中国城镇化创新发展探究：特色小镇发展模式及机遇

陈一静

摘 要：自改革开放以来，中国城镇化发展取得了举世瞩目的成就，城市数量与城市人口成倍数增长。城市结构不合理，大城市病日益突出已成为城镇化发展的制约因素，需要新的城镇化发展模式。特色小镇发展模式顺应我国“四化”发展要求，为农村发展提供新的机遇，加快城乡之间生产要素流动与融合，缩小城乡差距。特色小镇发展模式分为产业型发展模式、功能型发展模式、机制型发展模式，中国城镇化创新发展的趋势是绿色生态特色小镇、精-小-特的特色小镇、智能化特色小镇。

关键词：特色小镇；城镇化；发展模式；生态小镇

中图分类号：F291.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0011-08

中国城镇化发展迅速，取得了举世瞩目的成就，城市数量与城市人口得到大幅度提升，但城市结构不合理，大城市病等问题日益突出。自2000年以来，小城市与小城镇数量明显减少，20万人口以下的小城市数量比例已经不足20%，城镇结构发展极不平衡[1]。城镇化的快速发展导致人口与产业过度集中，所造成的环境污染、生态恶化以及交通拥挤等问题已经成为城市发展的重要障碍，急需新的城镇化发展方式。党中央以及国务院针对当前城镇化发展存在的问题，在国家“十三五”规划中提出发展特色小镇计划。通过特色小镇的建设吸引投资，推动人才、技术等高端要素的集聚，进而推进小城镇内的产业融合、升级以及创新，带动周边农村发展，促进我国城镇化持续、健康发展。在中央以及各地政府的号召下，各省陆续制定了若干推进特色小镇发展的政策（参见表1），打造特色小镇已成为推进城镇化发展并保证经济可持续增长的重要手段。因此，可以预见在我国经济迈入新常态、传统“三驾马车”拉动经济增长方式已经失效的背景下，发展特色小镇将有效地转变经济发展方式与优化产业结构，成为推动中国经济增长的重要力量。

一、中国城镇化发展历程

城镇化体现一个国家的社会生产能力、技术发展水平以及产业结构的合理程度，它是一个从以农业为主的社会向以工业或者服务行业为主的社会转变的过程。纵观我国城镇化历程（参见图1），可以将其划分为三个阶段：1949年～1979年为城镇化起步发展阶段，1979年～2000年为城镇化平稳发展阶段，2000年至今为城镇化高速发展阶段。

（一）1949年～1979年城镇化起步发展阶段

1949年中国城镇化率为10.64%，1979年中国城镇化率为19.99%。在30年的发展时间里，城镇化率增长不到10%，该阶段的城镇化发展极为缓慢。在改革开放前，中国仍是以计划经济为主，并没有注重城市的规模效应以及集聚效应，忽视了城市对经济发展的影响[2]。“大跃进”运动、“知识青年下乡”以及“文化大革命”等历史事件的影响，导致中国城镇化率在1961年～1972年出现了下降，极大地阻碍了我国城镇化进程（参见表2），该阶段的城市规模发展缓慢，特大城市由1949年的5个增长到1975年的13个，小城市数量有所减少，由1949年的102个减少到1975年的95个。在城市人口数量增长方面，大城市人口数量增长最快，由1949年的514.68万人增长到1975年的1784.31万人。而小城市人口数量增长最为缓慢，由1949年的697.55万人增长到1975年的1118.83万人。

（二）1979年～2000年城镇化平稳发展阶段

与改革开放之前相比，该阶段的城镇化率发展波动较小，城镇化率呈现持续增长态势。伴随着改革开放的契机，大量农村剩余劳动力涌向城市，成为城市发展的主要动力。随着国家发展策略的转变，城市发展建设地位显著上升，各省市都在积极探索符合自身发展的模式。该阶段的城镇化率由1979年的19.99%上升到2000年的36.22%，城镇化率增长16.23%，年增长率达到0.77%，该阶段的城市规模等级数量与城市人口數量显著增长（参见表3）。小城市无论是城市数量还是人口数量的增长都最为迅速。小城市数量由1980年的106个增长到1998年的378个，增长了约2.57倍；小城市人口数量由1980年的1180.9万人增长到1998年的4409.4万人，增长了约2.73倍。

