普及化高等教育阶段的质量观——基于美国、英国和日本的经验及启示

黄 芳

20世纪80年代以来，质量问题是国内外高等教育领域最为关注的问题。2015年联合国教科文组织发布《仁川宣言》，将全球教育2030年的发展愿景概括为“确保全纳、公平、有质量的教育，增进全民终身学习机会”[1]。随着全球高等教育规模的迅速扩张，大众化和普及化高等教育的顺利推进，更多民众接受高等教育成为可能。然而，量变必然带来质变，高等教育规模扩张的同时必然伴随着高等教育内部结构和功能变化。同时，从各国的发展经验来看，普及化阶段高等教育面临的外部环境更加复杂，直接影响着人才培养、经费来源、管理体制等领域的变革。而在这一过程中，关于高等教育质量下降的担忧和批判一直没有停止。如何在大力推进高等教育规模化发展的同时，保证高等教育的总体质量，成为过去、现在及未来全球高等教育发展的主题。本文通过探究各国高等教育普及化阶段的质量内涵和特点，试图归纳各国高等教育质量观的表现形式，以期更好地探索我国未来高等教育质量建设的方向和路径。

一、普及化高等教育的特点

普及化高等教育的概念来自马丁·特罗的高等教育发展阶段论。在1973年发表的《从精英高等教育向大众高等教育转变的问题》一文中，马丁·特罗提出高等教育精英化、大众化和普及化三个发展阶段，当高等教育机构就学学生占高等教育适龄人口的比例大于50%时，说明高等教育已达到普及化的阶段，接受高等教育不再是公民权利，而是义务。[2]直到今天，特罗的理论仍是研究和判断世界各国高等教育发展情况的重要依据，不仅能揭示某个国家或地区的高等教育发展的总体情况，而且说明各国面临的现实问题“彼此是相关联的”，为各国未来高等教育的变化发展提供重要指标和提示。[3]

首先，高等教育迈入普及化阶段说明该国高等教育的毛入学率已超过50%，这是在“量”的维度上的表现。20世纪70年代初期，美国的高等教育毛入学率率先超过50%，成为世界上第一个进入高等教育普及化阶段的国家。英国和日本则分别于20世纪90年代中期和90年代后期进入普及化阶段。2014年，美国的高等教育毛入学率为86.66%，英国为56.48%，日本为63.36%。[4]英国和日本的高等教育进入普及化阶段后毛入学率的增长较为缓慢，美国呈现波动型增长，部分时期呈现下降趋势，如图1所示。

图1 美国、英国、日本高等教育毛入学率（1970-2010年）

其次在“质”的维度上，高等教育的内部结构发生显著变化，具体表现为高等教育系统呈现多元化的层级结构，院校类型和职能定位日趋多样化。美国学者克拉克·克尔在《高等教育不能回避历史：21世纪的问题》一书中提出“高等教育趋同模式”，其内在逻辑在于“按学术工作的层次进行分化，在比较高的智力活动层次，非常强调优秀，但是在不那么高级的学术层级有一个大众化和普遍入学部门——从而做到同样地既为培养高级人才又为扩大入学机会的现代需求服务”[5]98。这一模式在美国、英国和日本的高等教育系统都有所反映。美国以“加州高等教育系统”为代表的高等教育结构明确了三级系统的职责和使命，以社区学院、州立大学和一流研究型大学分别代表了普及型、大众型和精英型的高等教育模式。进入普及化阶段的英国高等教育，实行“一元体制下的多元模式”，自20世纪90年代以来，形成了多元、多层次和多规格的体制。[6]日本则形成“二元双层”的高等教育结构，以普通教育和专业教育两种类型、国立和私立两种形式构成，由国立大学和少部分私立大学承担精英型高等教育，由大规模的私立高等教育机构承担大众化和普及化类型的高等教育。各国通过调整高等教育内部的体系结构，以适应普及化阶段推进入学公平和保证优秀的双重要求。

