社区教育供给侧结构性改革的动因与路径

张胜军 孙建波

摘 要 新的时代背景以及社区教育供给侧存在的结构性矛盾，要求我国社区教育从供给端发力进行结构性改革。具体来说，新的时代背景下，社区教育发展面临规模提升较快但质量提升滞后、发展水平结构性失衡及“无效供给”过剩与“有效供给”不足的矛盾。可以通过建立城乡社区教育统筹治理的体制机制、优化和完善社区教育制度结构、构建多主体协同治理模式、发展现代化社区教育等举措，大力推进我国社区教育供给侧结构性改革。

关键词 社区教育;供给侧结构性改革;学习型社会;社区治理

中图分类号 G779.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）34-0052-06

供给侧结构性改革是党中央为适应和引领我国当前经济新常态的改革方向而作出的重大战略部署。“供给侧结构性改革”的理论思想一经提出，就引起了广泛的讨论，对我国经济社会发展具有全局性的指导意义。同时，在实践层面，供给侧结构性改革作为一项庞大的系统工程，不可能仅限于经济领域，还包括其他社会领域。教育作为人力资本这个供给侧关键要素培植和配置的主渠道，自然也包含其中。就社区教育而言，如何回应时代发展的新要求，聚焦自身发展中凸显的供给侧结构性矛盾，在改革创新中实现新发展，就成为一个非常值得探讨的问题。

一、社区教育供给侧结构性改革的时代背景

教育具有历史性、社会性，应对社会发展变化做出及时回应。当前，中国特色社会主义进入新时代，社区教育发展的时代背景发生了重大变化。

（一）学习型社会建设时不我待

20世纪70年代，联合国教科文组织提出人类社会要迈向学习型社会。自此，世界各国相继开展了创建学习型社会活动。改革开放后，我国也采取了多种措施，如自学考试、成人函授等，推进了终身教育、全民学习的快速发展。特别是在党的十六大提出建设全民学习、终身学习的学习型社会之后，国家陆续出台了系列政策，积极推进我国学习型社会建设。2004年，国家发展和改革委员会等九部委联合印发的《〈关于开展全国“创建学习型组织，争做知识型职工”活动的实施意见〉的通知》提出，要倡导终身学习理念，建设各种类型的学习型组织，掀起全民学习热潮;2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确立了到2020年，“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会”的教育发展战略目标;2014年，教育部等七部委印发的《关于推进学习型城市建设的意见》要求创建各种类型的学习型城市，到2020年东中西部地区市（地）级以上城市开展创建学习型城市工作覆盖率分别达到90%、80%和70%，各区域都要有一大批县级城市开展创建工作;2016年，教育部等九部门颁布《关于进一步推进社区教育发展的意见》，提出要通过大力发展社区教育，促进学习型社会建设;2017年，党的十九大报告再次明确要求，办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。除国家层面出台系列政策外，北京、上海、天津、浙江、江苏、江西、福建、河北、四川等，也纷纷出台了推进学习型社会建设的地方政策和法规。

社区是社会的细胞，是城乡居民生活、学习的基本单元。学习型社会建设需要培养公民的自觉学习意识和学习能力，需要广泛创建学习型家庭、学习型社区。社区教育面向社区居民，在组织动员社区居民开展学习活动方面，具有得天独厚的地缘优势、人缘优势，理应在学习型社会建设中发挥主体性作用。这就要求社区教育必须进行供给侧结构性改革，扩大其覆盖面，增强其公共性、普惠性，为实现人人皆学、时时可学、处处能学的学习型社会奠定坚实基础。

（二）经济供给侧结构性改革的大力推进

当前，我国正在大力推进经济供给侧结构性改革。所谓经济供给侧结构性改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲的问题，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展[1]。