（三）2000年至今城镇化高速发展阶段

进入21世纪，随着中国经济的高速发展，城镇化进程步伐也逐渐加快。城镇化率由2000年的36.22%增长到2016年57.35%，年平均增长率达到1.32%，城镇化进入高速发展阶段。值得注意的是，2011年中国城镇化率达到51.27%，首次突破50%。与前两次城镇化发展不同，城镇化高速发展阶段主要表现在特大城市数量增长显著，大城市在增长一段时间后又恢复到初始水平，而中等城市、小城市数量明显下降（参见表4）。小城市作为城乡连接的枢纽，具有重要的人口转移和产业聚集作用，在城镇化进程中举足轻重。小城市的数量减少意味着城镇化进程乏力，表现为城市之间经济水平差距加大、城市发展资金紧缺、基础设施建设落后等[3]。因此，在城镇化高速发展的关键时期，重新审视当前城镇化发展模式，探究新型城镇化发展策略，将对中国城镇化进程与经济发展潜力起到决定性作用。

二、特色小镇发展内涵、作用及机遇

（一）特色小镇发展内涵及作用

特色小镇是以传统行政区划分为基础，具有鲜明产业特色的建制镇，是实现生产、生活、生态融合的城市发展模式。同时，特色小镇与小城镇关系紧密，二者互为支撑，特色小镇是小城镇的发展方向，而小城镇是特色小镇的发展载体。因此，特色小镇实质是依靠地区的特色环境要素（如生态环境、文化、产业等），建造一个具有明确产业定位、文化内涵、旅游景点的综合性多功能区域的新型城镇化模式。特色小镇的“特色”体现在独一无二的风格、风貌以及风情，其发展内涵是通过对地区资源要素的整理、规划以及优化的过程，探究新型城镇化发展模式[4]。

小城镇作为城市与农村的链接枢纽，具有承上启下的作用。而特色小镇作为小城镇的发展方向与新型城镇化的具体措施，可以实现生产、生活、生态融合，具有内联外通的作用，主要用表现为以下几个方面。一是特色小镇具有整合资源、优化要素配置的作用。特色小镇的发展理念是在原有小城镇基础上，保留具有地方性特点的产业并将其无限放大，达到整合资源、优化要素配置的效果。特色小镇可以在有限的空间里充分利用资源，实现区域经济发展最大化[5]。二是特色小镇可提升资源要素转移能力，缩小城乡经济差距。特色小镇的位置一般处于城市与农村接合部，在传统城镇化发展中该区域往往被忽视。因此，特色小镇如果利用好城乡接合部的自然资源，通过完善基础设施建设，有可能创造出新型区域经济发展模式。随着特色小镇发展模式逐渐成熟，它将吸引更多的资金要素与人力要素，这有利于生产要素流动，进而带动周边农村经济发展。三是特色小镇有助于缓解中心城市发展顽疾，促进中国城镇化进一步发展。随着中国城镇化进程不断推进，大城市病问题日益严重。人口过度膨胀、交通拥挤、环境污染、资源匮乏等问题严重阻碍了城市发展。虽然政府施行了许多缓解大城市顽疾的政策（如建立开发区、设立卫星城等），但由于开发区的建立以及建设卫星城所在的区域仍与中心城市所属一个行政区域，没有相对独立的公共服务体系，其发展仍受到中心城市左右，因此无法真正缓解、消除中心城市存在的顽疾。特色小镇通过与中心城市的空间错位以及行政错位，实现独立自治。行政上的独立可以摆脱中心城市的束缚，更灵活地使用社会融资方式或者政府财政支持，更好地建设公共基础设施与完善公共服务，建设更适合生存与工作的环境，吸引中心城市居民，从而达到缓解中心城市顽疾的效果。

（二）特色小镇发展机遇

从城镇化发达的欧美国家看，城镇化发展大概分为三个阶段。一是在没有统一规划、管理的情况下，城市在发展过程中自发地进行资源配置。二是政府有意识地利用职权对城市进行规划、管理，并通过政策影响与推动城市产业经济区建设。三是通过特色小镇等城镇化创新模式与大城市形成功能互补，加快城镇化进程。因此，在中国城镇化进程已经完成前两个阶段的背景下，发展特色小镇创新城镇化发展模式已成为城镇化进程发展的必然选择。

