高职院校专项经费绩效评价研究——以北京市为例

（北京经济管理职业学院审计处 北京经济管理职业学院督导处 北京 100102）

专项经费是高职院校办学经费的重要组成部分，北京市财政每年都安排大量的专项经费来支持高校教育事业的发展，各高职院校根据自身发展规划和办学计划，也会列出一些资金作为专项经费。随着资金规模的不断增大，专项经费在使用过程中产生了不少问题，普遍存在重资金投入、轻使用结果现象，最终导致经费不能够达到预期的效果。2012年9月，财政部颁布的《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》提出，要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，该机制下的绩效评价不仅是对项目经费使用过程、使用效果的评定，还将作为以后年度项目经费安排的依据。可见，加强高职院校专项经费绩效评价对利用专项资金和管理财务风险都具有重要的现实意义。

一、专项经费绩效评价的含义及特点

专项经费是指高校为了实现某一事业发展或特定任务目标而设立的、具有特定用途的专有资金。从资金来源上可以将专项经费分为财政项目专项经费与校内项目专项经费。其中，财政项目专项经费指的是各级财政部门拨付给学校的财政拨款项目资金；校内项目专项经费指的是学校在满足基本支出的前提下，利用除财政项目资金以外的其他安排的项目资金。高校专项经费具有三个共性特点：一是只能用于指定用途的特定事项；二是要求资金独立核算、专款专用，不可以挪作他用；三是项目支出有明确的时限，除个别特殊原因并经相关手续报批，一般不可以延长项目实施或者提前终止项目。

绩效评价是产出和效果导向预算管理的基础，根据财政部2011年颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，有关财政资金绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据事先设定的目标，用科学、合理的绩效评价指标、评价标准以及评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。专项经费绩效评价在高校中的应用实际是指两个方面，一是高校专项经费的投入和使用，即成本；二是高校采取措施实现项目既定目标的情况，即业绩。

二、北京市高职院校专项经费管理现状分析

公办高校作为非营利性组织，其经营目标不是利润最大化，但同样也需要提高各项经费的使用效益，并且运用切实可行的手段来进行监督。为了大力支持高职院校的发展，北京市财政对高职院校的专项经费拨款逐年增加，在“简政放权”“放管结合”“优化服务”大环境下，高职院校面临着如何用好管好实现好这部分经费的问题。各高职院校在内涵建设、专业建设及人才培养方面，也将大笔资金列为校内专项资金，对这部分资金进行项目化管理和使用。为规范专项资金的使用，政府越来越重视专项资金的绩效考评，然而目前高职院校专项经费管理工作普遍存在以下问题：

（一）申报准备工作不充分。学校作为专项经费的申报主体，清楚申报财政专项资金对促进学校事业发展的重要意义，为了有利于项目申请，争取到资金支持，有些学校的项目负责人在向上级财政部门申报项目时，存在“先争取资金”的心态，至于专项资金下拨之后如何管理和使用，缺乏统筹思考，缺乏充分的前期市场调研，编制的预算脱离学校的实际需要，盲目申报导致资源的浪费。

（二）项目预算编制缺乏总体统筹。有些学校在编制项目预算时，相关部门之间沟通不足、项目管理部门把关不严，缺乏项目合理性和必要性的论证，从而导致有些项目与学校事业的发展规划吻合度不高。项目管理涉及到多个部门，而有些项目负责人在编制预算时，并没有沟通所涉及的其他部门，有些部门在经费下达后才开始了解情况，临时制定使用方案，突击使用项目资金，这样很可能导致预算编制的随意性。

（三）项目评审存在主观随意性。项目负责人在编制预算时考虑到上级财政部门在项目评审时肯定会审减部分经费，因此在上报预算时，往往根据以往的审减比例将预算数进行上调。上级主管部门在接到上报的项目预算后，由于时间紧任务重，有可能不会进行全部项目的调查研究，有时候根据经验或其他方式，将各高校上报的项目申报预算评审在预算数额控制内下达。

（四）项目执行上有偏差。目前有些高校在项目执行上出现偏差，究其原因，一是因为项目预算上报与经费下达时间间隔比较长，预算执行时间滞后，导致项目支出计划与事业开展进程的不同步，使得高校专项项目的实施进程与项目申报计划存在偏差；二是因为专项经费时效性的特点，学校为了避免专项经费年底被财政收回，擅自使用专项经费，或是扩大专项经费的支出范围，或是将其他费用在专项经费中列支，违反了专款专用原则。