随着各国步入低出生率的人口老龄化阶段，适龄学生的就学率不会无止尽增长，为应对生源不断减少的危机，各国积极开拓“非传统”生源，将其作为高等教育新的增长点，通过构建灵活便捷、形式多样的教育模式，吸引更多群体接受高等教育。日本从2018年起，18岁人口进入持续下降的阶段，将直接导致大量私立大学面临破产的困境。为提振私立机构经营惨淡的局面，日本政府创设一系列职业教育的新机构，入学转学机制灵活，采用模块化学位课程，通过累积学分获得学位，旨在为大量在职社会人士提供深造的机会。[7]而美国长期以来就对“非传统”生源十分重视，高校呈现多样化的类型和功能，突破适龄人口制约高等教育规模发展的限制，使高等教育顺利融入终身教育体系。[8]从表1可以看出，美国高等教育就学人口中非适龄人口一直占据较大的比重，有相当数量的40岁以上人口成为在校生。这说明美国高等教育对社会民众有较强的吸引力。英国则是通过吸引国际留学生来补充生源。2015年，在本科层次教育中有14%的国际学生，在硕士研究生和博士研究生层次中分别有37%、43%的国际学生。[9]自20世纪90年代以来，英国高校的国际生数不断攀升，从20世纪80年代的5万增长至2013年的30万。[10]海外学生不仅缓解了招生压力，非欧盟区的自费留学生还为英国带来巨额的经济收入，创造的经济效益超过了文化传媒、纺织、服装、出版等行业。[11]

表1 美国高等教育就学人口中的年龄分布情况

普及化阶段高等教育经费来源呈现多元化趋势，公私界限模糊。随着高等教育普及化时代的到来，一方面规模扩张需要更多资源和经费，另一方面由于各国遭遇金融危机，公共财政经费日益拮据。2012年，英国政府要求高校不应依赖国家资助来保持经费开支水平，政府提供的经费用于资助学生本身而不是高校。[12]日本自2001年开始推行国立大学法人化改革后，政府对国立大学的拨款逐年减少，筹集办学经费成为国立大学校长的头等大事。[13]美国加州大学的相关规划负责人也指出“21世纪的新现实是州政府与联邦政府拨给高等教育的经费，几乎肯定是继续紧缩和更不可预知”，“80%的大学生就读的公立大学尤其受到州政府经费紧缩的重大冲击，联邦政府对公私立大学的补助一样岌岌可危”。[14]在此形势下，高校不得不努力拓展私有经费筹措渠道，资源依赖由官方转向民间。随着20世纪80年代以来世界高等教育的私有化、市场化、商业化发展倾向，私人资本对高等教育的作用越来越突出。根据OECD（经济合作与发展组织）统计数据（如表2所示），高等教育私立投资占比最高的是英国，其次是日本。同时，出现的突破公私二元对立的公私合作伙伴关系，发挥公立部门和私立部门各自的优势。其表现形式包括：美国哈佛大学等一流私立高等学府的总收入中联邦政府的项目和基金占比高达65%；英国公立高校中的私营部门包括自负盈亏课程、成人教育分部、私营的二级学院、外国离岸分校以及附属产业部门等；日本国立大学法人化改革后虽然还受公共资金支持，但同时可以自筹资金，实质是公共资金支持私营化。[15]

