公共图书馆“停止提供服务”行为的法律属性及适用规则*

杨彬权

0 引言

公共图书馆服务属于文教给付行政之一，旨在履行福利国家给付行政的人民生存照顾之义务。《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)第1条规定：“为了促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信，制定本法。”开宗明义赋予公共图书馆具有保障公民基本文化权益的公共行政任务。为达成公共行政任务，保障公民基本文化权益之公益价值，《公共图书馆法》第33条第1款规定：“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。”然而，一旦公共图书馆作出“停止提供服务”决定，将直接影响到《公共图书馆法》的立法根基和立法目的。因此，研究公共图书馆作出“停止提供服务”行为的法律属性及适用规则，是当前我国公共图书馆服务提供过程中的重要议题，事关公民基本文化权益的保障。

1 公共图书馆“停止提供服务”的内涵界定与正当性证成

1.1 内涵界定

“停止提供服务”，一般是指社会服务机构中止或停止向服务对象提供相关产品和服务的行为。“停止提供服务”是一个比较抽象的概念，其内涵一般应依据各自的行业特点和提供具体服务内容和方式等因素予以确定。公共图书馆“停止提供服务”，是指公共图书馆对违反公共图书馆法律法规和图书馆利用规则，严重扰乱公共图书馆秩序和破坏图书文献信息和设施设备功能性的读者或图书馆服务接受者等作出的一种禁止入馆或拒绝提供相关服务的处理措施，其目的是为了发挥图书馆的正常功能和保障公民的基本文化权益。《公共图书馆法》第44条第2款规定：“对破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序的，公共图书馆工作人员有权予以劝阻、制止；经劝阻、制止无效的，公共图书馆可以停止为其提供服务。”从该条规定看出，为保护文献信息和设备完整，维护图书馆良好秩序，《公共图书馆法》赋予公共图书馆可以作出“停止提供服务”的权力。公共图书馆“停止提供服务”权力的内涵主要包括禁止入馆或进入建筑物、暂停借阅权、拒绝提供文献查询和开除会员资格等。

公共图书馆针对读者和图书馆服务接受者作出的“停止提供服务”行为，应该与公共图书馆因为特殊情况停止提供服务区分开来，更要与现行法律中规定的因为特殊原因导致的“停止提供服务”的行为区分开来。例如，《旅游法》第44条第3款规定：“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。”《旅游法》规定的暂停向旅游者开放或停止提供服务的决定并非针对当事人的违法行为，而是一种紧急情况下的行政应急措施，其与本文所说的公共图书馆作出的“停止提供服务行为”无论在性质、适用条件，还是法律效果方面都大不相同。

1.2 正当性证成

1.2.1 保障公民文化基本权

“公民文化基本权”的“基本权”一词，即强调了文化权作为宪法基本权的性质。从广义上讲，宪法上的文化基本权既包括了自由权意义上的文化活动的自由，也包括受益权意义上的文化权利[1]。自由权意义上的文化基本权是一种消极权利，其目的是控制和约束国家公权力对公民文化基本权的侵犯；受益权意义上的文化基本权意味着国家有义务保障公民的文化基本权和对公共文化设施设备的共享。由此看出，文化基本权的受益权面向功能要求国家采取积极的措施确保公民文化基本权的实现。“公共图书馆法不是公共图书馆保护法……从根本上说保护的是公众的基本文化权益。”[2]当读者或图书馆服务接受者的行为妨碍或者侵害到其他读者的基本文化权益时，为保护其他读者的基本文化权利，《公共图书馆法》必然要授权公共图书馆对违反义务的违法行为人作出处分的措施，目的是保障其他公民的文化基本权。因此，公共图书馆根据法律的授权对相关人士的权利进行限制和禁止，甚至作出“停止提供服务”的处理决定，具有正当性和合理性。