三、高职院校专项经费绩效评价问题分析

（一）缺乏科学的项目绩效管理观念。项目绩效评价实质上应该分为两个层次：第一层面是对政策目标的实现情况与现实结果的比对；第二层面，也是更重要的，是在第一层面实现的基础上，评估目标是否符合目标群体的需求及其满足程度，即从目标群体的角度对政策绩效进行评价。现行的项目支出绩效评价方案主要侧重于专项经费的使用是否合法合规，注重资金分配、资金流转、资金使用、硬件产出是否合格达标，项目绩效评价重心依然放在专项资金管理上而非专项经费使用绩效上。

（二）绩效评价指标体系不够科学。在绩效评价方面，各级财政部门有具体的评价要求，在实践中总结提升，已经形成了一套财政支出绩效评价的指标体系，也制定了相关的绩效评价指标。通过调研北京市高职院校绩效评价工作，并征求评审专家意见，发现指标体系方面存在以下难点：一是有些通用指标不适用部分有针对性的项目，绩效考核针对性不强，如业务项目需要设置匹配的专业业务考核技能的指标，实验实训建设项目需要延长验收时间等；二是个别指标含义界定不够清晰、定量指标数据获取困难等。

（三）风险评估控制机制难以落实。为全面、客观地评估经营管理活动中存在的风险，高职院校应建立风险评估机制，定期开展评估工作。对于项目绩效管理，应当从跟踪项目管理、掌握预算的执行情况、收集和分析绩效评价数据等方面，及时发现并控制经济活动的风险因素。高校作为预算管理的主体，往往对财政专项资金项目进行事后绩效评价，不注重从经济管理活动整个环节上开展绩效评价，绩效管理往往具有片面性。因此，有些高校难以落实风险评估控制机制，这也有悖于内部控制建设的要求。

四、完善高职院校专项经费绩效评价体系的建议

绩效评价是预算管理的基础，可以用于衡量工作目标的实现情况，从而为决策者分配资源和拨款提供依据。结合北京市高职院校的特点，笔者提出以下建议：

（一）完善项目经费绩效评价体系。以平衡计分卡（BSC）为核心的北京市高职院校专项经费绩效评价体系可以设置为三级指标体系，其中，一级指标是指项目管理总体目标要求；二级指标可以根据BSC的基本原理，从财务指标、效益指标、效率指标、学习与成长指标四个维度构建，调整绩效评价指标体系结构；三级指标是对二级指标的进一步细化分解，针对项目性质或特点，选取更能够评价该类项目的指标，其中最重要的是确定各具体指标权重，可以通过专家打分比较确定分值。

（二）搭建平台，构建良好的绩效评价环境。高职院校可能受办学规模、人员配备以及经费来源等限制，对专项资金没有成立专门机构进行管理，但是可以转变观念，变管理为服务，为项目负责人营造良好的工作环境，从项目的申请、立项、经费执行、项目验收等方面建立系统化的服务。一是建立健全具体可操作的绩效管理制度，让绩效评价工作有据可依，在阳光下运行。二是建立信息共享平台，如资产、财务、审计等部门应该联合起来搭建平台，实现资源整合和管理一体化，让资金高效、合法使用。

（三）加强绩效管理信息化建设。借助信息化手段可以提高项目管理效率，提升绩效评价的质量，在商业领域的大数据平台应用获得极大成功的背景下，应建立项目基础信息平台，整合管理数据和指标体系，实现预算绩效信息资源共享。目前，北京市有些高职院校已经初步建设了项目绩效管理信息系统，并将该系统嵌入学校财务管理系统，该系统从录入指标数据、财务比率分析、绩效评价数据导出等方面进行设计，强化了信息化手段的运用，进一步提升工作效率。因该系统还不够成熟，加之有些单位信息化建设还比较落后，还需进一步增强绩效数据收集、整合、处理、利用和对比分析的能力，全方位提升绩效管理信息系统的质量，搭建有利于逐步实现信息系统数据收集和统计分析的自动化预算绩效管理体系。

（四）强化考评责任制和考评结果的应用。一方面，要构建包含财政、学校内部审计、第三方服务机构等部门的多元化的绩效评价管理责任机制，充分发挥相关各方对绩效管理的促进和约束作用，进一步明确各相关主体的预算分配权、资金管理、资金使用及独立社会中介机构评价等责权利，合理分工发挥多元化绩效考评管理责任机制的管理效果和作用。另一方面，强化绩效考评结果的应用，公开绩效考评结果，在监督过程中充分运用奖惩机制，对考核结果优秀的单位给予奖励，对考核结果不合格的单位减少下一年项目经费，争取财政资金获得最大化使用效益。