高等职业学校举办本科专业教育的法律分析

郭俊朝 尹雨晴 吴晓霞

摘 要 《中华人民共和国职业教育法》修订工作自2008年启动以来之所以迟迟未能出台，是因为遇到了许多重点和难点问题。高职学校举办本科专业教育的法律问题是其中重难点之一。从20世纪80年代初，少数高职学校开始举办本科专业教育，目前扩展到全国26个省、市、自治区368所高职学校。在这个问题上，教育部出台文件明确支持高职学校举办本科教育，法律也没有明确禁止。从现有法律角度分析，法理上应该鼓励高职学校举办本科专业教育，但法律上缺乏相关的明确规定。从高职教育发展的角度考虑，基于国家政策和法律现状，建议在《中华人民共和国职业教育法》修订中，把现有鼓励高职学校举办本科专业教育的政策固化为法律规定;并且，在发展高职教育的实践中，坚持现有对高职学校升格的限制性政策，规范高职院校的行为。

关键词 职业教育法;高等职业学校;本科专业教育;法律分析

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）34-0012-07

2008年，我國启动了《中华人民共和国职业教育法》（简称《职教法》）修订工作，至今已历时11年有余。新《职教法》迟迟未能出台，一个重要原因是在修法过程中遇到了许多重点和难点问题尚未解决。高等职业学校（简称高职学校）举办本科专业教育（同本科职业教育）的法律问题就是其中之一。《职教法》规定，高等职业学校教育（简称高职教育）由高等职业学校或普通本科学校实施。那么，高职学校举办本科专业教育的历史和现状如何？目的是什么？有什么依据？在《职教法》修订中，如何处理好“专科学校‘热，本科学校‘冷”的矛盾？如何处理好发展本科专业教育与高职学校升格热潮之间的矛盾？本文试图在梳理高职学校举办本科专业教育的历史和现状基础上，分析其现有法律规定和法理依据，从我国现代职业教育体系建设角度提出《职教法》修订建议。

一、高等职业学校举办本科专业教育的历史与现状

（一）高等职业学校举办本科专业教育的理论探讨

职业岗位对专业技术技能复杂性的要求决定了专业教育的层次。职业岗位要求越复杂，需要人才教育层次越高。因此，从地方经济发展需要角度考虑，学术界自从20世纪80年代初期探索专科职业教育之始，就开始探讨和论证举办本科专业教育的必要性。1982年6月，江苏省政府颁发的《江苏省职业大学暂行条列》规定“职业大学的专业设置和学制，应根据国民经济发展的需要……急需的专业人才，其学习年限以三年为宜（专科性质）。考虑到长远需要，某些专业亦可设四年本科。”[1]1985年11月，在全国职业大学教育研究会成立大会上，与会代表认为“按照职业技术教育要逐步形成体系的要求，高等职业教育也应有自身的各个层次。今后，在地方需要而又条件具备的情况下……有计划、有重点地办一些比专科更高的职业教育层次”[2]。张志谦认为“从我国教育的历史和现状出发，目前高职一般划在专科较合适，也可包括某些本科。”[3]在1999年中国高职教育研究会第七次学术年会和海峡两岸高职教育学术研讨会上，与会代表从社会需求、教育体系建设和国际比较等角度分析，普遍认为应该举办本科层次的高职教育[4]。2003年，潘懋元指出“现在中国的高职大量的是专科，能不能专升本？我个人认为可以。但是有两条，第一，专升本之后还是高职，而不是专升本之后就变成普通本科……第二，不能一哄而上，大量升本。”[5]王明伦认为“高等职业教育的层次绝非仅限于专科程度，而是‘中等教育以上程度，包括本科程度和研究生程度。”[6]

在学术界探讨的同时，国家教委内部和地方教育行政部门也展开了讨论。国家教委高教司认为，不应举办本科层次职业教育。然而，职教司认为“高等职业技术教育的发展不光是在中专基础上办专科层次的学校和办专科层次的班……本科层次也会有纳入职业技术教育的可能，时间早晚由经济发展的进程来决定。”[7]国家教委副主任王明达认为“我们社会生活中有些职业所需要的人才，不是短期内就可以训练出来的，如企业注册会计师、航空驾驶员、轮船驾驶员……学习年限比专科还要长，民航学院就是四年。”[8]国家教委“七五”科研规划项目“发展有中国特色的高等职业技术教育”课题研究总报告认为“从整个高等职业技术教育的发展来看，根据不同时期、不同地区、不同行业的不同需要，职业大学……可以适当兴办一些学习年限较长的班级（即所谓本科）。”[9]对于高职教育层次延伸，江苏省教委副主任叶春生认为“从高等职业技术教育事业发展出发，联合的高等职业技术学院应……发展高层次职业技术教育，包括创办少数社会急需的四年制职业技术教育（与本科学士教育对应）”[10]“发展四年制高职教育，需要两条腿走路，允许那些办得好的、具有高职教育特色的专科层次的高校，根据需要和可能，试办四年制高职教育专业或整体上升为本科职业技术学院。”[11]

