罗斯福新政与美国干预型政府职能模式的兴起——以炉边谈话为线索

李 庚

(陕西师范大学，陕西 西安 710119)

保护型政府职能模式与干预型政府职能模式是近代工业社会以来形成的两种政府职能模式。保护型政府职能模式建立在自由主义基础上，主张市场自由竞争，政府扮演“守夜人”的角色，其思想的代表著作是18世纪亚当·斯密的《国富论》。干预型政府职能模式建立在凯恩斯主义的基础上，坚持政府积极主动干预市场，以20世纪凯恩斯的《就业、利息和货币通论》为代表著作。[1]保护型政府职能模式在自由资本主义的环境中的运行状况较为理想，而当19世纪末私人垄断资本主义逐步取代自由资本主义时表现出种种不适应。随着生产资料私人占有和生产社会化之间矛盾的激化，保护型政府职能模式放任市场自由发展的行为滋生了大量的市场不稳定因素，面临频繁市场失灵的窘境。20世纪20年代末，资本主义世界爆发了一场空前严重的、破坏力甚至改变了整个资本主义格局的经济危机。深陷危机之中的资本主义国家所尝试的出路大体分为三条：其一是加入共产主义运动潮流；其二是走上法西斯主义或独裁专断；其三是重新审视政府与市场的关系，转变政府职能，逐步以政府力量干预市场的发展。

这一时期的美国已经建立了较为稳定的两党制，具备一定的民主基础，没有像德、意、日等国那样走向法西斯主义；美国国内占据主导地位的的垄断资本主义对革命力量的抑制使无产阶级政党难以发展壮大，未能掀起颠覆式的共产主义革命。罗斯福总统在1933年上任美国第32任总统后，开始放弃政府一贯采取的保护型政府职能模式，以大规模国家干预来调控市场，实施了两次“新政”(New Deal)，使美国走出经济危机并应对了第二次世界大战的挑战。二战后干预型政府职能模式一度成为资本主义国家与市场失灵相抗争的手段，这与罗斯福“新政”的成功密不可分。

一、美国干预型政府职能模式兴起的时代背景

美国从英国的殖民统治中独立出来的一个重要原因，就是民众对英国政府的不信任和反抗。经过两次独立战争，以杰斐逊思想为主导，“对政府的不信任”逐渐发展成美国赖以立国的理念[2]。以这一理念为基础，美国在建国初期确立了立法、行政、司法三权分立的权力制衡原则，国会、最高法院以及联邦政府之间形成了权力相互影响和制约的状态；而政府与市场的关系形成了以市场自由竞争为主导的格局(这也是古典自由资本主义的主要特征——自18世纪以来到20世纪初的西方经济的发展理论，总体上依托古典自由资本主义思想家们的基本设计展开，市场经济占据着支配性话语地位。[3]75)，使美国长期展现出市场浪漫主义的特征，即政府是市场的“守夜人”，仅在维护市场秩序方面保留一定的作用，但政府在面对市场机制失灵时却往往束手无策。美国政府干预型职能的形成是一个曲折的过程。19世纪末美国出现了《反托拉斯法》，但并不能完全能使政府转变自身的角色。1883年，美国通过《彭德尔顿法案》，在制度上确立了文官制度改革的基础。1887年，威尔逊完成《行政之研究》，提出了“政治—行政”二分原则，为反对政党分肥、促进政治清廉发展提供了理论研究基础。之后，威尔逊领导下的“进步主义运动”出现以市政研究为先导的实践，将行政研究从国家的“政治—行政”层面转移到市政研究上，同时行政的发展也吸收当时盛行的科学管理思潮，将关注点从反对腐败转换到对效率的关注上。为避免人们对政府干预社会、市场的不信任，市政研究运动在效率层面把私人行政与公共行政区分开，以“政治无涉”作为噱头，对城市行政采取一定的干预，其关注点是较为狭窄的市政管理。文官制度改革和市政研究为美国的公共行政在微观上主动干预市场以及社会积累了很多实践经验。但在宏观层面上，美国政府行为依然无法摆脱古典自由主义的影响，无法实现对市场的主动干预。19世纪末20世纪初美国由自由资本主义过渡到垄断资本主义时，各个压力集团通过政治献金来操控政党，政府在与市场的博弈中能够发挥作用的空间亦被逐渐压缩。在市场浪漫主义和私人垄断资本的双重作用下，美国的经济呈现出严重的贫富分化特征。到1929年，美国国家的总资产有3/5集中在2%的人手中，大量热钱逐利投机，房地产不良贷款严重，进而使美国发生了严重的经济危机。