改革开放之初，我国确立了以经济建设为中心的发展战略，其重心是扩大经济规模、增大经济体量，注重需求侧管理，几十年来对推动我国经济高速增长发挥了巨大作用。但与此同时，也带来了经济结构失衡、生态环境恶化、创新能力不足、产能过剩、产品竞争力不强等突出问题。因此，在我国经济进入新常态后，必须积极推进“新常态下的供给侧结构性改革”，重新释放经济发展活力。随着经济领域供给侧改革的深入推进，可以预见，我国经济结构会进一步优化，经济发展将不再依靠事实上业已消失的人口红利，转而依靠能够不断实现重大科技创新、广泛应用现代科技的人力资本红利。人力资本红利主要由教育红利转化而来。只有坚持优先发展教育、厚植人力资本，才能把教育红利转化为人力资本红利。

社区教育是现代终身教育体系的重要组成部分。社区教育要主动因应经济发展和转型升级对人力资本提升的现实诉求，必须突破对传统发展模式的路径依赖，通过供给侧结构性改革，以有效的社区教育服务，促进我国公民素质的整体提升。

（三）社区治理的广泛开展

改革开放以来，我国城乡治理体系发生了深刻变化，经历了从单位制（人民公社制）到街居制[乡（镇）村制]再到社区制的变化历程，社区治理实践的兴起和发展就是其中的一个重要方面[2]。20世纪80年代初期，我国开始了社区建设探索实践，其重心是通过社区管理化解社会转型发展中产生的社会问题。20世纪90年代后，西方治理理论一经传入中国，即受到了学术界的热烈讨论，并在社区建设中得到了实际应用。社区建设开始由社区管理逐步走向社区治理。2013年，党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大政治命题，社区治理开始成为党和政府推进社会治理创新的一项重点工作，各地也紧紧围绕国家政策要求开展了形式多样的社区治理实践探索。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，城乡社区是社会治理的基本单元，并对城乡社区治理的目标、原则、任务、要求、保障等进行了谋划设计。党的十九大強调，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。至此，新时代中国社区治理的政策体系基本生成[3]，生动的社区治理实践也随之广泛、深入地开展。

社区教育既是社区治理的内容，也是社区治理的手段，两者之间具有内在关联。2014年，教育部等七部门在《关于推进学习型城市建设的意见》中明确提出：“完善社区教育多元参与协商、合作机制、提高社区治理能力，推动社会治理创新。”2016年，教育部等九部委在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中提出：“推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容。”由此可见，社区教育既应该也可以成为社区治理的“推进器”，在社会治理创新中发挥建设性作用。但是，就我国社区教育发展现状及其实际功能看，社区教育在促进社区治理中还存在诸多问题，效果也不明显[4]。因此，必须进行社区教育供给侧结构性改革，让社区教育在培养社区居民的治理能力、凝聚社区共识、形成和谐的社区文化氛围等方面发挥实质性作用，推动社区治理由“共治”走向“善治”。

二、社区教育供给侧的结构性矛盾

社区教育供给侧结构性改革是内外因相互作用的结果，新的时代背景是社区教育供给侧结构性改革的外因，内因则是社区教育自身存在的供给侧结构性矛盾，这种结构性矛盾有如下表征。

（一）社区教育规模扩张较快但质量提升滞后

我国现代意义上的社区教育兴起于20世纪80年代中期。在改革开放之初，我国的经济社会发展还比较落后，无论是经济还是教育，选择的都是一条外延式发展道路。其典型特征是注重需求侧管理，以规模求发展，通过不断扩大规模，逐步满足人民群众极度缺乏的基本物质和文化生活需求。

1986年，在地方政府倡导下，上海市成立了我国第一个“社区教育委员会”，开展了地方自主的社区教育实践探索。1987年，天津市河西区以中小学校外教育为主要内容，在区辖内的3个街道开展了社区教育试点试验。1988年，中共中央《关于改革和加强中小学德育工作的意见》提出，开展社区教育试点工作。2000年，教育部首次批准了8个全国社区教育实验区。此后，教育部又开展了全国社区教育示范区建设。正是通过这种“试点先行、以点带面、稳步推进”的方式，使我国社区教育规模得以快速扩张。据统计，截至2016年，全国共有国家级社区教育实验区228个、示范区122个[5]，覆盖了31个省级行政区（不含港澳台地区）。除全国社区教育实验区、示范区外，还有大量的省级、地市级、区县级社区教育实验区、示范区，而实验区、示范区只是社区教育中的少数典型，每一个实验区、示范区都包含了数量众多的各层级社区教育实体机构。例如，截至2014年底，浙江省11个区市均建立起社区大学（或城市大学），覆盖率达100%;社区学院在县（市、区）覆盖率达98.9%;街道、乡镇社区学校共1259所，覆盖率达96.5%，基本建立起了比较完善的、覆盖城乡的社区教育网络[6]。

