区域协同治理壁垒的类型学分析及其影响

臧雷振 翟晓荣

摘 要：随着我国工业化和城市化进程不断加快，基于城市群的区域协同发展已成了国家重要发展战略。但区域协同治理中的不同壁垒制约治理策略的实践效果。以京津冀为例，从不同的角度挖掘区域协同治理中隐含的多重壁垒，拓宽对协同治理中约束性因素的理解和认知。根据京津冀区域现实差异及共通性议题，将协同治理壁垒分类并概念化界定为技术壁垒、经济壁垒和环境壁垒，探讨不同壁垒的发生机制、相互叠加、相互转化及其现实影响，进而在此基础上提出有针对性的对策建议。

关键词：区域协同；治理壁垒；京津冀；类型学

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0029-09

一、区域协同治理壁垒产生的背景

在国家治理能力现代化语境下，求索治理现代化的提升路径和治理模式成了当前的研究重点，并衍生出善治、多层次治理、互动治理以及专项治理[1]等不同的分类。治理的实践性特征必然引导治理研究从语义治理（Governance in Semantics）到行动治理（Governance in Action）的转变[2]。伴随着我国国家与社会关系的嬗变以及后工业社会中公共性的扩散[3]，协同治理作为一种重要的治理类型，备受关注。协同治理指在组织的活动范围之内，政府、企业、非政府组织和社会公众等为达到增加并保护社会公共利益目标，在现有政策法规的约束下，以政府为主导，公众广泛参与、平等协商和通力合作，实现对社会公共事务进行管理的各类治理活动与治理方式的总和。具体而言，协同治理具有主体多元性与对等性、权威分散性以及自组织的协调性等特点[4]，它使各治理主体在参与治理的过程中充分合作，以互动、协作、共赢为愿景，从而实现治理效率的协同增效。

区域协同治理是在协同治理理念中加入跨行政区域变量，具有主体多元性和行政科层性特征，内容和范围具有广泛性与多样性特征。区域协同治理是“新区域主义”（New Regionalism）理论的一种实践表现形式[5]（p.97），专注于地方政府之间的跨行政区合作行动，以地方自主和协商民主为价值取向，目的是实现政府间协作以及政策网络发展[6]。

改革开放以来，随着我国工业化和城市化进程的不断加快，以城市群为主导的区域经济增长形态已经成为当前社会经济发展的重要特征。如长三角、珠三角、京津冀等城市群成为推进我国经济、社会转型与升级的重要增长极。然而，受制于自然条件与人文因素[7]以及区域经济发展失衡格局不断加剧[8]等综合制约，跨区域公共问题迅速增加且日趋复杂，必须通过区域协同治理加以解决。

为了促进共同发展和提高整体竞争力，在中央政府区域发展战略的统一布局下，区域内地方政府间积极主动地探索全方位、宽领域、多层次、多渠道、多形式的横向合作，但在区域协同治理过程中，不同区域、不同城市在技术支撑、经济发展水平和资源禀赋等各个方面存在差距，规则制度、经济发展水平和地区发展理念也不同，这在无形之中形成了区域协同治理中的多重壁垒。本文在已有研究的基础上，识别并概念化三种壁垒类型——技术壁垒、经济壁垒和环境壁垒，并分析其产生的原因及现实影响。这些不同壁垒之间既相对独立又互相联系，阻碍了协同治理的良性循环和区域的共同发展。

基于此，只有消解区域协同治理中的壁垒，冲破桎梏，建立有效的区域协调发展治理机制，才能实现区域资源的共享和优势互补，提升区域竞争力，实现国家区域协同发展的战略目标。

二、区域协同治理研究进展及京津冀协同治理实践

近年来，区域协同治理作为新兴治理策略受到国内外普遍关注并得到发展。一些学者致力于区域协同治理理论与实践来源的追溯，并指出区域协同治理理论来源于政府间跨部门合作[9]（pp.283-284），甚至有学者将其起源追溯至美国联邦制的诞生[10]。就实践而言，

凯蒂（Ketti）从核心上将“协同必要性”描述为跨边界的行为[11]。卡缅斯基和波林（Kamensky and Burlin）认为政府间关系和网络理论有助于横向网络管理和协同治理的研究[12]（pp.7-10）。区域协同治理是在政治、法律、社会经济、环境以及其他影响因素的多层框架内兴起和发展的，由此，影响区域协同治理的因素复杂多元，如制度壁垒。宾厄姆（Bingham）认为，政策和法律框架（包括行政、监管或司法等要素）为区域协同治理创造制约因素[13]（pp.357-414）。此外，有观点认为，社区和各级政府间的政治动力和权力关系[14]、社会经济和文化的健康和多样性以及資源条件[15]等外部情景系统对协同治理的性质和前景产生影响。国外这类研究深化了对区域协同治理中的障碍性因素探析。

