自住型商品房政策的经济法分析

石 晶，曹 喆

(1.人民教育出版社 战略发展部，北京 100081；2.对外经济贸易大学，北京 100029)

在住房制度改革中，我国基本确立了以商品房、经济适用房和廉租房为主的供应体系和以住房公积金制度、货币化补贴和商业信贷供给为主的配套支撑体系，并出台了大量房地产调控政策，包括产业政策、土地政策、财税政策、货币政策等常规手段，甚至在一些热点城市出现了标准各异的限购政策以及向特定对象供应政策性住房等非常规手段。2013年北京正式推出具有共有产权属性的自住型商品房，即房地产开发企业通过“限房价，竞地价”的出让方式，取得土地使用权，按照限定销售对象、限定销售价格(比周边商品房低30%左右)的原则，开发的一种户型以90平方米以下为主的政策性住房。其功能以平抑房价、解决政策“夹心层”住房问题为主，目的是实现“居者有其屋，弱者有保障，保障有限度”，缓和由房价居高不下带来的社会矛盾。自住型商品房政策作为政策链条中的一环，是对现有法律体系下房产所有与占有、使用与流通的关系作出的突破性发展。因此，深入研究自住型商品房政策的制度内涵，科学评估其实施效果，进而有针对性地提出完善对策，具有重要的现实意义。

一、自住型商品房政策的出台背景

(一)高涨的民生诉求

目前，房价超过普通家庭的购买承受力已是不争的事实。世界银行认为，房价收入比的比例应该控制在5倍以下，发达国家的这一比例一般在1.8～5.5倍为合理，发展中国家控制在3～6倍较为合理。然而，我国在2005年就已经超过了8倍。[1]不难发现，供需关系尤其是一线城市住房的供需关系失衡十分严重，直接导致房价畸高。

(二)过热的房地产投资

房地产行业利润丰厚，投资标的稳定成为投资者规避风险的目标。在高度发达的市场经济环境中，资本流动与资本投资均是正常的市场经济现象，但过度投资可能会给居民正常居住需求带来不适当的抑制。毕竟，“居者有其屋”表征了社会个体的基本权益，房价过高会凸显市场投机的浓重气氛。对房地产市场呈现出的过热现象，政府方面不能坐视不管，必须兼顾社会秩序及个人权益的维护。

(三)开发结构缺乏合理性

在理想的自由竞争市场环境中，对利益的追求是基本的发展动力。市场主体将逐利性作为自己生存、发展的第一动因。硬性要求企业开发照顾中低收入群体利益的低端房地产项目而不顾其利润考量是不现实的，也是有失公允的。就当前形势而言，应进一步落实政策性住房的相关决议，完善多层次住房供给体系，积极探索共有产权、阶梯型房产消费等新的模式。

(四)房地产调控政策的法律效力

中国现有的房地产调控政策多以“通知”“意见”“实施细则”等文件形式出现，在行政法上被称为抽象行政行为，区别于狭义的法律法规，因而政策性大于法律性，临时性大于稳定性。房地产市场调控政策的制定主体相对多元化，且多数制定主体的位阶低于法律法规的制定主体，意味着政策效力低于法律法规效力。我国目前相关法律法规的贯彻、实施往往滞后于政策推行，相关部门在相关通知性文件方面往往显现出更大的积极性与主动性。[2]就当前的房地产市场而言，宏观与微观的调控政策往往发挥着重要作用。政府相关部门一般围绕相关政策来推进相关措施，同时也在推动由政策主导向法律主导的转变。就行政力量而言，应更加注重民众福祉，更加审慎地对待政策的制定与推定。在这一背景下，自住房政策具有更加充分的稳定性与预期性，应该在整个格局中占据更加重要的地位。

(五)房地产调控政策和经济法的联系

房地产市场调控政策体现了多领域政策组合的特质，也为经济法制定提供了基础。房地产调控作为国家宏观调控的重要组成部分，是联系政府、企业、个人三方主体的纽带，是规制、调节相关经济关系的手段。此时，政策工具和法律工具的界限也在逐渐模糊。另一方面，政府相关部门对房地产市场进行调控及推行相关举措，也并不完全属于宏观调控的范畴。所谓的宏观调控，是指政府着眼于社会经济运行的宏观层面，通过经济政策及调节手段，实现其引导与规制社会经济活动的目的，实现决策者所预期的社会发展愿景。以此观之，当前的许多所谓宏观经济政策或经济调节政策已经远远超出了宏观调节的范围，直接对市场主体的行为进行不当干预。在充分尊重与保障社会主体行为自由与经济自由的前提下进行适度及合理的经济干预，还需要各界的共同努力。

二、自住型商品房政策的效果评估

房地产市场具体可分为四个市场，即保障性住房、自住型商品房、普通二手房和新建商品住房。本文依据住房“过滤模型”，分析自住房政策推行中房地产市场价格的变动情况。

图1 保障性住房供给曲线

图2 自住型商品房供给曲线

如图1，基于各种因素的介入，在自住房市场中保障性的轮流等候家庭和首次购买的无房家庭会受到优先购买的政策性优惠。从这个角度来看，住房供应增加会触发相关购买需求的增加，那么保障性住房的需求就会相应下降，即需求曲线从D1左移至D2。保障性住房受政府最高限价为P0，当需求曲线实现左移之后，供给缺口会减少，进而最终消失，市场均衡得以实现。