不过，与社区教育规模快速扩大形成鲜明对比的是社区教育质量提升明显滞后，集中体现为：社区教育供给品质不优，民众对社区教育的满意度低[7]。其主要原因包括：社区教育无明确的法律定位、无固定经费来源、经费投入不足、基础设施匮乏、无专业教师队伍等[8]。

（二）社区教育发展水平的结构性失衡

经济基础决定上层建筑。我国经济发展在地区之间、城乡之间、区域内部都存在明显的差距，由此也导致我国社区教育发展水平的结构性失衡。

一是东中西部社区教育发展水平的结构性失衡。东部地区是我国改革开放的先行实验区。改革开放后，我国经济发展是由东部向中部、西部渐次发展、梯度推进，由此逐步形成了东中西部的经济发展差距。地区经济发展水平对教育发展水平产生的影响是直接的、巨大的，教育发展的结构性失衡实际上也是经济发展结构性失衡的典型反映。我国社区教育最早从东部沿海经济发达地区起步并快速发展，作为“领头羊”，京津冀、长三角、珠三角是我国社区教育发展速度最快、水平最高的代表性区域，而中西部地区社区教育则起步较晚、发展较慢。以具有代表性、象征性意义的全国社区教育试验区、示范区数量为例，截至2016年，全国社区教育实验区、示范区分别有228、122个。其中，东部、中部、西部全国社区教育试验区分别有136、53、39个，全国社区教育示范区分别有85、22、15個[9]，东部、中部、西部占全国社区教育试验区和示范区总数的百分比分别为63.1%、21.4%、15.4%，东部社区教育发展的整体水平明显高于中西部。

二是城乡之间社区教育发展水平的结构性失衡。新中国成立伊始，即确立了“农村支援城市”“城市优先、工业优先”“农业支援工业”的基本国策，并以户籍制度为核心，建立了与之相应的包括教育制度、医疗制度、就业制度、工资福利制度等在内的制度体系，由此形成了城乡分治的二元社会结构。在城乡二元社会结构的影响下，城市社区教育发展水平明显高于农村地区。就城乡而论，我国社区教育首先起步于城市。在20世纪80年代，上海、天津等大城市就开始了地方性的社区教育试点试验工作，到90年代才逐步向农村地区延伸[10]。城市经济发达，对社区教育的公共财政投入相对较多，且城市拥有丰富的社区教育资源，大量的图书馆、博物馆、主题展览馆、植物园、少年宫、企业、社会培训机构、大中小学校等都主要集中在城市，可供利用的教育资源不但存量大、增量多，且质量也相对较优。而在不少农村地区，由于其落后的经济发展水平，即便是优先保障的基础教育投入也是捉襟见肘，对实际地位不高的农村社区教育的公共财政投入自是少之又少。加之农村地区可供利用的社区教育资源十分匮乏且呈“散点分布”、难以整合，进一步加剧了农村社区教育的发展窘境。有调查显示，即使在城镇化程度较高、社区教育相对发达的地区，城、乡社区教育在经费投入、服务供给、基础设施建设、人员配备等方面也同样差异悬殊[11]，社区教育发展的难点、痛点在农村，农村社区教育是“短板”。