在中国，作为国家治理能力现代化组成部分的区域协同治理是公共管理领域有待拓展深化的一个学术领域，对这一概念的研究集中在三个方面。

一是对区域协同治理这一词汇概念的解析。有学者从历史和多学科维度进行文献梳理，在借鉴西方研究成果的基础上，对“协同治理”这一概念进行追根溯源，并引入相关概念的比较分析，明确协同治理的内涵与关键特征，弥补了国内理论界对协同治理概念解读的缺失[16]。二是针对我国区域政治经济发展现状，地区之间协同治理的实现存在诸多障碍因素，不同的学者从不同角度进行了剖析。如有学者认为区域经济合作在世界范围内取得了良好的效果，我国地方政府具有更高的同质性，应更好地借鉴与效仿，然而受制于行政分权及地方经济发展不平衡等原因，政府壁垒成为横亘在区域协同治理过程中的桎梏，同时社会资本的缺失导致我国社会协同治理的现实困境[17]。而制度的缺失使协同治理工作缺乏运作管理的政策依据，导致协同效能的侵蚀[18]。三是在协同治理的建构路径方面，学者以主导要素、实践方式以及保障机制三个层次为标准，织就了一张以制度制约与政府引导为主导、以社会性为协同治理实践指导原则和以协同主体自我管理为保障机制的协同治理建构网络[3]。

国内外的已有研究为京津冀协同治理实践奠定了理论基石。2014年中央顶层设计定位为京津冀协同发展战略，进一步突出了京津冀协同治理深化研究的必要性。当前对京津冀地区协同治理的相关研究主要集中在理论论述和发展困境两个方面。

一方面，有关区域协同治理和整体性治理方面的理论论述为京津冀协同治理研究提供了理论基础。一是对协同治理理念的阐释及应用奠定了京津冀协同治理的理论基调。通过理论基础、协同纬度和协同策略三维层次分析区域协同发展理论框架，探讨了京津冀协同发展的现实需求与实现路径[19]。二是整体性治理理论为京津冀协同治理创造多维理论建构空间。如整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进大都市区跨界公共事务治理的重要方式[20]。因此，从组织架构、制度建设、技术支撑三个角度构建京津冀整体性府际关系协调模式，是构建京津冀协同发展长效机制的必由之路。

另一方面，在研究京津冀协同治理过程中，学术界的问题导向多聚焦于政府壁垒给京津冀地区协同治理带来的影响。就行政壁垒而言，横向的行政地位直接或间接地影响京津冀协同治理的话语权，以及资源获取权。学者初步将影响京津冀府际协同治理的行政因素分为引力和拉力两个部分，认为行政地位不平等影响下的利益导向导致引力不足以及行政内部刚性压力失衡是京津冀地方政府协同治理动力机制运行中存在的重要问题。地方政府各自为政、浓厚的行政干预色彩为京津冀协同治理铸造了一面“玻璃幕墙”[21]，从而导致“行政区经济”，限制了区域经济的横向联系。由此，在区域经济合作中，我国各个地方政府需要突破各自为政的现状，进一步完善社会主义市场经济制度，采取区域经济合作战略，为中国经济发展灌输强劲动力。就京津冀而言，协同治理合作方式必须摒弃地方政府的干预，发挥市场、中央政府以及次区域组织在资源流动和配置、制度供给和协调规划方面的影响作用，共同促成边界区域合作的内生动力，以显著降低边界合作的交易成本，实现边界效应从屏蔽到中介的转化[22]。

综上所述，既有研究已基本勾勒出区域协同治理的理论框架和问题图景，为京津冀协同治理提供理论支撑和实践向导。研究的局限性也十分明显：一是多以某一理论为基础，构建京津冀协同治理新路径；二是对其影响因素的研究较为单一，侧重行政壁垒方面，忽略了其他壁垒对协同治理的影响。现有研究在某种程度上忽略了京津冀发展的多重影响因素，对该区域协同治理的实现路径描述具有理想化特征，且单一的问题导向难以揭示京津冀协同治理的艰巨性与复杂性特征。新时期京津冀协同治理需要从更加全面、客观的角度进行分析，基于此，结合影响区域协同治理的多层要素框架，从社会发展的基础——技术、经济、环境三个方面，对京津冀协同治理中存在的多重壁垒及其影响进行剖析，进而拓宽协同治理中对约束性因素的理解和认知。限于篇幅，本文不再对京津冀协同治理中的政治性壁垒进行描述。