表2 美国、英国、日本高等教育财政投入情况（2014年）

二、普及化高等教育的质量观

（一）高等教育质量观的内涵

质量是教育发展的生命线，保障与提高高等教育质量是办学者永恒的价值追求。[16]长期以来，高等教育领域并未有明确的“质量”概念，因为在大学还是“象牙塔”的时代，由于在校人数少、职能较为单一，高等教育机构自身形成一套保障质量的机制，质量问题并没有引起过多关注。20世纪80年代以后，随着高等教育规模的扩张，高等教育系统日益复杂，管理压力逐渐增大，质量问题不断涌现。高等教育领域受企业界质量运动的启发，开始从工商业领域借鉴“质量管理”这一概念，试图通过管理理论和技术对高等教育的质量进行系统化管理，由此引发了高等教育质量运动的热潮。然而，出于高等教育自身的规律性和复杂性，管理学界的质量理论和理念并未能很好解决高等教育领域的质量问题。究其根本在于，“质量”本质上是一种价值判断，基于不同的价值立场对质量就产生千差万别的理解。因而对高等教育质量无法采用科学主义管理理论提倡的“价值无涉”的方法进行测量，其背后复杂的关系导致教育质量不可测也测不准。同样，高等教育质量的定义也不像企业界对质量的定义那么确定。1970年美国学者托夫勒指出，即便对美国大学的教育质量有种种议论和批评，但“质量”一词从来没有被明确定义过。[17]1982年美国联合研究理事会在关于美国研究型博士学位点评估总报告中提到：“质量是什么？你知道它，你又不知道它，它就是这样自相矛盾。”[18]此外，随着高等教育步入大众化和普及化阶段后，价值主体不再如精英化时期那样单一而固定，而是出现多元化倾向。高等教育质量观是主体在特定的社会历史条件下的教育价值选择，指如何看待、评价和改进高等教育质量的基本看法。[19]有学者认为，无论高等教育质量观如何发展演变，基本上都涵盖了对“质量内涵”与“质量标准”两个方面的界定，其中“质量标准”是“赋予质量某种特定内涵和价值观的基本尺度”。[20]

综上，本文将高等教育质量观分为质量主体、质量内涵和质量标准三个维度。质量主体指高等教育质量涉及的价值主体，回答的是“体现谁的质量”的问题；质量内涵回答的是“质量意味着什么”的问题；质量标准是质量主体和质量内涵的外在表现形式，体现出基于哪些质量主体做出的对质量内涵的定义以及由此衍生出的可操作的质量评价规范。

（二）普及化高等教育质量观的特点

“高等教育质量标准的确立，总是与当时的高等教育发展所要解决的主要问题与矛盾相适应，并以时代主题作为思考和确立高等教育质量标准的指南和原则。”[21]各国在普及化阶段的高等教育质量观呈现出一些普遍的特点和规律。普及化阶段高等教育的内外部环境日益复杂化导致质量主体更加复杂而多元。高等教育质量观体现利益相关者的价值诉求，利益相关者的价值观是影响质量观的重要变量，也是不同利益相关者价值诉求博弈的结果[22]，体现国家、高等教育与市场协调发展的内在逻辑。

首先，在普及化阶段学生的主体地位更加凸显。学生的主体地位得到强化是因其成为高校成本的主要承担者。根据布鲁斯约翰斯通的高等教育成本分担理论，学生在高等教育中受益颇多，因而需要为其所获得的能力支付费用，导致学术及其价值倾向于将高等教育作为投资的方式，其作为消费者的主体意识越来越强烈。在日本，51%的高等教育经费来源于家庭，英国该比例为48%，美国为46%。[9]以学生为质量主体，质量内涵即为高校如何最大限度地促进学生的学习与发展，质量标准则有各国实行的大学生学习体验调查等质量评价标准。基于学生视角的高等教育质量标准有助于将学生诉求作为质量改进的重要依据，有效保证学生权益，推进高等教育满足学习者复杂多样的学习需求。2017年英国正式推行的“教学卓越框架”（TEF）将学生参与、学生成果和学习所得作为重要的教学质量评价指标，体现以学生为本的质量意识。