三是区域内部社区教育水平的结构性失衡。与地区之间、城乡之间发展情况相类似，在同一区域如省域、市域、县（区）域内部，也同样存在社区教育发展水平结构性失衡的问题。以江苏为例，江苏是经济强省、教育强省，也是我国社区教育发展水平较高的省份。截至2017年，全省已建有省级开放大学1所、市县级开放大学63所、社区学院103所、社区教育中心890个、居民学校8610个，“以省级开放大学为龙头，以市县（区）社区大学（开放大学）、社区培训学院为骨干，以乡镇（街道）社区教育中心和居民学校为基础”的江苏特色的五级社区教育网络体系构建完整，基本实现了全省覆盖[12]。但是，江苏省域内苏南、苏中、苏北经济社会发展不平衡，社区教育发展也存在明显的区域内部差异。有调查显示，在社区教育基础性资源配置上，如建筑面积、图书室、阅览室、活动室、投影仪、电脑、书籍、纸质期刊、电子期刊等方面，苏南地区明显多于、好于苏中、苏北地区[13]。其他相关研究也得出了类似“区域内部社区教育发展水平失衡”的结论[14]。

此外，在不同层次的社区教育实验区、示范区之间，以及社区教育实验区、示范区和非实验区、示范区之间，社区教育发展水平也同样存在结构性失衡的问题。

（三）社区教育的“无效供给”过剩与“有效供给”不足并存

供给是否有效的判断标准是看供给主体提供的产品或服务的价值是否得以实现。从实际情况看，我国社区教育发展面临的问题，供给侧和需求侧都有，但主要问题在供给侧。无效供给过剩和有效供给不足并存，就是一个典型的供给侧结构性矛盾。

社区教育的无效供给过剩。第一，地理区位不同、经济发展水平不同、地方文化传统不同的社区之间，却因相互模仿、简单套用而存在大量同质化的、无特色的社区教育活动，没有体现社区教育的地域特征。第二，社区教育对象存在“瞄准偏差”。不同的学习者因不同的年龄、学习基础、学习兴趣和学习目的，对社区教育的层次、类型、内容、组织形式、方式方法等有不同需求，需要接受多样化、个性化的社区教育服务。但实际上绝大多数社区教育机构受制于自身的条件和能力，通常是“以供定需”，只会在某个时间段不加区别地为所有教育对象提供同质化的社区教育服务。第三，低层次、低质量、任务式的社区教育普遍存在。近年来，笔者在江苏、安徽等地的实地调研中了解到，不少地方政府对专门性的实体社区教育机构（如社区学院、社区学校等），以及行业协会、中小学校、职业院校等，每年都会下达一定的教育培训任务，并以此作为单位年终考核指标。这种任务带有行政指令性。为完成任务，多数责任单位通常只要能召集一定的人数，就急急忙忙地组织一些多半是“缺斤少两”“偷工减料”的教育培训。活动组织者关心的是台账记录中的参与人数，对参与者的学习意愿及培训效果则显然关注不够。第四，社区教育的满意度低。一些地方开展的社区教育，如果仅从数字报表上看，还是很有成就感，但其实际效果不容乐观，数字繁荣的背后隐藏着严重的信任危机、质量危机。有调查显示：目前，社区居民对社区教育供给满意度较低，既包括“社区教育资源供给品质满意度较低”，也包括“社区教育供给品质满意度较低”[15]。这种满意度低的社区教育，实际上就是一种过剩的无效供给。

社区教育有效供给不足。第一，中西部地区以及农村地区的社区教育，无论是发展速度、规模还是质量都远远不能满足人民群众和经济社会发展的实际需求。第二，在新时代背景下，与人民群众生活方式改变以及发展新产业、新业态所需要的相关教育培训，如个性化定制、智能家居、物联网安装调式、农业经理人、绿色建筑、生态农业、非遗传承等，在社区教育中严重缺失。不少地方社区教育的主要内容依旧是文艺体育、琴棋书画，与10年前、20年前相比，变化不大[16]。第三，没有针对城乡弱势群体、城市新市民，以及入乡、回乡创业兴业的城市户籍居民、复员军人、大学生村官、外出农民工及经商人员等，提供具有针对性的社区教育服务。第四，城乡社区居民基于个人生活和职业发展的个性化的社区教育服务，难以得到有效满足等。