1.2.2 维护公共利益

从文化权保障角度看，由政府提供图书馆服务成为现代政府义不容辞的责任。《宪法》第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”《公共文化服务保障法》第4条规定：“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能。”为此，为保障公众的文化自由，就必须允许公众对图书馆加以利用。然而，如同宪法确定的自由不是绝对的自由一样，读者或图书馆服务接受者对图书馆的利用自由并非不受限制。首先，图书馆的利用必须符合图书馆设定的公共目的。其次，图书馆的利用必须遵循图书馆的管理规则。不管这种规则是法律、法规规定，还是图书馆制定的，只要它不违背图书馆设置的公共服务目的，读者或图书馆服务接受者就必须予以遵守。当读者或图书馆服务接受者违背图书馆设置的公共利益目的，严重扰乱公共图书馆秩序，破坏图书或设备设施的行为时，图书馆出于维护公共利益的考虑，“在义务不履行的情况下，便有必要确立直接或者间接地强制履行义务的手段，通过简易迅速的程序，确保行政的实效性。”[3]因此，公共图书馆为了维护公共利益，对严重扰乱图书馆秩序或损害图书馆软硬件设备的读者或图书馆服务接受者作出“停止提供服务”的行为具有正当性。

1.2.3 国外成功的立法例

“停止提供服务”不是我国图书馆法的“专利”，一些国家的图书馆法也对“停止提供服务”作了规定。朝鲜《图书馆法》第44条规定：“如果丢失或破坏阅览或借阅的出版物，或者破坏图书馆设施的，当事者应恢复其原样或者赔偿其相应损失，可中止当事者利用图书馆。”[4]10马来西亚《国家图书馆法》第5章第14项授权，教育部部长可以制定与本法案内容不相冲突的、涉及国家图书馆馆长对其图书馆和图书馆建筑进行管理和监督的职责条例，条例可以“禁止违反法律和相关条例的人员进出国家图书馆及其建筑”[4]92。国外的这些立法例也在一定程度上证成了公共图书馆作出“停止提供服务”的规定具有比较法上的合理性和正当性。

2 公共图书馆“停止提供服务”行为的法律属性

2.1 停止提供服务是公法行为

法律行为是指法律主体通过意思表示，设立、变更、终止法律关系的行为。换言之，法律行为是特定主体通过意思表示追求特定法律效果的行为[5]。因此，按照主体和适用的法律依据之不同，法律行为可以区分为私法行为和公法行为。我国公共图书馆根据《公共图书馆法》第44条第2 款之规定，对破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或者扰乱公共图书馆秩序，经劝阻、制止无效的，作出的“停止提供服务”行为是公法行为。

(1)“停止提供服务”是依据公法作出的行为。公共图书馆提供的“服务”主要来自《公共图书馆法》的规定，尽管也有可能部分来自合同的约定。即使双方存在服务合同关系，但“停止提供服务”涉及到读者或图书馆服务接受者的宪法基本权利，合同一方不得擅自为之。即便对方同意，公共图书馆也不能通过合同限制对方宪法上的文化基本权利。根据公法原理，公法上的基本权利一般只有为了公共利益或者公共秩序，才能以法律的形式进行限定，其余的任何组织和个人不得以任何理由、任何方式予以剥夺和限制。因此，“停止提供服务”只能来自公法的明文规定。《公共图书馆法》是在贯彻落实国家给付行政任务，履行国家的公共文化服务职能，具有典型的公法属性，属于公法范畴[6]。因此，公共图书馆依据《公共图书馆法》第44条第2款之规定作出的“停止提供服务”行为是依据公法规定作出的维护公益的行为。

(2)“停止提供服务”是公法主体作出的行为。公法主体是指行使国家公权力的主体，一般包括国家行政机关和法律法规授权的组织。公共图书馆虽然不是国家行政机关，但它在特定情形下，经过法律、法规的授权也可以行使公权力，并作出公法行为。《公共图书馆法》第44条第2款明确授权公共图书馆以自己的名义作出“停止提供服务”行为，并独立承担由此而产生的法律责任，从而使得公共图书馆因为《公共图书馆法》的授权成为公法上的行政主体，而非受法律法规委托的受托主体。公共图书馆既然可以作为行政主体，那么其必然能够作出行政行为。因此，“停止提供服务”是公共图书馆通过法律的授权以公法主体的身份作出的公权力行为。