三、京津冀地区协同治理中壁垒类型学分析

2015年国家审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀协同发展的顶层设计基本完成，京津冀一体化发展步入正式实施阶段。京津冀三地山水相连，三地协同发展不仅具有地缘、人缘优势，且在文化、地域、历史渊源等方面都具有相互融合的可能性。北京作为政治、文化、国际交往、科技创新中心，具有雄厚的科技实力、发达的服务产业，这些都是其他地区难以比拟的优势。天津市作为北方经济中心和国际航运中心，在制造业、金融保险等方面非常发达。河北省作为我国的粮食大省，在农业发展和自然资源方面具有天然的优势，后发优势明显，地理位置优越，东临渤海、内环京津，唐山港、黄骅港、秦皇島港均跻身亿吨大港行列，实现了有效益、可持续的发展。京津冀三地优势各异，但同时也都面临人口过度集聚、空气污染严重等问题[23]。地理经济学研究表明，区域经济一体化与区域均衡发展之间并不存在正相关关系。相反，许多学者的研究表明，区域经济一体化将加强经济活动的地理集中[24][25]。在区际协调方面，原本走在国内前列的京津冀三地合作的效果却远不如后来居上的长三角地区，甚至在20世纪90年代出现后退势头。因此，在新时期的协同发展和区域协同治理中，京津冀地区面临的问题既具有区域协同发展的普遍性，也具有其特殊性。

自20世纪90年代以来，京津冀地区在经济社会建设等领域取得了瞩目成就，但区域经济发展失衡、区域环境恶化等问题为京津冀协同治理提出严峻的挑战。下文将从技术、经济以及环境三个方面，对京津冀协同治理中的壁垒进行阐释，挖掘京津冀协同治理的现实困境。

（一）技术壁垒

国际贸易中的技术壁垒是指一个国家或地区在对进口商品进行管理时，通过对进口商品提出特殊的、苛刻的技术要求，采取包括颁布技术法规、推行技术标准、实施合格认证程序等在内的技术性措施而设置的贸易保护壁垒[26]。本文从狭义层面将技术壁垒定义为国家内部地区间协同发展过程中存在的包括信息网络、技术效率以及交通技术等在内的技术性障碍。京津冀地区在历史发展过程中形成的内部信息沟通不畅、产业结构不对等以及交通基础设施不完善等问题滋生了技术壁垒。具体而言，京津冀协同治理中存在的技术壁垒归因于信息网络、技术差异以及交通技术三个方面。

1.信息网络不健全及发展阶段的非均衡性。社会治理离不开多元主体之间及时有效的信息传递和信息交互，离不开信息系统和信息技术的广泛运用[27]。

信息沟通是实现京津冀区域协同治理活动的基础，是协同主体间连接的桥梁和纽带。有效的信息沟通能使沟通主体间加强互动、建立信任，并形成一个有效的控制整体，对京津冀区域协同治理有着重要的作用。

“大数据”“云储存”等现代信息技术的发展为信息的传播与共享创造了平台，但目前京津冀协同治理所需的信息技术与信息网络还有待完善。三地由于

存在明显的数字鸿沟，资源互联互通、开放共享格局尚未实现，以及相应的社会公众、第三方组织机构等信息反馈渠道缺失，

直接影响政府间信息收集、评估的效率，导致地方信息获取的滞后性和反馈的延时性，从而形成信息技术壁垒。信息技术的完善与发展以信息网络产业为载体，而且京津冀区域信息网络产业发展水平呈阶梯形转移模式，信息产业发展阶段的不均衡性进一步制约信息传输网的形成。

2.技术差距显著。技术差距是指在不同的技术条件下，相同的要素投入有不同的质或量的产出[28]，当前京津冀区域技术差距呈扩大趋势[29]。从宏观角度，京津冀地区技术发展不平衡，突出表现为三地产业结构的差异化。2017年，北京市一二三产业构成为0.4∶19.0∶80.6，而天津市一二三产业构成为1.2∶40.8∶58.0；就第三产业增加值这一指标而言，北京市第三产业增加值22569.3亿元，天津市为10786.74亿元，河北省虽然第三产业增长率较上一年增加11.3%，增加比例最高，但第三产业增加值仍与北京市有较大差距①。在微观层面，三地在研发投入、专利数等指标差距较大。以专利数为例，2017年北京市有效发明专利为20.5万件，天津市有效发明专利为14.47万件，而河北省有效发明专利仅为21499件，差距可见一斑①。