1.国家政策扶持为特色小镇发展提供制度保障

2016年10月，第一批公布了127个特色小镇的名单，这标志着中国正式发展特色小镇模式。在近一年的发展时间内，特色小镇取得了良好成绩，表现在新增就业岗位、基础设施基本达标、体制机制取得创新成果。首批特色小镇带动新增就业人口10万人，每个特色小镇新增就业800个，并且个人收入均超过全国平均水平。特色小镇的融资50%来自PPP，90%的特色小镇构建了集规划、管理、建设为一体的“一站式”服务，极大地提升了特色小镇的管理运行效率。在特色小镇取得如此瞩目成绩的前提下，住房与城乡建设部办公厅在2017年5月下发了全国第二批300个国家级特色小镇申报通知，全力扶持特色小镇发展。值得注意的是，政府在特色小镇申报环节中，增强了监管，尤其对以特色小镇名义开发房地产的小城镇实行一票否决，并且規定发展旅游型的特色小镇不得超过三分之一，全面保证特色小镇发展质量。

2.中国城镇化发展仍有较大上升空间

统计显示，中国城镇化发展与城镇化强国相比仍有不小差距，具有很大的上升空间。中国人口超过百万的城市大约有100个，占城市数量24.57%；而美国占比为45.25%、日本占比65.66%、韩国占比47.82%（参见表5）。这表明中国城镇化发展的大城市集聚效应还不明显，百万城市群人口比例仍有近20%的提升空间。在城镇化率方面中国则落后更多，2015年中国城镇化率为56.10%。而美国为81.62%，日本为93.50%，韩国为82.47%。因此，中国城镇化率仍有近40%的增长空间。巨大的城市集群发展潜力与城镇化率提升空间为特色小镇发展提供了良好发展基础，有利于特色小镇模式的实施。

3.特色小镇符合城市发展自然规律，契合国家新型城镇化发展要求

当前，中国城市越发达，城市病越严重。特色小镇的出现是解决大城市困境、复兴城市发展的必然选择。特色小镇发展模式从建设、运营、管理等多方面创新城市发展，与国家推行的新型城镇化发展要求相一致。一是特色小镇发展模式更加注重市场需求，小镇建设更专业化。与传统城市发展相比，特色小镇在建设过程中不会统一规划建设，它会将特色小镇的各个组成部分分开建设，将每一部分交托给专业人员进行建设，解决政府不专业问题。

二是推进特色小镇运营模式创新，能加强城市与居民的紧密度。特色小镇的建设与当地居民密不可分，特色小镇在建设过程中会充分听取与采纳当地企业与居民的建议，以企业和居民为建设开发主体，保证特色小镇发展主体多元化。通过民众智慧，形成特色小镇与居民的互动，加强二者之间的联系密度。三是特色小镇的科学发展，使之具有可持续发展特性。特色小镇的开发与发展不以土地面积为基础，不以小镇面积扩张为目的，特色小镇的日常运营维护成本较低。根据经济发展规律可知，成本越低，竞争力越强，因而特色小镇更具有可持续发展能力。

三、特色小镇发展模式

特色小镇作为城镇化发展的创新模式，“特”体现在产业、机制与功能方面。因此，特色小镇的发展模式将分为三类：产业型发展模式、功能型发展模式、机制型发展模式[6]。

（一）产业型发展模式

特色小镇产业型发展模式的核心是产业优势，表现为“一镇一产业”。主要是通过发展单一产业，做到产业精、细、特、强。利用互联网技术，推动特色小镇朝着产业链方向发展，形成研发、生产、销售、售后一站式服务（参见图2）。由此可知，产业型特色小镇发展模式的关键是“互联网+”技术。一是特色小镇需要进行产品研发，使用具有市场竞争力的核心技术进行产品生产与服务。二是特色小镇对产品的销售采用互联网营销模式，即B2B、B2C模式，有助于扩大特色小镇产品业务服务范围。同时，产业型特色小镇还接受客户的个性化产品或者服务定制，通过“互联网+”技术，将客户的定制产品或者服务需求提交给研发部门，进行生产与销售。三是特色小镇可以通过客户对产品或者服务的反馈进行售后服务，在不断与客户的交流中提升产品与服务质量。