(3)公共图书馆作出“停止提供服务”行为时，其与读者或图书馆服务接受者之间形成的并非是一种对等的民事法律关系，而是一种不对等的公法上的行政法律关系。行政法律关系根据内容和价值理念的不同可以分为行政管理法律关系和行政服务法律关系。传统的行政法律关系主要是行政管理法律关系，即行政法律关系主体之间是一种管理与服从的法律关系。随着政府服务理念的确立和服务型政府的打造，行政服务法律关系将逐渐占据行政法律关系的主导地位，但行政管理法律关系作为行政服务法律关系的保障机制仍然存在。公共图书馆应该为读者或图书馆服务接受者提供“服务”是《公共图书馆法》赋予的法定职责，其与读者或图书馆服务接受者之间形成的是服务与被服务的行政法律关系。当这种服务法律关系遭到阻碍或破坏，影响到图书馆秩序时，公共图书馆与读者或图书馆服务接受者之间就形成了行政管理法律关系。在行政管理法律关系中，公共图书馆在对读者或图书馆服务接受者的关系上处于优越地位，有权作出命令与服从性的“停止提供服务”行为，读者或图书馆服务接受者作为义务人有义务遵守与服从，从而体现出“停止提供服务”过程中法律关系的不平等性与不对等性。因此，“停止提供服务”行为不是平等主体间的私法行为，而是一种命令性与服从性的公法行为。

(4)“停止提供服务行为”符合公法行为的单方意志性和强制性特点，并具有直接的公法效果。行政主体作出“停止提供服务”行为无需与读者或图书馆服务接受者协商或征得其同意，而是根据《公共图书馆法》规定的标准和条件，单方自行决定和直接实施，并具有法律约束力和强制力。同时，公共图书馆作出“停止提供服务”行为，对特定的读者或图书馆服务接受者的文化基本权利影响甚大，使其不能或难以享受到国家提供的图书馆公共文化服务，单方面剥夺或限制了读者或图书馆服务接受者的宪法基本权利，将其排除在公共文化服务的领域外，改变了读者或图书馆服务者在公法上的法律地位，对当事人产生了直接的公法效果。

综上所述，公共图书馆依据《公共图书馆法》作出的“停止提供服务”行为是公共图书馆依据公法规定以公法主体身份作出的行为，具有明显的公益取向性、单方性和强制性，属于典型的公法行为。

2.2 停止提供服务是公法上的行政处罚行为

“行政处罚是行政机关和法律法规授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织依法实施的制裁。”[7]判断一个行为是不是行政处罚行为的关键是看它是否符合行政处罚的法律特征。行政处罚的法律特征主要有：一是行政处罚行为的主体是行政职权主体。行政处罚的主体是行政主体，包括国家行政机关，也包括被法律、法规及规章授予行政职权的其他组织，如事业单位、社会团体及其他机构等。二是行政处罚以违反行政法律规范为前提。行政处罚所针对的行为必须是违反行政法律规范的行为，即违法行为。三是行政处罚的对象是行政管理的相对人。从处罚行为角度看，行政处罚的适用对象是相对人；从法律责任角度来看，则行政处罚责任的承担者是相对人。四是行政处罚具有制裁性或惩戒性。行政处罚作为一种行政行为，是制裁或惩戒性质的行政行为。根据行政处罚的法律特征，笔者认为公共图书馆作出的“停止提供服务”属于行政处罚行为。

(1)根据《公共图书馆法》的规定，法律将“停止提供服务”的权力授予了作为公益事业单位的公共图书馆，从而让公共图书馆这个普通的民事主体成为公法学上的法律授权主体，具有了行政处罚的主体资格。

(2)从客观方面看，“停止提供服务”行为所针对的事项是读者或图书馆服务接受者违反《公共图书馆法》的义务性条款规定，客观上具有违法行为。例如，读者或图书馆服务接受者具有破坏公共图书馆文献信息、设施设备，或扰乱公共图书馆秩序的行为，且情节较为严重。

(3)公共图书馆作出的停止提供服务行为针对的是行政管理相对人。公共图书馆一般具有双重身份：一个是民事主体身份，另一个是行政主体身份。作为民事主体身份，公共图书馆和公民形成一种民事利用关系，相互之间不存在管理与被管理的关系，是一种服务与被服务的关系。但是公共图书馆作为提供公共服务的事业单位，为了维持正常的图书馆秩序和读者的合法权益，必然有对进入到图书馆，利用图书馆文献资源和软硬件设备设施的人员进行管理人的义务，从而根据《公共图书馆法》第44条第2款的授权与读者或图书馆服务接受者形成一种公法上的管理关系，也就可以成为行政管理人，而读者或图书馆服务接受者也就相应地成为行政管理的相对人。

