印度高等教育治理：权力演变、体系建构和逻辑审视

王建梁　赵鹤

摘要： 高等教育是印度教育的名片。印度对高等教育的治理进行了广泛探索，其治理变革在印度高等教育的跨越式发展中发挥了重要作用。印度高等教育治理进程的核心即不同利益相关者权力结构的演变。在经历殖民控制、集权管理、逐步分权和多元共治的四次变革后，印度高等教育最终形成了政府、大学、市场、社会共同参与的治理体系；其治理结构由外部（政府、市场、社会相结合）和内部（大学自治）两部分构成，契合教育治理“多元主体”“合作”“共治”的本质要求。印度高等教育治理的基本逻辑回答了治理的起点、内容和目标等问题。大学“自治”是印度高等教育治理的逻辑起点，多元“共治”是治理的逻辑核心，通过多元“共治”走向教育“善治”则是印度高等教育治理的最终落脚点。

关键词：高等教育；教育治理；治理体系；多元共治；印度

中图分类号：G649.351

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2018）04-0084-07

收稿日期：2018-05-22

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“印度专业高等教育研究”（CCNU18HQZZ03）。

作者简介：王建梁（1970-），男，山东阳谷人，教育学博士，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，教育部国别和区域研究培育基地华中师范大学印度研究中心研究员，主要从事比较教育研究；赵 鹤，华中师范大学教育学院博士生，主要从事比较教育研究；武汉，430079。

一、问题的提出

20世纪90年代后， 随着关于“治理”（governance）研究热潮的兴起，这一概念也开始应用于教育学界。从治理的特征来看，其区别于传统概念“管理”（government）的本质在于脱离了单一主体（政府）的单向性管理运作，转而走向多主体（政府、社会组织、个人等）合作共治的新路。作为国家治理的有机组成部分，“教育治理”也遵循这一本质属性，“多元主体”“合作”“共治”成为其显著特征和本质要求。一方面，在理论上，基于1978年克拉克最早提出的高等教育治理的兩种模式（政府控制和市场调节），逐步发展出三种（尼夫，1984）、四种（娜·鲍尔，1999）、五种（科斯特）模式等多样的高等教育治理理论[1]；另一方面，在实践上，包括美、英等发达国家及中、印等发展中国家都进行了广泛的高等教育治理的改革与探索，建立和完善高等教育治理机制成为各国改革的关键问题。

20世纪90年代后，印度的崛起成为继中国之后另一支不容忽视的力量活跃在国际舞台。教育是促使印度再度崛起的秘密武器，特别是印度高等教育的发展，得到研究者越来越多的关注。印度高等教育发展十分迅速，不仅表现为其庞大的高等教育系统，更重要的是，伴随规模扩大而逐渐形成的独特的高等教育治理模式，催生出以印度理工学院（Indian institute of technology，IITs）为代表的一批优质高校，成为印度高等教育的一张名片，也为国际高等教育治理改革提供了印度经验。

二、印度高等教育治理进程中的权力演变

印度高等教育伴随着古老的文明而生，古印度经院式高等教育宗教和哲学色彩浓厚。1757年，英国开始对印度长期进行殖民统治，西方学院式高等教育在印度建立和发展起来，190年的殖民控制为印度带来现代意义上的高等教育。从新式高等教育产生后，印度高等教育治理整个进程的核心就是不同利益相关者权力结构的演变，而决策权力的分配则随执政者的演替呈现出多重变化。

（一）殖民官办中的精英控制：英属印度时期（1757年～1947年）

殖民地时代，印度教育发展完全处于宗主国的管控之下。可以说，此时的印度教育基本上成为英国教育的翻版。印度的当代大学系统始于1857年，殖民政府在金奈、加尔各答和孟买建立了三所公立大学，成为印度近代官办高等教育的开端；随后，几所邦立大学在各邦政府的指导下成立并运作起来，印度近代意义上的高等教育行政管理也随之出现。英国政府对高等教育管理的核心方针来自于1854年颁布的《伍德教育急件》（Wood's Educational Despatch）①。这是英国政府首次以立法形式明确印度的高等教育制度、政策及行政设置，英属印度的高等教育行政管理从此纳入法制化发展轨道。在高校治理体系方面，殖民政府复制了伦敦大学“联邦大学”的治理系统。这种“联邦大学制”规定了大学的基本性质——管理而非教学，大学由国家拥有、管控和运营，邦立大学由各邦政府管理；大学的附属学院具体开展教学工作，而这些学院则很大程度上由私人占有，其教育目的主要是为了培养印度精英阶层进入英国殖民官僚机构中工作。这些学院由于受到私人管控，加之联邦政府对大学提供教育不感兴趣，故在成本、准入和公平等方面鲜有监管，最终主要的管理、决策权力把握在地方精英手中[2]。