三、社区教育供给侧结构性改革的路径

（一）建立城乡社区教育统筹治理的体制机制

发展不平衡是社区教育供给侧主要的结构性矛盾。这种不平衡，主要不是体现在城市之间而是在城乡之间。要实现城乡社区教育的均衡发展，就必须建立城乡社区教育统筹治理、一体化发展的体制机制。

第一，发挥地方党委政府在社区教育发展中的引导作用，把城乡社区教育统一纳入地方经济社会发展规划、教育发展规划。把城乡社区教育作为一个整体，统筹设计城乡社区教育发展目标、统筹制定城乡社区教育发展规划、统筹配置城乡社区教育资源、统筹安排城乡社区教育项目、统筹布局社区教育网点，建立健全社区教育网络，构建城乡一体化区域现代社区教育体系。第二，抓住重点，补齐农村社区教育短板。城、鄉社区教育分治的格局是城、乡二元社会格局的复制。目前，我国农村社区教育无论是在基础能力建设，还是在发展速度、规模和质量上，都远远落后于城市社区教育。政府和社会有责任基于教育公平的价值理念和公共服务均等化原则，在人力、物力、财力投入上向农村社区教育倾斜，促进优质的教育资源向乡村流动和汇聚，为农村社区教育发展注入新动能，增强其“造血能力”和发展后劲。第三，尊重地方首创精神，鼓励和支持地方开展城乡社区教育统筹治理、一体化发展的改革试点、实验，充分发挥典型示范效应，及时总结提炼可复制的成功经验并加以宣传推广。

（二）优化和完善社区教育制度结构

社区教育供给侧结构性改革是一种全要素改革，包含目标、项目、课程、师资、经费、制度等各种要素。其中，制度位居各要素之首。社区教育供给测结构性改革的关键是优化和完善社区教育的制度结构。

自20世纪80年代以来，我国已经初步建立了引导和支持社区教育发展的政策体系。但是，政策体系尚不够完善。一方面，是缺乏更具权威性的、作为“政策上位”的专门性社区教育法律;另一方面，也缺乏具有较强操作性的、作为“政策下位”的社区教育制度体系。

制度是一个关联性、结构性存在。完善的社区教育制度结构，既包括直接影响社区教育发展的核心制度，如办学制度、经费制度、课程制度、师资制度、评价制度等，也包括间接影响社区教育发展的外围制度，如就学制度、就业制度、福利制度等。应从制度关联的视角优化和完善社区教育的制度结构。

制度结构的优化和完善是一个动态过程，需要与时俱进推进制度改革与创新。针对当前我国社区教育供给侧存在的结构性问题，制度改革与创新的重点在于：第一，提高统筹层级，建立以县（区）域或市域为范围的区域社区教育归口管理制度，协调、规范本区域内各利益相关主体的社区教育行为。第二，以区域为单位，建立区域内和区域间的社区教育资源自由流通机制，共建、共有、共享资源平台，均衡配置区域社区教育资源。第三，建立社区教育学分银行制度，制定社区教育的学分认定、存储、兑换标准，实现社区教育与其他类型教育之间的学分互认和转换，打破社区教育发展的“天花板”，为社区教育搭建起与其他类型教育相互连通的“立交桥”。第四，引入市场竞争机制，建立社区教育服务市场化购买制度，扩大社区教育供给主体、供给范围和供给种类，提高供给质量和效益等。

（三）构建社区教育多主体协同治理模式

“社区教育多主体协同治理模式”是指社区教育的利益相关主体（如政府、社区学校、社团组织、企业、社会培训机构、公民个人等），基于促进社区教育发展的共同目的，通过民主协商、科学决策、合作行动，共同管理社区教育公共事务的方式。