综合以上探讨主要有以下几种意见，第一，学术界和高职学校主张在发展专科高职教育的同时适当举办本科专业教育;第二，教育部职教司同意学术界的主张，但是认为，举办时间需要根据经济发展状况和国家总体规划来决定;第三，高教司认为不应举办本科职业教育。

（二）高等职业学校举办本科专业教育的历史

在进行探讨的同时，20世纪80年代初，一些职业大学就举办了本科专业，招收了本科生。当时，举办学校有金陵职业大学（1981年开设会计本科专业[12]，之后举办工民建、建筑学、城镇建设、道路与桥梁等本科专业[13]，再后来开设机械类3个本科专业[14]）、常州工业技术学院（1981年开始举办企业管理本科专业）[15]、江南大学（1986年开始举办工业自动化和机械制造工艺与设备本科专业）[16]、苏州职业大学（1988年开始与江苏工学院通过联合办学方式举办本科专业）[17]、上海第二工业大学（1987-1989年与华东化工学院举办了全日制本科职业技术师范班）[18]、江汉大学（开设有师范等七个本科专业）[19]、鹭江职业大学（与西安电子科技大学联合开办电子精密机械本科专业）[20]、成都大学[21]、北京联合大学（开设有39个本科专业）[22]等。20世纪90年代中后期至21世纪初期，受升格热潮影响，为了提升学校层次，摆脱办学困境，一些高职学校开始通过联合办学形式举办本科专业教育。如北京联合大学、乌鲁木齐职业大学、惠州大学（开设服装类本科专业）、江汉大学（开设有秘书学、行政管理等10多个本科专业）[23]、广州大学（开设有酒店管理、汽车技术与营销本科专业）[24]、深圳职业技术学院（开设有3个本科专业）[25]、邢台职业技术学院（开设有服装类、机械类、艺术类和电气类9个本科专业）[26]等学校。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《规划纲要》）提出“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。加快发展专业学位研究生教育。”[27]此后，河北、江苏、山东、辽宁、四川、天津、福建、贵州等省级教育行政部门陆续批准本省国家示范性高职院校与本科院校合作开展本科专业教育，探索本科职业教育实现形式[28]。其中，四川省要求“试点工作应坚持以提高质量为核心的内涵式发展道路，紧紧围绕经济发展方式转变和产业结构调整需求，着眼现代职教体系建设，着力体制机制改革，着重人才培养模式创新，促进本科院校专业改造转型和高职院校专业改革创新，力求在本科教育的新类型和职业教育的新层次上作出有益探索。”[29]2014年，我国《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（简称《职教体系规划》）提出，“鼓励本科高等学校与示范性高等职业学校通过合作办学、联合培养等方式培养高层次应用技术人才。”[30]此政策出台后，广东、内蒙古、江西、广西、陕西、浙江、重庆等地教育行政部门也开始组织本地区高职院校开展本科职业教育探索。最近，其他一些高职院校也自发与普通本科学校联合举办本科专业，探索本科职业教育模式。

（三）高等职业学校举办本科专业教育的现状

目前，据教育部官网、省级教育行政部门官网、高职学校官网和知网等可靠信息来源统计，全国至少有368所高职学校举办了本科专业教育，占2018年1418所高职学校总数的25.95%，涉及汽车、机械、电子、信息、建筑、服装、经管、金融、航海、化工、医药、护理、教育等几乎各行各业725个专业点，在校生12.4万余人，见图1、图2。江苏、山东、广东、湖北、海南、福建、新疆、内蒙古、江西、河南、上海、北京、辽宁、四川、广西、浙江、重庆、陕西、河北、安徽、天津、吉林等22省、市、自治区省级教育行政部门支持组织本省高职学校试点本科职业教育，主要采用联合办学方式，大多安排在本科第二批次招生，一般只招收本区域内考生。合作模式主要有分段贯通培养模式、四年一贯制培养模式、四年制合作培养模式。江苏、山东、广东、湖北、海南、新疆、内蒙古、上海、北京、重庆、陕西、吉林、山西、黑龙江等14省、市、自治区大多采取3+2分段贯通培养模式，江苏、广东、新疆、海南、江西、河南、上海、辽宁、广西、浙江、河北、安徽、天津、吉林、福建、山西、贵州、甘肃等18省、市、自治区采取四年一贯制培养模式（江苏、海南、新疆、上海、山西和吉林等6省、市、自治区同时采用以上两种模式），福建、四川、广东和广西高职学校和本科学校采用交替合作培养模式（广西同时采用后两种模式）。见表1。