1929—1936年的经济危机期间，美国家庭平均资产从1927年的3000美元下降到1348美元；大量农民因生产过剩而破产流浪；中产阶级穷困潦倒，大量知识分子被迫从事与自身知识能力不相匹配的工作；平均每周有约10万人失业，总数达到了1300万人。[4]导言7工业产量在此期间下降了55.6%，国民生产总值从1044亿美元下降到410亿美元。到1933年3月，全美国18600多家银行中多数已丧失了支付能力，相继关门歇业；而国家的黄金流失更是达到2.5亿美元。[5]在这样恶劣的社会环境下，时任美国第31任总统的胡佛依旧坚持对市场自由放任的政策，认为商业的萧条仅仅是一种“心理现象”，是美国人缺乏“信心”的表现。他认为在经济危机中“最重要的事情是加强防范群众”。胡佛甚至反对联邦政府通过发放救济来援助失业人口，采用极其血腥暴力的方式镇压为得到补偿金而游行的一战退伍老兵。时任财政部长安德鲁·梅隆在极力敦促不愿意承担税务负担的人纳税的同时，自己却在偷税漏税。胡佛成立的“大企业的救济所”——复兴金融公司，为垄断企业提供金融庇护，对中小企业的困境视而不见，直到1932年才推出了预算为3亿美元的失业救济行动(实际发放金额仅3000万美元)。[6]28-62美国广大人民群众对胡佛政府的不作为深感不满，乔治·索克斯认为这个国家的昔日领导者已逐渐让人丧失信心。[6]59时任纽约州州长的罗斯福表示，自己在1920年曾提名胡佛为总统候选人，但现在觉得自己做错了，因为“这个人简直一无是处”。[6]22总体上看，在罗斯福上台之前美国政府的不作为体现出浓厚的市场浪漫主义色彩，市场失灵现象在经济危机面前暴露无疑。

二、罗斯福新政与美国政府职能模式的转型

(一)罗斯福新政及炉边谈话

经济危机的发生倒逼美国政府进行职能变革。如果美国政府继续不作为，美国人民就会起来反对政府。自十月革命以来，世界无产阶级和资产阶级的斗争一直在持续进行。1929—1932年，美国工人罢工达2700多次。[7]罗斯福在1932年7月2日获得民主党总统候选人提名后，打破了“候选人假装不知结果”的政治传统，从纽约乘飞机赶到芝加哥，发表了题为“我保证为美国人民实施新政”的演讲，用自己的实际行动来表明实施新政、打破常规的决心。他正式当选美国总统以后，迅速着手推进“新政”。新政的实施意味着干预型政府职能模式在与保护型政府职能模式的博弈中取得了暂时的胜利，标志着行政学学科的创设期进入了尾声。[8]151

经济危机为罗斯福实施新政、干预市场提供了良好的契机。罗斯福新政中以两次“百日新政”为节点，可以将新政总体划分为以下几个时期：第一次“百日新政”的时间为1933年3月到6月，主要是政府采取应急措施，遏制经济衰退、复兴工业、挽救饥民，出台了《紧急银行法》《格拉斯—斯蒂高尔银行法》《证券法》《证券交易法》《农业调整法》《全国工业复兴法》《联邦紧急救济法》《紧急救济拨款法》等法律，对缓解就业危机、解决贫困人口温饱问题意义重大①。此后到1935年为调整巩固期。第二次“百日新政”及其克服阻力阶段为1935—1939年，该阶段注重从长远立法着手，以巩固新政措施，出台了《银行法》《社会保障法》《财产税法》《瓦格纳法》等，为干预型政府职能模式的正式确立建立了制度基础。凯恩斯在1936年出版了其代表著作《就业、利息和货币通论》，为干预型政府职能模式的进一步完善提供了理论基础②。1939年欧洲战争爆发后，美国政府通过战时动员、建立战时经济等方式进一步掌握了政府干预市场的主导权。