传统的社区教育是政府“单中心管理”，极易产生决策不科学、经费来源单一、服务质量低等实践难题。要化解这些实践难题，就必须基于供给侧结构性改革思维，积极构建社区教育多主体协同治理模式。其意义在于：第一，多主体民主协商，可以发挥集体智慧，提高社区教育决策的科学性。第二，能够较好地整合和利用各种教育资源，打破社区教育发展的资源瓶颈。第三，有利于迅速扩大社区教育规模，提高社区教育的覆盖面。第四，能够有效丰富社区教育产品种类、提高服务质量，较好地满足公民对社区教育的个性化需求。第五，有利于提高公民及社会对社区教育的认可度、参与度和满意度，为社区教育发展营造良好的社会环境。

构建社区教育多主体协同治理模式。第一，畅通利益表达渠道，在社区教育利益关系人之间建立信任机制。第二，构建相互尊重、民主协商、多元化的社区教育治理的主体结构。第三，共同制定治理规则，坚持问题导向和结果导向相统一，广泛开展合作行动，如合作开发社区教育课程、合作建设社区教育数字化管理平台、合作组织社区教育活动等，解决社区教育发展中的实际问题。第四，综合利用政策优惠、经济补偿、行政奖励、志愿者组织、社会团体、信息技术、社会评价等多种治理工具，优化社区教育治理的工具结构。第五，建立分工合作、权责明确的治理机制，如动机激励机制、资源整合机制、质量保障机制等，提高社区教育的治理能力。

当然，构建社区教育多主体协同治理模式，绝不是要淡化和消解政府发展社区教育的主体责任，也决不能成为政府卸责的托词和借口。社区教育具有公共性、普惠性，尤其是在当前社会对社区教育普遍存在认知偏差、支持度不高的情况下，政府更应在政策供给、经费投入等方面作为“第一责任人”，发挥主导作用。社区教育多主体协同治理的实质是在政府、社会、市场、社区、公民个体之间建立起一种良好的互动关系，形成合力，共同推动社区教育健康发展。

（四）发展现代化的社区教育

教育现代化的水平可以从教育理念、办学条件、经费保障、师资队伍、教育质量等多方面进行综合评价。无论从哪个方面看，目前我国社区教育发展相对落后，这是一个不争的事实。

落后的社区教育通常只能提供品种不多、选择余地不大、无特色、低质量的产品供给，难以满足和激发人民群众对社区教育的有效需求。社区教育供给侧结构性改革，必须从供给端发力，发展现代化的社区教育。

第一，现代化的社区教育理念。应从根本上改变轻视社区教育的思想观念，树立“以人为本”的教育理念，把社区教育作为建立学习型社会、提高公民素质、实现个体全面发展的一种重要形式，高度重视社区教育发展。第二，现代化的社区教育治理体系。应包括多元化的治理主体结构、扁平化的治理组织结构、多样化的治理工具结构以及城乡一体的社区教育网络结构。第三，现代化的社区学校教育制度。重点是处理好政府管理与社区教育机构自主办学的关系，政府应“抓大放小”，把主要精力用于宏观调控以及政策和制度的及时供给，把微观实务交给社区学校，让其作为一个独立的法人实体，依法享有办学自主权，重点关注其自身的内部治理和特色发展。第四，现代化的社区教育办学条件。包括满足社区教育需求的教学场地、仪器设备、图书资料、人员配备等。为社区教育机构建立科学的现代化评价标准，并按照标准加强对社区教育的投入和管理。第五，现代化的社区教育内容、形式和手段。社区教育具有全民性、全程性特征，其内容应丰富多彩。但这种丰富性不能以内容的低层次、陈旧、零散杂乱为代价，而应科学选择、合理编排，建立起合理的社区教育课程体系，并注意以现代科学知识为重点不断更新课程内容;现代化的社区教育应充分考虑教育对象的个体差异和发展需求，应把实体社区教育与虚拟社区教育相结合，学制学时可长可短，工学交替，以多样化的形式组织社区教育活动;现代化的社区教育要求广泛应用现代化的教育技术手段，如互联网、慕课、微视频、移动终端设备等以便突破时空限制，为城乡居民提供灵活快捷的社区教育服务。

参 考 文 献

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