（二）双向驱动中的集权管理：尼赫鲁时期（1947年～1964年）

1947年印度独立，高等教育也走上了自主发展的道路。1950年印度共和国成立，同年生效的印度共和国宪法对中央政府、邦政府以及二者协同运作的教育管理权限做出明确规定。中央是高等教育治理的权力中心，具体的管理事宜由各邦进行。事实上，独立后的前20年中，大学系统的主要管理从各邦完全转向中央政府，这一变化是由印度独立后第一任总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）领导实现的。这使得本来就是高等教育治理权力中心的联邦政府的权力进一步延伸。这一时期，尼赫鲁控制的国大党无论是在联邦层面，还是地方各邦层面都牢牢处于统治地位[3]，尼赫鲁的工业化战略要求大学主要为大型国有企业培养技术人员，印度理工学院、国立技术学院（National Institutes of Technology，NITs）、农业大学及区域性职业学院的相继建立就是明证。这些都是在不顾宪法责任划分的情况下，通过使用议会的特殊法案而实现的，以确保联邦政府的绝对控制。并且，联邦政府还将现有的邦立大学也间接置于其控制之下。这一阶段，印度高等教育的治理体系分为两层：上层的治理模式针对单一技术学院，即专门从事某一领域研究的教学机构，如工程专业，由中央政府任命其理事会和理事长，控制招生、教职员工的招聘和评估；较低层级的治理模式与殖民时期基本没有变化，主要由邦政府控制私立学院的预算和资金，批准职员的任命、教职员工工资和学生学费，而附属学院则负责规定课程和入学标准，举行考试和授予学位。在联邦和各邦政府高度控制各自势力范围的双向驱动下，中央集权还是占据绝对优势。然而，需要说明的是，各地方政府并未放弃对扩大权力的诉求，对尼赫鲁政府的集权政策的批评声也不断出现。

（三）博弈平衡中的分权努力：英迪拉·甘地时期（1966年～1984年）

1966年，英迪拉·甘地（Indira Gandhi）成为印度第一任女总理。她站在平民立场上制定的高等教育发展政策中，联邦政府有意识地给各邦政府和大学分权。如1969年大学拨款委员会（（University Grants Commission，UGC）专门成立针对大学治理（University Governance）的委员会，建议大学应得到更多的自治权。其主要通过以下两种途径：一方面建议增加学者的作用和教师的话语权，另一方面呼吁对大学长期运营资金以五年“分批补助”（block grants）的形式进行拨款，而不是更具政治干预性的年度拨款机制。尽管这些建议并未转变为官方政策，但由此能够看出原先的高度集权已然出现缺口。然而，这样的权力分化并非是直接和彻底的，仍处在不断的挑战和博弈中。1976年宪法第42修正案（The Forty-Second Amendment）颁布，重新布局了教育治理的格局，把一直由各邦负责的教育事务规划到《并行条目》，中央政府和各邦政府在教育政策制定方面地位相等，但是教育立法上中央政府权力更大，并可以直接对各邦发号施令、推行政策。尤其是高等教育方面，中央政府加强了对大学的管理并提高了对学术的控制[4]。总的来说，与前两个阶段相比，尽管英迪拉·甘地执政时期仍然是联邦政府主导，但对分权的逐步努力和对平民教育的关注也是这一时期的持续行动。

（四）多向互动中的教育共治：经济自由化改革至今（1984年～）

1984年，印度开始推行经济自由化改革，一个由包括邦级政党在内的联合政府组成的新政治时代到来。与此同时，国家层面的高等教育政策越来越要求平衡邦立大学政治化带来的不良影响。①此外，私立大学的迅速发展也使得私人提供者逐步成为印度高等教育的另一种重要力量。但是从权力来看，私人提供者所发挥的作用也仅局限于政府外部提供者[5]。20世纪90年代初以来，经济自由化、政治多元化和新管理主义思潮的涌入为印度高等教育的治理變革创造了外部环境：政府体制内部分权、市场调控深化、社会参与增加、高校自主权扩大等多种变化，使得原先政府与高校之间的单向驱动关系正在被社会、政府、市场与高校之间更加错综复杂的多向互动关系所取代[6]。1990年，大学拨款委员会发布报告《管理的替代模式》（Alternate Models of Management），讨论了大学治理深层政治化的负面影响。该报告呼吁政府给予大学更多的自主权，并让更多的教师、学生和社会参与到大学的管理中；对于大学内部，该报告建议政府将权力下放，赋权大学校长，将课程管理、考试和学位授予的责任完全交由附属学院管理，而附属学院的设立和取消也都应当由大学自己决定。分权和共治可以说成为了这一时期高等教育的主题——在参与方的多向互动关系中逐步构建起现在印度高等教育治理的体系。