(4)最关键的一点是公共图书馆作出的“停止提供服务”行为对当事人的权益产生了较为严重的不利影响，具有制裁性和惩罚性。“停止提供服务”行为使得当事人不能充分地享受到国家免费提供的文献借阅和其他相关服务，对其宪法和法律保障的文化基本权构成了一种限制或剥夺，具有惩罚性和制裁性。

(5)从立法规定看，“停止提供服务”也宜定性为行政处罚行为。例如，《电力法》第65条规定，电力用户危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的，由电力管理部门责令改正，给予警告；情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，并处五万元以下的罚款。从该法的规定来看，电力部门作出的中止供电行为实际上就是“停止提供服务”行为，《电力法》将其规定在“罚则”一章中，并明确与警告、罚款等行政处罚种类并列，充分证明了“停止提供服务”的行为具有行政处罚的特性。

终上所述，“停止提供服务”行为的目的是为了维护公益和保障公民基本权，《公共图书馆法》授权公共图书馆实施的一种公权力，是一种公法上的行为。进而言之，“停止提供服务”行为是公法上的行政处罚行为，是一种具体的行政处罚种类。

3 公共图书馆“停止提供服务”的适用规则

“停止提供服务”是对读者和相关人员的宪法基本权利的侵害，图书馆必须严格遵循《公共图书馆法》的相关规定，但目前《公共图书馆法》对公共图书馆停止提供服务的规定过于原则和简单，难以为图书馆行使此项公权力提供具体的适用规则。鉴于此，以下就图书馆作出“停止提供服务”行为应该遵循的适用规则进行研讨。

3.1 停止提供服务的对象

从理论上讲，公共图书馆“停止提供服务”行为的适用对象可以是任何违法的读者和图书馆服务接受者。但实际上，并非任何具有违法性的读者或图书馆服务接受者都是“停止提供服务”行为适用的对象。对于那些没有违反《公共图书馆法》的行为人不得予以适用，如罪犯、剥夺政治权利的人等。另外，即使行为人具有《公共图书馆法》规定的违法行为，但是行为人如果是一些特殊的读者或利用人，如视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾和多重残疾等残疾人，考虑到他们的生理和阅读能力等因素，为保障他们法律上的基本文化权益，一般也不得作出“停止提供服务”的行政处罚。当然，这并不是说，对这些人员违反图书馆法的行为不予处罚，而是说，图书馆可以给予其他一些较轻的行政处罚和制裁。

“停止提供服务”行为只适用于“问题读者”，“问题读者”泛指具有不当行为之读者，其言行举止常干扰、威胁或实际伤害同一场所中其他人的安全，导致其他读者使用图书馆的权益受损，并影响馆员维持馆内秩序或正常的馆务运作者，包括不符社会道德规范的行为表现、违反图书馆馆规及犯罪行为，以及人格异常或心理疾病引发的问题行为等[8]。这些问题读者主要包括干扰他人、违反馆规、影响正常馆务运作、不当利用馆藏资源与设备、违反法律、心理异常与偏离社会常规等六种类型[9]。

3.2 停止提供服务的事项

除《公共图书馆法》第44 条第2 款明确规定的可作出“停止提供服务”行为的两种事项外(破坏公共图书馆文献信息、设施设备，扰乱公共图书馆秩序的，经劝阻、制止无效)，如果出现和存在以下事项和行为，公共图书馆也有权作出“停止提供服务”的处罚决定：(1)长时间超期借阅大量图书，经多次催告仍不归还的；(2)多次破坏图书馆文献信息和硬件设施设备的；(3)乱涂、乱画、破坏多本图书资料，或多次乱涂、乱画、破坏多本图书资料，使其无法正常阅读或影响内容的完整性；(4)违反公共图书馆使用规则，屡教不改的；(5)其他扰乱公共图书馆秩序或影响读者权益的行为，如长期“横躺族”“占座族”等影响读者合法权益的行为。

