力寻租具有隐蔽性。教育权力寻租通常都是“地下交易”，作案的隐秘性强，但是近年来，有从“隐蔽性”朝“公开性”转变的趋势，这使得教育寻租现象逐渐演变成了具有公开性、扩张性的“公开活动”。第三，教育权力寻租具有职务性。教育权力寻租的主体多集中在管人、管事、管财、管物等具有一定职权的关键部门，这些关键部门的相关负责人往往会利用手中的教育权力进行“设租”与“教育权力寻租”。第四，教育权力寻租具有多样性。上自国家级考试、高校招生，下至中小学课堂教师职权，教育权力寻租的形式多种多样，像毒瘤一样侵蚀着教育生态。

二、教育权力寻租的根源与可能

（一）教育权力寻租的根源

教育管理权力的扩张性是教育权力寻租的根源之一。权力的实质在于权力主体可以运用国家强制力对权力客体实施指挥、命令、支配。一般情况下，权力主体的权力实现程度是与权力相对人的服从状况成正比的，即相对人越服从主体，主体的权力就实现得越充分。这使得权力易于突破自身的合理界限，导致对客体奴役的现象出现。教育管理权力的扩张性在中国容易得到发挥。首先，两千多年的封建专制文化使得“官本位”的思想意识深入社会的层层面面。作为一种价值取向，“官本位”的思想无疑使得人们以权为贵，形成权力至上的观念和依附意识。其次，我国实行的是高度统一集中管理的教育体制。在由我国经济体制改革带动的整个社会的转型中，唯有教育固执地坚守着传统计划体制，这就使得各级政府及教育部门可以简捷明确地对辖区内所有的学校实行严格的控制和管理，甚至可以取代一切教育规律和相关教育法规。最后，社会对于文化的理解不尽相同，但对其本质特征却达成一致，即精神性的渗透和影响力。权力文化是社会文化的一个子系统，在权力运行的过程当中发散出来的精神形态的影响力广泛的渗透于人们的思维惯性、人际规则、行为方式等[7]。在这样的权力文化背景下，在教育管理权力稀缺的现实条件下，人们对于教育权力的崇拜与敬畏无疑在一定程度上促使教育权力寻租行为的产生。

教育教学权力的独占性是教育权力寻租的根源之二。教师作为教学活动的主体，具有社会赋予的权力。并且，制约其权力影响力的因素莫过于知识的多少[8]。教师本身的知识具有不对称性，即教师掌握着对于学生来讲重要的资源——知识，这就使得教师的专业属性赋予其专业权力。教师作为一种特定的职业，在行使一般性权力的同时，还具有特定的权力[9]。《教师法》规定，教师享有教育教学权、指导管理学生权、民主管理权等，这都是教师职业作为一种专业性的权力享有的表现，同时包含有一定的强制性特征，具体表现为在课堂教学、班级活动等方面所拥有的绝对性、独占性的权力，这是教育活动顺利进行的保障。而在传统文化的影响下，人们普遍都具有尊师重道的美德，对教师怀有一种敬畏的心情。在多数社会中，父母实际上都享有管教甚至是惩罚子女的权力，而教师这个角色作为社会中的代理人，便同样具有惩罚学生的无限权力。所以，教师教学权力的独占性无疑是教育权力寻租的根源之一。

（二）教育权力寻租的可能

优质教育资源的稀缺为教育权力寻租提供了可能。资源的稀缺性指的是相对于人无穷的诉求，用以满足欲望的物品及用来生产经济物品的资源总是有限的。在当前社会，优质的教育资源作为一种格外稀缺的公共资源更是家长们疯狂争抢的对象。在义务教育普及、国家高度重视教育发展的今天，可以说上学对于每个适龄儿童来讲都是轻而易举的，但是当优质的教育资源往往意味着更好的就业前景、未来更高的薪资水平时，这就使得每个人都致力于获取这种资源，避免败给他人或是惨遭淘汰。教育资源的稀缺性决定了教育权力存在寻租的可能性。正是由于并不是每个人都能获取到更高质量的教育资源，这就为教育权力寻租提供了可能，而它对学生所处区域、自身才智和支持网络都有相当的条件，因而原本教育资源的争夺又演变为外在条件的比赛。我们所常见的“高考移民”“择校热”“地区间教育不公平”便是教育资源抢夺的明显例证。例如，相比较私立学校，当前的公立学校作为主要的教育提供者，其所提供的优质教育资源是有限的，这使得学校为获取社会办学资源和教育投入、出售教育产品、维系并不断改善学校周边的办学环境、扩大发展空间等，而与当地政府机关、相关企业和个人间存在复杂的利益纠葛，从而为寻租活动的产生提供可能。在此基础上，学区房的划分一直以来都牵动着民众的心，划片就近的原则必然方便管理，但也在一定程度上为教育权力寻租提供了可能性。再如，2013年，中国人民大学原学生处处长利用职权在人大自主招生环节进行设租与寻租，涉案金额高达数亿元[10]。因此，教育资源的稀缺性是导致教育权力寻租的重要因素之一。