三、印度高等教育治理体系建构

高等教育领域著名学者伯顿·克拉克（Burton R. Clark）于1983年提出“协调三角形”（Triangle of Coordination）模型。这一高等教育协调模式，认为所有拥有先进高等教育体系的国家都涉及到官僚政治、学术机构和市场协调要素之间的相互作用，不同国家和不同时期权力的分配协调情况有所不同，核心要素包括三个：国家（State）、学术权威（Academic Oligarchy）和市场（Market）。基于这一理论，一些研究者进行了补充和发展，将中介机构（intermediary bodies）也纳入进来，认为作为缓冲组织的中介机构主要是来自国家与市场之间的社会领域[7]；因此，政府权力、大学自治、市场调节和社会系统就构成高等教育内、外部综合治理系统的四项基本要素。这一模型已成为解释现代高等教育系统运作所使用的经典模式，也被广泛运用到高等教育治理领域。该模型也是本文分析印度高等教育治理体系建构的依据（如图1所示）。

（一）外部治理结构

从外部治理结构来说，印度高等教育的治理主要依靠政府（行政力量）、市场和社会的共同配合、参与。

首先，中央及邦政府合作管理高等教育事务。由于“并行条目”的存在，各邦的管理权限取决于中央，宪法的规定使得中央在高等教育治理方面有着最高权力，可以说是高等教育治理的权力中心，具体治理事宜由人力资源开发部（The Ministry of Human Resource Development， MHRD）和中央教育咨询委员会（The Central Advisory Board of Education，CABE）承担。各邦政府对于高等教育的管理则更针对于教育发展的具体事宜，是治理的绝对主体。此外，还需要特别指出，印度高等教育治理体系内还存在另一支重要力量——全国性“半行政机构”，此类机构以众多全国性教育咨询委员会为代表。这些委员会多是按照法律成立的法定自治机构，虽然并非政府直接领导的行政机构，但是其政策和权力又具有一定的行政效力。其协助政府制定和落实各项教育政策，是印度教育治理体系中不可或缺的一环。因此，按照上述模型，可将其列为政府力量范畴，典型的有全国教育研究与培训委员会（National Council for Educational Research and Training，NCERT）、大学拨款委员会（UGC）等。这些委员会职权范围十分广泛，概括起来，其引导教育治理主要体现在政策咨询、标准制定、分配拨款、教育督导等几个方面。

其次，市场的影响和调节作用随着印度迅猛发展的私立高等教育而逐步体现。20世纪80～90年代，政府对高等教育的实际资助不断减少，大学和附属学院找到一条弥补财政资源缺口、同时也可以满足对高等教育社会需求的不断增加的途径，即在公立大学以及自筹资金学院开设由UGC批准的自筹课程；随后，各邦政府也开始允许私人机构（如慈善信托或社会团体）承办建立大学，私立院校完成各邦政府的委托并主动接受其监管。从规模上讲，印度私立高等教育在过去40年持续扩张，大学数量增长了6倍多，目前33 000多所大学有64%是私立性质的高等教育院校[8]；另外，从目的来看，私立高等教育主要目的在于通过提供UGC认证的课程收取高额学费以及各种费用以赚取利润[9]。基于此，市场对于印度整个高等教育体系的调节作用较以前大大增强——市场参与供需关系的调节，高等教育回应市场需求；市场参与高校结构的调整，公私立高等教育既合作又竞争发展的局面已经形成[6]。

最后，社会参与是对政府和市场治理的补充，尤其是在二者治理失灵的情况下可以发挥一定作用。上文“权力演变”部分已经提到印度高等教育治理的社会参与主要出现在20世纪90年代经济自由化改革之后，可以说，社会参与是印度高等教育治理的新兴力量。社会力量参与高等教育治理实践尽管时间不长，但是内容十分丰富，参与方多元化，较为典型的有企业、非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）以及一些民间智库团队。近年来，印度政府不断扩大社会参与，特别鼓励其参与高校事务，在政策讨论、决策制定过程中发出自己的声音。比如非政府组织印度工商协会联合会高等教育委员会（FICCI Higher Education Committee）近年来所制定的“高等教育2030愿景系列”报告，积极为政府建言献策，也得到了一定采纳。