如图2，在一个理想的市场中，如果自住房供应获得提升，则供给曲线SA1右移至SA2。由于自住房受到价格限制，其相关价格是相对稳定的。如果相关价格没有变动，而实际相关需求获得提升，则需求曲线DA1右移至DA2。由此观之，自住房政策推动的房地产市场中衍生出的主要效应也就等同于相关房产成交量的增加，即由QA1增长到QA2。当自住房政策的推行获得一定的实际效果后，基于自住房质量和配套设施不尽如人意的因素，自住房市场会出现购买需求不足的现象，即需求曲线由DA2左移至DA3，由此可能导致需求缺口的出现。

如图3，新建商品房价格的降低导致一般二手房源的数量递减，市场购买群体对价格的观望加剧了一般二手房源的供应降低，即供给曲线由SB1左移至SB2。新建商品房市场的短缺导致一部分需求被转移到普通二手房市场，使普通二手房需求增加。但是，自住房的需求群体可能会将一般二手房源替换为自住房源。待自住房源获得实现以后，对一般二手房源的要求会递减。因此，普通二手房价格由PB1上升至PB2，交易量由QB1下降至QB2。

图3 普通二手房供给曲线

图4 新建商品房供给曲线

如图4，自住房属于二手房的替代品，目前诸多自住房开发项目被要求搭配筹建，所以如果自住房供应量增加，新建商品房供应就会减少，供给曲线由SC1左移至SC2。自住房的目标人群大多购买能力有限，自住房数量提升后，新建商品房的需求会减少。由于新建商品房供给减少、需求不变，价格就由PC1上升为PC2，交易量由QC1减少至QC2。

在上述假设成立的情况下，自住房政策主要对普通二手房和新建商品房的价格和成交量产生影响。普通二手房市场价格升高，则成交量减少；新建商品房市场价格升高，则成交量减少。所以，自住房政策并不能起到平抑房价的功能。

现实证明，自住房政策并不能起到降低或者稳定房价的作用。一方面，自住房政策没有全面铺开，推出的自住房套数在同期上市的保障性住房、二手房、新建商品房总数中占比极少，产生的效果微乎其微。另一方面，自住房政策的宗旨并非稳定或者抑制房价，而是解决“夹心层”的住房问题，面向的是个体的个性化需求，而并没有着眼于宏观调控。

相关政策在推行的过程中也会受到外部因素的干扰。例如，北京市住建委发布的《关于对〈自住型商品住房规划设计方案审查要点〉(征求意见稿)公开征求意见的通知》明确指出自住型房源应与一般商品房源在建筑密度、居住密度、绿化指标等方面保持一致。然而，在实际操作过程中将这两种房源予以区别对待的现象不在少数，进而导致需求群体对自住型房源的兴趣不高。可见，政策制定是一回事，实际执行及最终效果却可能呈现出另一种景象。

三、自住型商品房政策的完善路径

(一)完善自住型商品房立法

自住型商品房推出不久，相关规定还停留在意见阶段。应尽快制定自住型商品房管理条例，对自住型商品房的各项规定通过立法形式确定下来。对在自住型商品房的申购、使用和退出环节中出现的欺骗行为，应按相关法律法规进行严肃处理，对情节较为严重的要追究刑事责任，保证自住型商品房政策的有效贯彻、实施。

(二)完善自住型商品房产权制度

自住型商品房是受保障人和政府共同出资拥有产权的住房，其中受保障人出资额占较大部分。作为共有产权房，北京市自住型商品房在最初界定产权的过程中牵涉到合法性问题。如对于北京市自住型商品房，2013年推出时规定：“自购房人取得房屋所有权证后，5年内不得转让。”但《物权法》明确规定:“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”自住型商品房相对而言是新生事物，有关其产权问题的规定还需要不断细化、调整。

(三)合理确定产权份额分配比例

英国共有产权的制度设计中，最低购买份额为25%，也可以选择50%、75%的购买份额，直至完全购买产权。我国地方政府在共有产权等保障性住房项目上通常采取减免土地出让金和税费等“暗补”的方式。由于政府财力较为有限，发展高政府产权配比的共有产权住房难以吻合我国的实际情况。因此，在共有产权住房运作前期，可规定较高的个人购买产权比例，使建设单位取得合理收益，使政府不需要直接投入财力进行补贴。政策发展较为成熟后，可依据市场情况合理调整产权比例分配。

(四)加强行政监管

政府有关部门应加强对自住房的监督、管理。在国土资源部门拍卖自住房的土地时，在同等条件下应该优先供给信誉良好的开发商。在自住房上市前，住建部门应会同规划部门严格审查设计方案，督促开发商优化户型和配套设施。在项目建设阶段，住建部门应强化监管，增加对项目的施工现场的检查频次，确保工程质量。自住房交房后，应该定期检查，排除自住房中的投机分子。