监督机制不健全为教育权力寻租提供了可能。教育权力寻租现象有着相当深厚的体制基础，而不仅仅是某个职位或是某个人的原因。我国目前对于教育领域内寻租行为的监督存在严重弊端，一是未能真正地引进外部监督。例如，一直以来我国都是政府办校、政府进行评估的模式，而这种机制无疑是政府在当运动员的同时又充当着裁判员的角色。教育评估往往是教育质量的保障，对于教育资源的有效利用及教育公平的实现有着重要的作用，而现行的评价模式与评估机制无疑为教育权力的寻租提供了可能。教育评估制度建立以来，各种教育评估项目争先恐后的出现，各级各类学校特别是高校表现出极大兴趣，这是由于评估是由教育主管部门组织的，评估的结果可能给高校带来眼前或长远的利益，这种争优的心态在客观上为教育权力寻租提供了可能。二是缺乏过程中的监督。例如，2014年辽宁省本溪高级中学高考生1 000多名，获得体优生加分资格的高达87人[11]。考生家长发现相关教育部门网站上所公布的照片上，体优生的面容与性别都是互相矛盾的，但是直到高考考生的家长联合起来到教育部门讨说法，这个问题才被相关部门发现。这说明忽视了教育过程的监督，监督就会流于形式，无益于教育资源分配的公正性。

三、教育权力寻租的危害与遏制

（一）教育权力寻租的危害

教育领域的特殊性决定了跟一般的寻租行为相比，教育权力寻租具有更大的危害性。此外，教育领域的寻租行为与其他领域的寻租行为一同严重制约着国家经济社会的发展。

教育权力寻租使得教育功能异化。教育功能的异化主要指的是学校教育功能的异化，具体表现为学生、教师、学校行政人员、社会价值观的异化。学生是学校受教育的主体，这当中义务教育阶段的学生占据绝大部分，而这一部分的学生正处于世界观、人生观、价值观形成的关键时期，教师的言行举止及学校的道德大环境无疑在潜移默化中对学生观念的形成产生着重要影响。校园中频发的教育权力寻租行为在无形中使得学生增添了世俗、功利的气息。教师这个社会角色在教育活动当中处于主体地位，是知识的传播者与无私的奉献者。苏霍姆林斯基认为，在学校全部教育现象及其最复杂的关系当中，最宝贵的东西便是教师的信念。但是，教育权力寻租行为无疑使得教师的信念坍塌，使教师异化为教育权力支配的狂热者。学校行政人员同教师一样，但由于其工作性质，行政人员往往拥有更多权力寻租的机会。教育权力寻租行为使得整个社会的价值观扭曲，“打招呼”、走后门、行贿似乎比拥有真本事更来得重要。例如，南方某高校在整理10年来被保送学生的家庭背景时发现，绝大部分保送生为厅局级领导干部的子女。另外，在中部某省2014年的保送生中，几名厅局级领导干部的子女赫然在列[12]。普通高等学校保送生的招收工作，是为了完善我国普通高等学校招生制度，弥补目前统考选拔人才方式的不足。该项制度的实施在于推动中、高等教育全面贯彻素质教育，鼓励和引导学生德智体全面发展。但在保送生制度的实施过程中，现实与理想的差距却越来越大，乃至一些学校出现“送官不送民”的权力寻租现象。教育作为官场权力的最后一方净土，在其领域内产生的寻租行为无疑更是使得社会整体的价值观产生畸变，导致大范围的道德水平滑坡。

教育权力寻租使得教育系统生态恶化。教育资源的稀缺性导致争夺教育资源的行为演化到了不择手段的地步，而通过教育权力寻租进行教育资源的争夺更加剧了教育的两极分化和不公平性[13]。一直以来，我国都存在着较为严重的城乡教育差距及地区教育差距，并且在同一地区不同学校之间也存在着显著的差异。例如，北京大学作为我国数一数二的高校，其教育资源毫无疑问是优质且稀少的。在这样的现实条件下，其所推行的高考招生制度及所拥有的教育资源的垄断权，就使得中学为了获取其推免资格及推免生名额的过程中产生了“租”[14]。而当这些中学通过各种手段获取了北京大学授予的推荐资格及名额后，这种教育资源的垄断权所形成的“租”又转嫁到了这些学校手里，“租”的存在就为寻租主体追逐其利益提供了诱因，中学在进行学生推荐的实际工作中就难免利用手中的特权来进行“设租”，而家长们通过拉关系、走后门、贿赂等方式对手中拥有宝贵名额的关键人物进行寻租，这种行为便加剧了教育的不公平性，使教育系统生态恶化。