（二）功能型发展模式

从特色小镇实际发展情况看，功能型发展模式是中国特色小镇主要发展模式，包括生态旅游型特色小镇、文化传承型特色小镇、休闲旅游型特色小镇等。无论何种功能型特色小镇，其核心都是通过提供消费服务、产品定制以及门票销售获得收益，具体发展模式如图3所示。就生态旅游型特色小镇而言，小镇选址要在自然环境优美且污染少的地区，将生态资源环境转换成经济优势。生态旅游特色小镇的收入主要来自客户游玩自然生态环境的门票收入以及在度假公寓的消费，同时也包括提供具有纪念意义的生态产品定制收入。休闲型特色小镇则是在原有的生态环境基础上加以开发、延伸，形成了包括休闲集聚、居住集聚的旅游型特色小镇。休闲型特色小镇提供的业务服务更加广阔，不仅可以满足客户的游玩需求，同样也提供如养生、住宿、娱乐等服务。文化传承型小镇的建设需要建立在具有人文景观或者文化底蕴的古城或者村落，需要具有较强的文化资源、古老的文化习俗以及非物质文化等，这种特色小镇收入主要来自文化参观、讲解的门票收入。

（三）机制型发展模式

机制型特色小镇的特点是，小镇在建设的过程中由政府作为主要引导、龙头企业为发展主体、服务型企业形成具有层次感的产业链发展模式。这种特色小镇的核心是政府利用资金支持以及政策支持，吸引龙头企业对特色小镇投资，进而吸引可以为龙头企业服务的小型服务企业加入小镇建设，从而带动特色小镇快速发展，具体发展模式如图4所示。一是政府根据特色小镇的发展需求，前期对小镇的基础设施建设提供一定的资金投资支持，增加特色小镇的区位价值[7]。同时，使用政策指引促进特色小镇发展，吸引社会企业投资。比如，对某些产业的扶持政策、优惠税收政策等方式。二是在特色小镇建设中期，依靠市场发挥作用，结合PPP模式，吸引当地龙头企业资金投入，为特色小镇的建设提供保障。三是通过龙头企业的加入，吸引可以为其服务的上下游企业加入特色小镇建设，进而形成多层次的产业生态圈，加快特色小镇的产业快速集聚。

四、特色小镇发展前景及展望

（一）特色小镇发展前景

中国特色小镇仍处于起步发展阶段。从发展成熟度看，沿海发达地区的特色小镇发展速度快于内陆地区，大中型城市郊区周边的特色小镇发展速度要快于小城市与农村周边特色小镇。尤其是在一些经济发达地区，特色小镇的发展势头良好，居住在特色小镇内已经成为生活的新趋势，成为生活高品质的象征。

随着中央不断发布有利于特色小镇发展的政策，以及省政府对特色小镇金融支持政策体系不断完善，可以预见在中心城市限购限贷的背景下，特色小镇将迎来全新的发展高潮[8]。一是在新型城镇化发展要求下，特色小镇迎来政策红利快速释放期。特色小镇的概念最初是由浙江省在2015年“两会”工作报告中提出的。同年4月浙江省出台了《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划的指导意见》，对特色小镇的初步发展形态做出规划。随后，浙江省的特色小镇发展模式由于取得了优异的成果，得到国家部委认可，并积极地向全国推广。2016年2月國务院颁发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要加快推进特色小镇规划建设的实施方案，发展具有特色优势的魅力小镇，进而带动农业现代化以及周边农村城镇化。在此政策背景下，特色小镇发展模式得以在全国推广。目前从特色小镇支持政策看，各地已经出台若干特色小镇指导意见或者具体方案，并且一旦省市级特色小镇进入国家示范名单，在土地用地、补贴、奖励等方面都可以获取一定收益。此外，从各地的“十三五”规划看，大部分省市都增加了特色小镇规划建设的实施方案并提高了对特色小镇的资金支持，特色小镇发展明朗。二是特色小镇建设融资政策不断完善。政府在特色小镇建设资金方面给予大力支持，特色小镇融资体系不断完善。在融资方面，通过创新金融产品拓宽融资渠道。在支付方面，优化了特色小镇周边网点布局，完善支付体系。2015年10月，浙江省发布的《关于金融支持浙江省特色小镇建设指导意见》从特色小镇融资六大方面，列举了16条具体融资措施，并且鼓励基金、信托、融资租赁、PPP等金融融资方式加入特色小镇建设，以投贷联动的方式对特色小镇的融资提供支持。三是土地“三权分置”政策为特色小镇发展提供基础。土地“三权分置”使原本零碎化的农村土地变得连片化，土地的使用面积与效率大幅度提升，并且使单一的农户耕作模式走向多元化的现代化农业经营，丰富了农业发展多样化，为农村产业融合提供了便利。同时，土地的“三权分置”释放了农村劳动力、农业资金、生产技术等生产要素，为要素自由流动创造了可能，使生产要素可以更为集中，有利于特色小镇的基础建设。以黑龙江省兰西县的农业特色小镇发展模式为例。该县将农民的土地承包给当地农业合作社，经过当地农业合作社的整理后，将土地二次信托给由当地企业、研究院、交易所共同建立的“兰西中信现代农业服务有限公司”，并发放给当地农民信托凭证。“兰西中信”利用资金优势、科技优势以及管理优势，将兰西县的农业实行集中生产，促进了当地农业现代化运营，加速了周边农业服务行业的集聚，经济实现了快速发展。