3.交通运输桎梏。交通干线的延伸及其运营可有效跨越“行政藩篱”，在经济地域系统中发挥纽带作用。然而京津冀三地之间交通网络尚不完善，同时地区间公共交通系统基础设施建设的不平衡为京津冀协同治理带来交通技术壁垒。一是“断头路”的存在很大程度上阻碍了京津冀地区间资源流通；二是河北省公共交通远落后于北京和天津。河北省公共交通运力和基础相对落后：当前北京市城市轨道交通基本实现全覆盖，而河北省没有轨道交通；就公交车而言，河北省拥有五倍于天津的人口但公交车数量少于天津；在航空运输方面，石家庄与天津都具有承接北京航空客运转移的能力，但远距离交通等因素使石家庄处于劣势；同时河北省铁路布局阻碍各个城市及省会的联系，如沧州位于北京一小时交通圈内，但沧州到石家庄的火车仍不能直达，需要先绕道山东德州，为城市间联系增加时间及距离成本。

（二）经济壁垒

要实现京津冀地区协同发展，必须要打破行政壁垒[30]。协同治理理论并不对行政区划问题揪住不放，而是更强调地方政府间协商与合作对于区域经济发展的重要性，倡导针对跨界事务构建多方主体参与的协作机制[31]。因此，在协同治理语境下探讨京津冀区域发展的经济桎梏更加具有实践意义。经济学中的贸易壁垒定义为国外商品劳务交换所设置的人为限制，主要是指一国对外国商品劳务进口所实行的各种限制措施。而经济壁垒主要涉及要素禀赋、经济结构、经济政策等多个层次。本文认为，经济壁垒的产生，关键在于要素禀赋差异和地方保护主义窠臼。

1.要素禀赋差异。京津冀地区要素禀赋差异催生了经济壁垒。各地自然条件及其要素禀赋的差异，导致了社会劳动的地域分工，从而形成了竞争与合作对立统一的区域经济联系。在长期的发展中，自然禀赋、劳动分工和生产力发展水平的不同又导致了区域经济发展的不平衡。同时经济要素禀赋的差异形成天然屏障。长期以来，京津冀府际发展差异较大，北京在经济、科技、人才、资金等方面处于领先地位，天津次之，河北发展程度则相对低下。2016年，北京和天津的人均地区生产总值分别为118198元和115053元，而河北只有43062元，仅相当于北京和天津的36.43%、37.43%②。京津冀三地这种经济发展水平的参差不齐，在区域协同治理中天然地带来了经济壁垒，不利于经济、文化、社会等各个层面的协同发展。

2.地方保护主义窠臼。在京津冀地方府际协同治理过程中，阻力实质上是指地方保护主义以及地方政府间恶性竞争等[32]。我国条块分割的行政體制阻碍了区域间政府的互动，加剧了竞争和地方利益固化。实际上，在政绩考核“唯GDP论”以及经济过失免责的评判标准约束下，作为区域发展实际主体的地方政府往往只关注自身利益，过度竞争所产生的结果就是降低区际分工的水平，造成地区间资源垄断，导致区域内分割现象严重，各种商品流通的隐形壁垒依然大量存在，阻碍了要素的流动和分配[33]。按照经济联系测算，京津冀地区存在着环首都经济圈、环天津经济圈和环石家庄经济圈，虽然三个经济圈之间存在交叉重叠，但相互间经济联系微弱，并存在距离衰减规律[34]。地区分割以及地方保护主义使经济活动无法自由跨越行政边界，经济的去地域化和再地域化无法有效实现，从而造成地方性经济壁垒。

由于地方利益的固化，京津盲目追求自身利益最大化，而忽视了经济发展的客观规律，

当前京津冀三地政府经济协同发展模式不能从整体性协调角度明晰京津冀地区内城市分工的错位发展，因而形成了当前产业同构、无序竞争、产能过剩等现状，使三地协同发展的困厄更加难以纾解。

（三）环境壁垒

生态环境建设是京津冀地区发展的一块短板。由于环境问题的跨区域性和环境资源的非排他性，三地的地缘性决定了环境污染问题牵一发而动全身。当前京津冀地区的经济正处于一个快速发展的阶段，经济快速发展所带来的环境负外部性使该区域环境长期遭到破坏，大气污染、土壤污染、水污染、水土流失等问题严重制约了三地的经济社会发展。环境壁垒内生于京津冀三地环境治理政策并植根于环境治理成本之中。