（二）内部治理结构

对外部治理而言，印度高等教育内部治理主要指高校自治。印度宪法规定印度的大学是自治性机构，各高校根据法案和自制章程对大学事务进行分配和管理，不同类型大学内部体系略有不同，但基本治理框架没有太大差异，只是根据具体法规和学校性质有不同的调整。印度普通大学的自治结构主要也是由以下三部分构成：

第一，大学的最高领导者是视察员（Visitor）和校长（Chancellor）。国立和邦立大学中，这两个职位主要由高级别政治官员担任，本质上属于荣誉职务。例如印度国防大学成立，时任总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）亲自出任校长，总统任视察员，以彰显政府的高度重视。校长并不直接管理学校事务，副校长（Vice-Chancellor）由校长任命，是印度高校实际最高决策者和管理者；在私立大学，校长由校董事会选举产生。

第二，印度的大学内部设立一系列权力机构，部分权力机构同时也是管理和執行部门：大学委员会（Court或Senate）是大学最重要的权力部门，制定大学发展的大政方针，并负责联系社会公众；大学行政委员会（Executive Council或Syndicate）是最主要的行政机构，学校的日常行政事务、学校的各项规章制度等都由其负责；与此相对，大学学术委员会（Academic Council）则是最高学术决策机构，总揽如入学、课程教学、考试、学位授予等所有教育工作。

第三，大学学院的院长（Dean）是各学院事务的直接管理者，对学院发展有着绝对执行力，一般由资深教授担任。院长的主要职责包括教学工作的分配、教学岗位的设置与取消、教师的聘用以及科研方面的管理[10]。

四、印度高等教育治理的逻辑审视

印度高等教育治理的基本逻辑回答了治理的起点、内容和目标等问题，同时也说明了现在及未来印度高等教育治理发展轨迹的演进趋势，铺陈出印度高等教育治理的未来图景。

（一）大学“自治”是治理的逻辑起点

“治理”在保留“管理”自上而下的管控刚性的同时，最重要的则是自上而下与自下而上的互动过程。在这一互动关系模式中，大学无疑是处于治理结构底部的基本单元。大学是印度高等教育治理中的基础单位，寻求整个高等教育体系的治理，首先要追寻对于这一构成高等教育体系的元细胞的治理，将大学作为印度高等教育治理的逻辑起点也是对“治理”过程核心特质的一种体现。因此，大学内部治理是印度高等教育治理的第一步。

如何保障好、发挥好大学自治在高等教育治理中的基础性地位，是当前印度高等教育治理关注的重点命题。20世纪90年代以前的相对集权模式并未重视赋予高校相应的自主权，招生、财政、教师聘用、教学等均受到政府的过度干预。私立高等教育得到发展后，一大批自筹经费的私立高校建立起来，由此高校开始要求重构权力配置模式。在高等教育治理变革的整体背景下，印度的大学争取到一定的自治权，比如行政上自主聘用教师及确定数量，选拔管理人员；学术活动不受中央及邦政府干预，允许开办自筹经费课程，自主考核教师等；财政上，经费使用更加自由，政府不再关注具体使用情况，学费结构、奖助学金等也都由学校自行决定。此外，由于政府与大学之间关系的变化，政府微观管理和直接控制减少，构建基于问责机制的高校自治制度，并致力于谋求高等教育自治与问责之间的平衡，印度《第十二个五年计划》（The twelfth Five Year Plan（2012～2017））对此进行了规划：建议实施差异化问责，基于高校绩效评估结果来赋予其相应的自治权[11]，这意味着绩效表现较好和较差的学校获得的是不同程度的自治权。

（二）多元“共治”是治理的逻辑核心

“治理”指的是公共及私人机构一起管理其共同事务所采取的各种方式的总和。“多元主体”“合作”“共治”是治理也是教育治理的显著特征和本质要求。因此，对于印度高等教育治理而言，摒弃以往政府单一主体的集权管制，转向多主体“共治”，是其治理逻辑的核心。