（二）特色小镇发展展望

第一，发展绿色生态特色小镇。随着城市雾霾污染加重以及交通拥挤，城市居民在节假日、休息日去城市周边郊区度假已经成为主要选择。互联网技术的发展、车辆的普及使人们在远离中心城市的郊区生活与工作成为可能。国家“十三五”规划提出的绿色发展理念，使绿色生态小镇具有较大发展潜力。

第二，发展精-小-特的特色小镇。随着人们生活观念的转变，相比节奏较快的大城市，规模较小的特色小镇生活节奏更适合人们生活。国家政策由发展大城市转变成发展具有特色的小城市。发展观念也从由最初的小城镇变成大城市，再转换成小城镇质量化发展。人们对生活质量要求更高，对居住周边的文化氛围更加看重，具有特色的小镇对其更具有吸引力。

第三，发展智能化特色小镇。互联网技术高速发展，大数据技术、云计算技术可助力特色小镇管理更加便捷[9]。特色小镇智能化发展有利于形成特色小镇产业链，促进特色小镇的产业发展。特色小镇智能化发展可以减少小镇地理位置相比于中心城市的劣势，提高特色小镇居住质量。

參考文献：

[1]刘航，孙早.城镇化动因扭曲与制造业产能过剩——基于2001-2012年中国省级面板数据的经验分析[J].中国工业经济，2014，（11）.

[2]贾海刚，万远英.中英现代化进程中城镇化问题治理比较研究[J].经济体制改革，2014，（6）.

[3]袁博，刘凤朝.技术创新、FDI与城镇化的动态作用机制研究[J].经济学家，2014，（10）.

[4]曾江，慈锋.新型城镇化背景下特色小镇建设[J].宏观经济管理，2016，（12）.

[5]苏斯彬，张旭亮.浙江特色小镇在新型城镇化中的实践模式探析[J].宏观经济管理，2016，（10）.

[6]薛德升，曾献君.中国人口城镇化质量评价及省际差异分析[J].地理学报，2016，（2）.

[7]陈多长，游亚.地方政府土地财政行为对城镇化模式选择的影响[J].经济体制改革，2016，（1）.

[8]Hans Thor Andersen，Lasse Miller-Jensen，Sten Engelstoft.The End of Urbanization Towards a New Urban Concept or Rethinking Urbanization

[J].European Planning Studies，2011，（4）.

[9]Alan L.Saltztein.Governing Americas Urban Areas[M].Belmont，CA：Thomson Wadsworth， 2003.

[责任编辑：刘琼莲]

Abstract：Since the reform and opening up， China has made remarkable achievements in its urbanization development， with the number of cities and the number of urban population increasing exponentially. However， the unreasonable urban structure and the increasingly prominent diseases of big cities have become constraints on the development of urbanization and new urbanization development model is needed. The development model of small towns with special features conforms to the development requirements of Chinas “four modernizations”， provides new opportunities for rural development， speeds up the flow and integration of production factors between urban and rural areas， and plays an important role in narrowing the urban-rural gap. Under the support of national policies， as the innovation mode of urbanization development， the development mode of characteristic towns can be divided into three types： industrial development mode， functional development mode and institutional development mode. The development trend is also closer to green ecological town， fine special town and intelligent town. Therefore， under the background of the bottleneck of Chinas urbanization development， it is of great practical significance to explore the development mode of characteristic towns for the healthy development of Chinas urbanization.

Key words：Characteristic Town， Urbanization， Development Model， Ecological Town