二、高等职业学校举办本科专业教育的现有政策和法律分析

（一）国家鼓励高职学校举办本科专业教育，探索本科职业教育实现形式

在本科学校应用转型发展缓慢的情况下，国家和地方政府越来越明确鼓励高职学校创新发展，探索本科职业教育实现形式。1986年，《普通高等学校设置暂行条例》第十五条规定“称为高等职业学校的，须符合下列规定：（一）主要培养高等专科层次的专门人才”[31]。这里“主要培养”为高职学校举办本科专业教育提供了政策空间。2000年10月，中共广东省委、广东省人民政府在《贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》指出“有条件的中心城市可办本科普通高等学校或职业技术学院。”[32]此后，一些省市也出台了相关政策文件，为高职院校举办本科专业保留政策空间。

2010年，《规划纲要》指出“树立系统培养观念……加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作以及中外合作等多种联合培养方式，形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。”[33]相关国家政策有所松动。同年，教育部副部长鲁昕在高职教育会议讲话中明确提出，支持高职院校探索本科职业教育。2014年，《职教体系规划》指出“拓宽……应用技术类型高等学校招收职业院校毕业生通道，打开职业院校学生的成长空间。在确有需要的职业领域，可以实行中职、专科、本科贯通培养。”[34]“鼓励本科高等学校与示范性高等职业学校通过合作办学、联合培养等方式培养高层次应用技术人才。”[35]高职学校举办本科专业教育的国家政策终于明确。2015年，教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》指出“强化地方政府统筹发展职业教育的责任，落实高等职业院校办学自主权，探索本科层次职业教育实现形式”[36]“ 支持……优质专科高等职业院校创新发展”[37]，到2018年“人才培养的层次、规模与经济社会发展更加匹配……接受本科层次职业教育学生达到一定规模”[38]。至此，发展本科职业教育的问题正式列入国家规划。2010年以后，尤其是《职教体系规划》发布后，许多地方教育行政部门根据这些政策规定迅速行动起来，组织本地示范（骨干）高职院校与本科学校联合开展本科职业教育试点。

（二）法律不明确不禁止的规定，为高职学校探索本科专业教育留出空间

《职教法》、《中华人民共和国高等教育法》（简称《高教法》）和《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）在高职学校举办本科专业教育上不禁止，也不支持。《职教法》的上位法《教育法》对于保障公民接受职业学校教育和终身教育有明确规定。如第十九条和四十一条分别规定“国家实行职业教育制度……各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育”[39]，“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。”[40]职业学校教育当然包括本科职业教育，终身教育也包括本科教育层次。《职教法》及其同位法《高教法》，对于高职学校与本科学校进行联合办学做出了明确的规定。比如《职教法》第二十二条规定“联合举办职业学校、职业培训机构，举办者应当签订联合办学协议。政府主管部门、行业组织、企业、事业组织委托学校、职业培訓机构实施职业教育的，应当签订委托合同。”[41]《高教法》第三十五条规定“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”[42]高职学校和本科学校可以进行合作。

三、高等职业学校举办本科专业教育的法理分析

（一）从立法目的来看，本科学校转型现状倒逼政府鼓励高职学校参与探索

《中华人民共和国职业教育法（修订草案稿）（2019）》（简称《职教法修订案》）第一条规定“为了保障公民接受职业教育的权利，实施科教兴国和创新驱动发展战略，大力发展职业教育，建设教育强国和人力资源强国，促进社会主义现代化建设，根据宪法、教育法和劳动法，制定本法。”[43]从此目的出发，当前我国经济社会发展急需用新办法解决本科职业教育模式和人才培养模式问题。2015年10月，教育部等三部门颁发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》之后，各地纷纷行动起来，鼓励本地高校向应用型转变。4年多来，从本科学校转型的实践和效果来看，态度不积极，速度不够快，效果不够好 。在我国建立人力资源强国的急迫需求下，相比普通本科学校转型来说，高职学校举办本科职业教育具有明显的类型优势。因此，从这一点上来说，应该在鼓励本科学校转型的同时，激励高职学校举办本科专业教育，共同探索职业教育新模式。