经济自由化改革以来，较以往大为增强的市场力量、曾一度缺位的社会力量和逐步扩大自治权的高校力量同时发力，完善了印度整个高等教育的治理格局。然而，初步形成的共治体系不可避免地存在局限性——第一，社会力量相较于其他高等教育治理主体尚显薄弱，社会参与治理还处于起步阶段；第二，高等教育治理的力量分配是有所差异的，如图2所示，A、B模式分别代表公立和私立高等教育，印度私立高校运用“市场导向型”治理模式，因此市场对于私立高等教育的影响和调节作用更深，社会参与方也更加多样化，种姓学会、宗教团体、慈善机构、各种社团都不同程度地直接参与到私立高校的事务管理中。但是市场的自由放任状态、招生规模骤增以及监管制度的滞后导致高等教育质量下滑，也是印度高等教育治理过程中出现的棘手问题。如何在继续增强市场、大学、社会参与活力的同时优化其治理效果，是印度高等教育治理未来改革的方向。

（三）实现“善治”是治理的逻辑终点

教育治理，共治是路径，善治（good governance）是目标，其要素包括治理的有效性、回应性、稳定性，以及参与、公正、廉洁、透明、问责等[12]。有效的治理是不同权力之间的和谐融合，是信任与控制之间的平衡。印度高等教育快速发展背后的很多问题都源自于治理过程中的不和谐与不平衡。所以，求得“善治”正是印度高等教育治理的目标和终点。

显然，印度当前的教育治理格局与“善治”还有一定距离。因此，“善治”的要求为印度高等教育治理改革指明了方向：首先，保持政府宏观管理的主导地位。这样的“主导作用”是指政府扮演“元治理”角色，即使在市场或社会系统中不具有最高权威，但整个高等教育治理的方向及准则还是由政府掌控。事实上，这一点是印度政府一直所坚持的。印度一些学者直接指出，尽管当前印度高等教育治理基本依照克拉克的“协调三角形”模式展开，市场和社会影响日益强化，但有一点可以明确，印度政府依然是主导整个治理模式的最高权力[13]。其次，政府具体管理权力的继续“下放”。如图2所示，印度高等教育的治理体系实质上是这四者力量彼此协调制衡的结果。分权是共治的前提，通过向学校、社会、市场转移权力，实现由A（公立高等教育治理模式）、B（私立高等教育治理模式）向C（高等教育治理理想模式）转变。政府需要加强的权力不是行政管理而是监管，政府应当更加关注其监管者的职能。具体来说，政府应发挥对上层机构中的推广和评估作用，中层机构的指导作用以及较低层级机构的监管作用[14]。再次，要促进“善治”，不仅应进行外部分权，还要加强大学内部分权和共治。除了传统的学校权力机构，教师、学生、家长、社会组织、专家学者都可以也应当成为学校治理的主体。最后，应强化问责，完善责任追究机制。信息公开透明是印度高等教育问责机制的首要要求，在此基础上，还需不断提高公立和私立高等教育机构的透明度，要求他们披露与录取、学费、教师、项目、职位、治理、财务、商业合作和所有权有关的所有重要信息，经评估、审计和认证后，根据结果进行奖惩责任追究。

五、结语

印度在殖民地时期建立了现代意义上的高等教育制度，而其治理体系则是经过由殖民地时期到现在的不断调整而形成的。综观其变革历史可以发现，印度不同时期对高等教育治理体系的整体设计都是基于执政者统治利益、当时社会经济发展要求以及高等教育自身发展的综合需要。当前印度对高等教育治理的强化，既是对国家治理模式和21世纪以来市场经济环境变化的回应，也是解决高等教育系统内突出现实问题的有效途径。加强高等教育治理变革，提高治理能力和水平，依然是印度高等教育改革的重点计划。

在十九大明确“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一背景下，我国加强作为国家公共事业重要组成部分的教育治理已经提上日程，而高等教育治理则可谓重中之重。目前，我国进入了高等教育综合改革的关键阶段，实现高等教育治理体制和治理能力现代化已成为当务之急。如何构建我国的高等教育治理体系、如何实现“善治”是一个庞大、复杂的话题。从比较的视角来看，一方面，中印两国高等教育治理方面有着差异化的现实基础与制度环境，这决定了我国高等教育治理探索的基本思路需要结合我国具体国情，辩证、适度地借鉴他国经验。但另一方面，从印度迈向高等教育“善治”的基本思路中能看到，更多赋权（外部治理和内部治理的分权）、更多参与（治理主体多元化）和更多监督（问责）都是中印两国的共同追求。因此，总的来说，我国应切实转变传统管理思想，积极构建、完善政府、高校、市场、社会共同参与的高等教育治理体系，加强建设多元化教育质量保障体系和监督机制，以促进高等教育的综合、高效、全面发展。

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