“炉边谈话”是罗斯福通过广播的形式向美国民众进行政策解读、宣传乃至社会动员的演讲方式。罗斯福在任期间，共进行了30次炉边谈话，其中大萧条时期谈话13次，二战时期进行17次。

表1 贯穿罗斯福新政始终的炉边谈话

通过分析在新政不同时期政府干预行为所体现出的不同主题，可将炉边谈话的开展进程粗略地看作美国干预型政府职能模式的兴起过程。

(二)第一次“百日新政”及其强化时期

第一次“百日新政”中的两次炉边谈话内容充分体现出罗斯福实施新政的智慧。第一次炉边谈话时(1933年3月12日)，罗斯福仅上任一周，通过广播讲话的形式让广大美国公民了解政策、认清形势，并给公民鼓劲打气，起到了良好的政策宣传效果。这次炉边谈话被安排在银行整顿复业前夜，当时银行危机已经非常严重。罗斯福在谈话中将银行危机出现的原因、国会通过的管理法规向民众进行了介绍和梳理，并反复强调公民维持货币、黄金市场的责任意识。此次谈话无疑获得了成功，银行在几天的时间里得以回收三亿美元的黄金和黄金兑换券。为突破国会、民众对政府干预市场的抵制思想，1933年5月7日罗斯福在第二次炉边谈话中采取了折衷的做法，强调政府和农业、工业和交通运输业之间的关系是在“规划方面合作”而不是“控制”，并且目前所施行的政策目标都与150年前美国宪法的目标相一致，即“防止破坏现代文明的事情再次发生”。[4]14-15

罗斯福在第一次“百日新政”及其强化期间，充分关注贫富差距问题、工农之间购买力的平衡，采取一定的经济规制减少童工问题，扭转民众长期对政府的不信任态度，吸收大批失业人员去修缮国家的基础设施。另外，罗斯福调整复兴金融公司的职能，使其能向工业和金融机构拆借大额的资金，使政府在获得民众、社会支持、取得民众信任的基础上带动工业、商业、金融业重获基本的信用度。这些措施体现出政府干预行为的积极主动性。在此次新政巩固期间，罗斯福在炉边谈话《对第73届国会所取得成就的回归》中总结出挽救和捍卫国家生活的三大措施——救济(Relief)、复兴(Recovery)与改革(Reform)，即“三R革命”。救济使大批饥民免于饿死、维护社会秩序；复兴和改革政策则解决了就业问题，把国家经济下滑的颓势扭转过来。[4]40通过这三大措施，罗斯福获得了超高的选民支持，并以此来为政府干预市场运行打下了舆论基础，从而使政府的行政权得以影响到国会的立法权。在“三权分立”的环境中，罗斯福利用公众舆论的压力对国会和最高法院施加压力，甚至在第二次“百日新政”及其巩固阶段借此压力来改组司法机构以推进新政。

(三)第二次“百日新政”与克服阻力时期

1935年，在第二次“百日新政”中，罗斯福推动政府采取“以工代赈”而不是完全无偿的方式对灾民进行救济，这一独特举措打消了胡佛政府时期国会关于“一旦联邦展开救济就会一发不可收拾”的顾虑。他还关注社会保障体系的构建，在1935年4月末的炉边谈话中提到了工程救济计划，通过以工代赈的形式解决了大量失业人口的就业问题，使《社会保障法》成为预防失业问题发生的主要保障措施。此外，罗斯福在演讲中痛批利益集团对政治的操控，向公众讲述垄断的危害性。

罗斯福新政在破除美国严重的私人资本垄断的同时，进一步加强了国家垄断资本主义。罗斯福在1936年9月谈到通货膨胀问题时认为，支撑美国前进的两个动力是城市居民工资以及农民的购买力，由此引发的关于劳资关系的争论是“自由人之间的平等关系”而不是“阶级关系”，而该矛盾是美国应对经济危机的关键。[4]81这是罗斯福有意识地模糊国内阶级斗争矛盾以维护资产阶级利益的主张。罗斯福新政的救济计划实质上使“工薪阶层居民无法从新政救济工作中获得相应的经济利益，而中产阶级和上层阶级的企业主却能够从中捞取大把利益。”[9]新政标志美国政府从保护型职能模式向干预型职能模式过渡，但其依然是在工业社会的资本竞争性环境中对政府职能模式的探索，政府职能的变化依旧跳不出管理型政府的体系框架，罗斯福作为资产阶级代理人的身份并未因为新政而改变。