3.3 停止提供服务的范围

公共图书馆提供服务是一个变量，其范围随着社会、经济、文化等因素的发展而不断变化，并逐渐呈扩大局势。一般来说，无论公共图书馆服务范围有多广，按照是否免费可以分为免费服务和有偿服务。公共图书馆原则上提供的是免费服务，有偿服务如复印资料收取成本费等是例外。根据《公共图书馆法》第33 条第2 款的规定，公共图书馆主要向社会公众提供文献信息查询和借阅，阅览室、自习室等公共空间设施场地开放，公益性讲座、阅读推广、培训、展览和国家规定的其他免费服务项目。对于有偿服务项目，图书馆可以基于意思自治原则随时中止、停止提供服务。理论上，图书馆停止提供服务主要停止的是免费服务项目。具体而言，公共图书馆停止提供的不管是全部的免费服务还是部分免费服务，停止的不管是一项还是数项服务，都应该根据读者或图书馆服务接受者的违法事实、情节和危害后果等因素予以具体确定。但必须注意的是，无论何种情况下，公共图书馆作出停止提供服务的范围都应该遵循比例原则，不应给读者或图书馆服务接受者造成不必要的损失；同时，具体停止哪些服务事项，还应该根据最密切联系原则予以确定，禁止不当联结。

3.4 停止提供服务的程序

程序是人们按照时间前后安排自己行为的步骤和顺序，它体现了事物之间客观的、内在的联系，也体现了人的活动的有目的性和有序性[10]。法律程序可以分为立法程序、司法程序和行政程序等三种类型。行政程序是指行政权力运作的程序，它是作出行政决定所遵循的方式、步骤、时限和顺序，其目的是通过程序来制约行政权力，保护公民的权益[11]。正是由于行政程序具有控制行政权力和保障公民权益之目的，所以行政主体作出影响相对人重要权益的行为时必须严格遵守法律规定的行政程序。“停止提供服务”行为是公共图书馆行使公权力的行为，是一种严重影响读者和图书馆服务接受者基本文化权益的行为，因此必须遵循严格的行政程序规定。

首先，公共图书馆在作出“停止提供服务”的不利处分决定前，为了保障读者的基本文化权益，应该给予当事人陈述意见的权利。陈述意见可以采取书面或口头形式，但如果采取口头形式，应该记入案卷，作为告知当事人陈述意见权利的证据。

其次，应该告知读者或图书馆服务接受者有听证的权利。听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳其证据的程序[12]。由于公共图书馆作出的“停止提供服务”不利措施对当事人的基本文化权益影响大，因此，公共图书馆在作出此种不利处分前应该告知当事人具有听证的权利。如果当事人申请听证，公共图书馆应当举行听证，并将听证的时间、地点和听证的注意事项提前告知当事人。在听证的过程中，应当由文化行政部门作为听证主持人，公共图书馆和读者或图书馆服务接受者作为当事人进行质证辩论，要切实保障听证人的各项权利，保障听证的独立性和公开性。公共图书馆举行的听证，读者和图书馆服务接受者不承担举行听证的相关费用，听证费用由公共图书馆承担。

最后，公共图书馆作出的听证笔录具有法律效力，它是作出“停止提供服务”决定的唯一合法依据。公共图书馆必须坚持“案卷排他性原则”[13]，不得依据案卷外的事实和证据作出“停止提供服务”决定。

3.5 停止提供服务的效力

“停止提供服务”的效力可以分为地域效力和时间效力两个方面。从时间效力方面来看，公共图书馆作出的“停止提供服务”行为不应该是终生的或永久的，而应该是有期限的。因为任何的处罚措施都仅是一个手段，而非目的。“停止提供服务”行为的作出应该给予当事人纠正违法行为的机会。“停止提供服务”的具体期限应该由公共图书馆根据图书馆“使用规则”合理作出，但最长不应超过3-5年。从地域效力来看，公共图书馆作出的“停止提供服务”决定的效力仅限于本区域范围内，对该地区的其他图书馆和区域外的图书馆不具有约束力，其他的公共图书馆也没有义务予以配合和执行。当然，如果公共图书馆之间具有某种协议或约定，那么一个公共图书馆作出的“停止提供服务”的效力将遍及于其他公共图书馆，其他图书馆也有义务予以配合和协助。