教育权力寻租使得社会系统生态恶化。首先，教育权力寻租行为加重了家长经济负担。教育寻租作为一种获取优质教育资源的手段，其过程必然伴随着显性或隐形、直接或间接的权钱交易。教育作为我国的一项公益事业，在义务教育普及的今天，家长们不仅没有感受到义务教育阶段因学杂费免除而带来的便利，而且从孩子幼儿园时期便开始了为了优质教育资源获取而无止境的金钱的付出。其次，教育权力寻租行为间接使得教师教学重心分配的不平等。作为教学权力的拥有者，教育寻租行为无疑使得教师与进行了寻租行为的学生和家长有更亲密的情感倾向，在教学过程中更关注这类学生的学习质量。在这种情况下，没有向教师进行寻租的学生的学习过程与学习质量便受到了忽视，不利于其学业成长。最后，教育权力寻租行为加剧了官场生态的恶化。寻租与腐败向来都是“近亲”，寻租并不必然导致腐败，但是两者之间有着难以割裂的联系。历来，只要有权力出现的地方似乎都伴随着腐败，而教育权力的寻租行为无疑是教育系统内部滋生腐败的主要原因。在当前社会的大背景下，腐败几乎渗透到了每个领域，教育领域也不例外，与政治领域、经济领域等其他领域的腐败相比，教育领域的腐败虽不算多，却也不算少，并且它所造成的危害是远远大于其他领域的，更加剧了官场生态的恶化。

（二）教育权力寻租的遏制

教育权力寻租行为浪费了宝贵的教育资源，并且具有复杂的危害性，伤及社会正义。降低或消除教育领域的寻租活动，需要从根源和可能性上进行遏制。

从根源上对教育寻租行为进行遏制，主要在于对教育进行多元治理，实现权力制衡。首先，减少政府对教育领域的直接与过度干预是遏制教育权力寻租的重要手段。腐败问题已经成为人们广泛关注的社会热点问题，各种各样的权力腐败现象是社会系统的痼疾，它的形成与蔓延有着复杂的政治、经济及社会因素等，但是在诸多因素中，现阶段对权力制约监督的疲软和乏力是根本原因[15]。因此，要使我国教育领域的寻租现象得到有力遏制，首要的便是调整政府在教育领域中职能范畴，减少与避免直接或过度的行政干预，实现我国教育的去行政化。始终将教学任务放在首位，学校领导应由业务精干的教师、学术带头人来担任，应重视学校教育氛围的营造，让学校成为知识自由充分发展的乐园，对教育管理机构的膨胀进行约束，要将管理人员的权限限制在一定的范围内，减少政府对教育过度的干预。其次，完成教师权力转型，实现教师、学生、家长的共治。在倡导教育民主和新课程改革的背景下，应逐步改变教师权力的行使方式，使得教师的权力逐渐下放，这并不代表教师权威的弱化，而是使教师的权力逐渐由硬性向软性、显性向隐性转变。一方面，要实现教师由专业权威向教学引领者的转变；另一方面，给予学生充分的自主权，并且增加学生家长对于教学过程中的参与和监督。例如，利用家长委员会及家长课堂等形式使得家长参与到学生的学习过程中，实现教师、学生、家长的共治。最后，要以多种形式保障法律的执行，促进教育法规的完善与实施，使教育法规充分发挥其监督、惩罚的功能，从而对教育权力的寻租行为进行约束与遏制，形成法律保障。法律的最高价值便是正义，腐败行为损害社会中的每一个人，教育腐败所产生严重的社会危害性更要求我们加大打击力度，认识到法制化是遏制教育权力寻租的必由之路。

基于教育权力寻租发生的可能性，我们可以从以下两方面对其进行遏制。一方面，加强优质教育资源的建设。随着人民群众对于高质量教育资源需求的不断扩大，加强优质教育资源的建设，从而制约教育寻租行为无疑具有必要性。其一，优质的教育资源至少应该包括学校的文化资源、学校的制度资源、学校的物质资源、优质的教师资源和学校的特色资源五个方面[16]。其二，不管是校长、学校管理层人员或是教育管理部门，都应该考虑优质教育资源的含义与建设，并不断推广和发展。改变教育垄断的局面，最大限度地活跃教育市场，政府就要开放教育的办学权，引入竞争机制，使教育租金得到分散，并制定相关的政策措施，积极鼓励社会资金流向教育领域，形成多元化的办学主体[17]。另一方面，健全全面监督机制。全面监督机制应该包括教育系统内部的监督、教育系统外部的监督、社会监督及法律监督。拓宽社会监督的渠道，重要的是解决公众与教育部门之间信息不对称的问题，即必须将相关教育信息及改革措施等以适当形式及时地向社会公布[18]。完善过程监督即注重教育行为过程中的监督，发现问题及时纠正，严肃处理，这是防止相关主体产生教育权力寻租行为的基础。另外，内部监督与法律监督相结合是过程监督的主要形式。法律监督一方面应体现于法律约束，即从法律上规定相关教育主体的权力限制及教育权力寻租行为的严重法律后果；另一方面，应体现于法律制裁，即由特定的国家机关对教育权力寻租的相关违法者依其所应承担的法律责任而实施的强制惩罚措施。

社会的前进发展需要公平的保障，而教育公平是社会公平的重要组成部分，也是推动社会向前发展的重要力量。因此，遏制教育权力寻租行为，维护社会公平、正义就显得尤为重要。教育权力寻租行为的遏制是一个长久而繁杂的系统工程，需要全社会通力合作。