此次新政的施行也不是一帆风顺的。美国最高法院曾数次裁定新政的相关法令“违宪”，造成新政推行阻力重重。罗斯福在1937年3月关于司法机构重组的炉边谈话中谈到最高法院在当时不是以一个“立法机构”而是一个“决策机构”的形象出现的，言下之意就是说最高法院对政府的管理范畴干涉过多，使政府职能得不到有效发挥。另外，1937年8月发生了“二次衰退”。受此影响，最高法院先后裁定新政的一些相关法案“违宪”，使政府陷入了经济二次衰退且新政法案因“违宪”而不得施行的困境之中。基于上述原因，罗斯福建议国会通过《新农业调整法》和《工业工时法》，意在通过调整农民的购买力结构并制定工人的工资标准来遏制经济衰退。政府同时采取向国会提供立法建议、普查失业人口、增加居民收入和保障政府支出等措施，勉强稳定住了局势。当新政推行面临挫折时，罗斯福往往把炉边谈话作为先导，为新政的开展提供支持。

(四)干预型政府职能模式走向成熟时期

经历两个阶段的新政及二战时期的调整，美国的干预型政府职能模式逐渐走向成熟。炉边谈话之所以能够发挥越来越强的宣传、引导作用，是因为美国的干预型政府在此过程中正逐渐被建立起来。1937年11月联邦政府进行全国范围的失业人口普查活动，炉边谈话发挥了普及宣传、告知公众信息的重要作用。与胡佛的关门主义思想产生的总统高高在上、不食人间烟火的形象不同，罗斯福会走出白宫，去美国各地了解工人、农民们的生活水平和生活需要，并通过炉边谈话将这些信息传达给美国民众。罗斯福在1937年之后开始关注欧洲地区已经逐渐明朗的战争趋向，告诫人民要警惕可能的战争威胁。在1938年进行的党派初选问题炉边谈话中，他甚至将经济制度与国防计划并重。到了1939年9月3日，他通过炉边谈话向美国人民阐释了美国保持中立的态度。随着战争形势的逐步严峻，罗斯福在关于国防、国家安全、宣布国家进入无限期紧急状态的几次炉边谈话集中在对英国进行援助的关注上，进而推动美国于1941年通过了《租借法案》，建设全民抗战体系来支持反法西斯国家对抗轴心国势力。在美国政府的有力干预下，整个国家提前进入了战争动员、战时生产状态，使美国在正式卷入二战之后拥有充足的资源进行战争调度。在美国参战后，罗斯福通过炉边谈话的形式来鼓励动员公民参加战争筹款、配合国家生产建设，以增强公民的大局意识、爱国意识与战时责任感。

三、结语

在罗斯福实施新政之前，国家干预主义与古典自由主义的论战从未停止。罗斯福新政的实施及其较好遏制市场失灵的效果，为以凯恩斯主义为代表的国家干预理论的发展提供了空间。经济危机促进了美国对干预型政府职能的需求，而罗斯福新政直接造就了干预型政府职能模式。罗斯福新政主张的各项政策措施在某种程度上改变了美国固有的三权分立、相互制衡的权力结构[3]90，形成了干预型职能模式空前增强的管理型政府。罗斯福新政带动了美国政府职能模式从保护型政府职能模式向干预型政府职能模式的转变，为美国社会进一步发展、摆脱经济危机提供了有效手段。但罗斯福终究是资产阶级代理人，其运用干预型政府职能模式的根本目的是为了维护统治集团的既得利益。20世纪70年代石油危机之后，资本主义国家面临发展停滞、通货膨胀的政府失灵问题时，干预型政府职能模式逐渐显现出对社会发展的不适应。在后工业社会中，服务型政府取代管理型政府已成为必然趋势。

[注释]

①罗斯福第一次“百日新政”及其巩固期所实施的政策是目前我国学者关注的重点，尤其在20世纪90年代末期我国国有企业改革中出现大批下岗职工时很多学者希望能通过反思罗斯福新政来为我国改革提供借鉴。

②虽然学界对凯恩斯主义是否为罗斯福实施新政提供了理论指导存在争议，但罗斯福新政之后学界普遍用“凯恩斯主义”指代干预型政府职能模式已然成为惯例，凯恩斯主义成为政府干预的代名词。