3.6 停止提供服务的救济

法谚曰：有权利，必有救济。然在传统上，图书馆服务接受者与图书馆形成的是一种公营造物关系，由于这是一种特别权力关系，公民基本权利不受法律救济制度的保障。但是，依据德国行政法学上的新理论学说，都主张放弃所谓“特别权力关系”的武断观点[14-15]。据此，一般人民纵使以使用人身份进入公共图书馆，抑或其他公立文教或服务设施，而使用软、硬设备，也仍未如传统特别权力关系论者所言，丧失其作为一般人民之地位，以及因该地位而有的权利与义务。换言之，使用人在此依然享有宪法所保障的“基本权利”(Grundrechte)与“权利救济”(Rechtsschutz)的机制；至于公立公共图书馆方面，最重要的则是遵守“依法行政原则”(Grundsatz der Gesetzmäβigkeit der Verwaltung)的诫命[16]。因此，当公民文化基本权受到限制或剥夺时，图书馆服务接受者理应在法律上有权寻求多管道的救济机制。读者或利用人面对图书馆作出的“停止提供服务”行为具有如下救济管道。

第一，向作出停止提供服务的公共图书馆提起申诉救济。当读者或图书馆服务接受者对公共图书馆作出的“停止提供服务”的决定不服时，当事人可以向作出决定的公共图书馆提出申诉。作出停止服务决定的公共图书馆应该在法定期限内重新审查作出的不利处分决定，并及时将处理结果告知当事人。

第二，向公共图书馆行政主管部门提出复议救济。当读者或图书馆服务接受者对公共图书馆作出的“停止提供服务”决定不服时，或者向作出决定的公共图书馆提起申诉而其在法定期限内不给予答复或作出决定的，当事人可以向公共图书馆的主管行政部门提起复议申请，由公共图书馆的主管行政部门对图书馆作出的“停止提供服务”决定进行合法性和合理性审查，并作出维持或撤销决定，并送达当事人。

第三，向人民法院提起诉讼救济。如果当事人对公共图书馆作出的“停止提供服务”决定、复议机关作出的维持“停止提供服务”决定、或者对图书馆的投诉不作为和复议机关不作为等行为不服的，都可以向人民法院提起诉讼。但问题是当事人得提出何种诉讼类型？因为不同的诉讼类型适用的法律规制和对当事人的保护程度是不同的。这涉及到公共图书馆与读者和图书馆服务接受者之间使用关系的公、私法性质判断问题。有关图书馆使用关系之公、私法性质判断问题，或可暂时参考德国通说见解[17-18]，在对使用关系的性质难以用使用规则本身的解释而厘清时，以公法模式为原则、私法模式为例外的思维，优先作有利于公法模式的所谓“原则推定(Regelvermutung)”。因为公立公共图书馆毕竟是“公部门”所设立；相关的问题点，原则上也适合先以“公法”之法律关系解决。因此，我国目前各公立公共图书馆的使用关系，宜推定为公法模式类型。在此模式下，图书馆与使用之人间实体法上权利义务形成一种所谓的“行政法上债之关系(verwaltungsrechtlichesSchuldverhä ltnis)”[16]。因此，公共图书馆与读者或图书馆服务接受者之间因“停止提供服务”行为所产生的法律纠纷问题，原则上则应该依据现行《行政诉讼法》的规定，通过行政诉讼途径予以解决。

4 结语

“停止提供服务”行为是公共图书馆依据《公共图书馆法》的授权对违反图书馆使用规则和图书馆公共秩序的读者或图书馆服务接受者所给予的公法上的行政处罚行为。这种行政处罚行为对当事人的基本文化权影响甚大，但由于目前《公共图书馆法》的规定过于简单，以及《行政处罚法》规范之缺失，使得“停止提供服务”行为游离于法律之外，因此，亟需明确其适用规则。适用规则应该对“停止提供服务”行为的对象、事项、范围、程序、效力和救济等内容进行详细规范，借以有效地规范和控制“停止提供服务”公权力之行使，最终达到《公共图书馆法》保障公民文化基本权和公共文化秩序之立法宗旨。