其次，传统的学术卓越标准仍是普及化阶段的核心质量内涵，一方面是作为质量主体的高校对过去学术传统的继承，沿袭认识论哲学观将传播和研究高深知识作为大学存在的价值；另一方面是作为质量主体的政府对于高等教育推进国家科技和经济实力的期待，将科研作为“国之重器”，大学作为国家科研的重要领地，承担政治论哲学观所强调的知识的政治目的和社会目的。精英教育曾是高等教育的全部，在普及化时代，似乎精英型高等教育“成为一个不断变小的部分”，但是“普及高等教育能够帮助鉴定新的人才转学到精英部门，能够使精英部门变得更加精英成为可能”。[5]80而在全球化时代，为了能在全球科技和经济竞争中占据一席之地，各国不断加大研发投入。英国在《产业战略：建设适应未来的英国》白皮书中提出将在2027年前使研发投入提高到GDP的2.4%，并与英国一流大学和科研机构合作吸引国际研发投资。[23]在质量标准方面，英国的“卓越研究评估框架”（REF）是2014年实行的评价英国大学科研质量的新体系，评价科研产出、科研影响和科研环境，重视产出质量和科研国际影响力。

最后，由于质量主体和质量内涵的多元趋势，出现多重质量标准重合的复合性标准，既有传统的学术卓越标准，也有侧重学生经历、体验和认可度的“顾客”满意标准，亦有兼顾学术质量、教育可负担性和学生发展，还有强调教育投资收益的经济标准和大学对公共利益贡献度的社会公益标准。基于市场的调节机制，通过独立传媒组织、公司、研究机构等“独立第三方”组织的大学排行评价主体，呈现多元质量主体的共治特征。如《美国新闻》关注学术声誉、教育质量、可负担性；薪酬评量公司（PayScale.com）关注教育投资收益；院校网（CollegeNet）关注院校对促进社会流动性的贡献；ProPulica关注大学帮扶弱势阶层子弟的社会责任。[23]这些第三方机构为学生等利益相关群体提供了质量信息，弥补了市场中信息不对称的缺陷。

三、对我国的启示

2017年中国高等教育毛入学率达到42.7%，并预计于2020年进入普及化高等教育阶段。在全球范围内，像中国这样以如此快的速度、如此大的体量实现高等教育规模的急剧扩张，绝无仅有。中国在从高等教育大国向高等教育强国迈进的过程中，应围绕以提高质量为核心的内涵式发展。因此，质量问题是中国高等教育发展中至关重要的命题，是从大众化向普及化阶段过渡中无法回避的问题，也是关系到中国未来高等教育可持续发展的关键所在。通过对美国、英国和日本在普及化阶段的质量观梳理，可以得到以下结论：第一，普及化时代学生是质量主体和质量中心；第二，学术标准仍是质量内涵的核心和质量保障的重点；第三，在多元质量主体和多样化质量标准下，质量标准倾向于呈现多元共治特征。其对我国的启示在于以下三点。

首先，关注多重利益相关者的价值诉求。各利益主体之间可能存在博弈和对抗的关系，在质量建设过程中，应充分发挥各方在保障质量方面的作用。政府应充分发挥协调者的作用，在利益相关者多元价值诉求的博弈中，建立多方协同机制，有效均衡各方利益，共同参与质量治理，形成和谐共生的利益共同体。

其次，可以适当引进市场机制协调高等教育质量，使高校在市场竞争中把握市场定位，确立以学生为中心的质量意识，提升服务质量以满足消费者需求。我国高等教育适龄人口（18～22岁青年）将从2010年的11463万人下降至2020年的8208万人，至2030年稳定在7600万人左右。[24]适龄人口的减少导致高校招生将由“卖方市场”转向“买方市场”，使高校不得不更加注重雇主满意度、学生体验、学生满意度等指标，也更加重视树立品牌文化，谋求特色发展以在市场中获得一席之地。

最后，政府应进一步下放权力，在管、评、办分离的基础上进一步将质量评价的主导权交给独立的社会第三方组织，使政府的管控和调配资源的角色进一步弱化，成为“隐形的眼睛”而非“看得见的手”，让资源配置更多由市场这双“看不见的手”来调控。随着质量主体的多元化和质量标准的复杂化，有必要借助社会力量，通过专业的评价方式为多重利益相关者提供更全面、更专业和更客观的质量信息。