在环保部“两上两下”污染治理指导思想下，京津冀三地采取非合作的命令控制大气治理模式[35]。非合作的大气污染治理模式使京津冀区域环境治理总成本过高，且地区间差异化的经济结构、污染治理水平等因素导致单位污染治理成本差距凸显。环境治理与地方经济发展水平密切相关，京津冀地区的环境资源具有一定的分散性，河北省经济发展水平在三地中最低，然而土地面积是三地中最为辽阔的，治污成本也相对高昂。河北省在区域环境治理中并未获得充分的补偿，其参与环境治理的成本和收益不对称，导致了京津冀地区环境治理存在效率较低和整体效果较差的问题。

虽然京津冀三地在之前的环境治理中初步形成了联动机制，但三地政府在环境治理的问题上存在一定的信息不对称，治理成本分担不均衡，从而导致京津冀地区协同治理中环境壁垒的产生。

四、京津冀地区协同治理中壁垒的现实影响

从“环渤海经济圈”“环首都经济圈”“京津冀区域一体化”到“京津冀区域协同治理”，京津冀区域发展政策的演进折射出鲜明的时代特点和理性特征，理论与实践的积淀为京津冀协同发展创造了契机。然而，被冠以“第三经济增长极”的京津冀地区无论是在经济外向性程度、区域经济总量还是在市场发育水平等方面，都无法与其他两极相比拟，尤其在区域经济协调发展方面更甚[36]，京津冀协同治理有内在的特殊性。本研究发现，京津冀区域信息、交通等技术悬殊，资源禀赋存在差异，面临着环境污染的共性问题，存在着技术壁垒、经济壁垒以及环境壁垒，对该区域协同发展产生负面影响。

非均衡性是经济活动在空间维度上的显著特征[37]。经济活动的逐利性以及生产要素的依附性作用于经济的空间联系，往往造成要素和产业集聚。一般而言，经济发展水平与资本及技术集聚力呈正比。技术壁垒及经济壁垒的存在，使区域资源出现无效配置，从而引发区域协同治理内耗丛生。一是市场经济条件下，京津冀政府追求自身辖区利益最大化，在招商引资的过程中，不惜开展恶性竞争，作为竞争筹码的优惠政策导致行政成本攀升，造成资源浪费。

二是在京津冀区域内河北省与北京、天津两地的经济技术差距存在代际落差，京津两地的集聚作用大于扩散作用，这种虹吸效应难以使三地实现均衡发展。三是天津与河北产业同构现象严重，且存在强化趋势，同时津冀两地以港口为竞争焦点的重复建设行为，严重阻碍区域协同发展[21]。

京津冀区域内公共资源的管理总是难以开展，区域内某一城市的自身利益总是难以与区域整体利益实现协调和统一，环境的外部性成为京津冀区域环境协同治理的掣肘，往往造成集体不理性，酿成“公地悲剧”，大大延缓了区域环境协同治理的步伐。

当前京津冀区域环境治理效益低下，与环境壁垒的存在密不可分。根据利益集团理论，利益集团是经济、政治生活中起主导作用的基本力量，集团利益各异。政府作为利益集团的结合体，其环境治理行为必然建立在自身利益的考量之上。大气污染的负外部性为政府环境治理制造了内生性障碍，“利益藩篱”阻碍了京津冀政府之间的沟通合作。前已述及，京津冀在环境治理过程中采取非合作策略，即三地各自为战，独立治理所辖区域环境问题，从而导致三地形成了三个分立的地方性利益集团，有各自独立的利益诉求。出于自身及地方利益的考虑，三地政府组织在大气治理过程中存在着广泛的利益博弈，包括治理政策、治理技术、治理指标等。京津冀区域生态系统的完整性要求其环境治理必须坚持整体性原则，然而跨区域协同治理政策的缺失以及在环境资源分布不均及治理成本不平衡的状况下，京津冀基于地方利益之间的博弈与竞争，必然导致大气治理资源形成分散化的局面，从而无法满足跨域大气治理的整合性资源诉求。博弈也会造成京津冀三地污染处理能力和资源的“非均衡性”，降低治理资源的配置效率，提升了三地大气污染治理的总成本。

总之，京津冀存在显著的经济差异，同时政治制度、环境成本等方面的鸿沟极易导致要素的单向流动，进而加剧京津冀地区间要素禀赋及技术水平的差距。在各类壁垒的循环累积作用下，京津冀经济差异与经济集聚趋势正进一步扩大，阻滞了区域协同治理的步伐。

五、开放式讨论

区域协同治理作为新兴事物在嵌入中国经济发展模式不是一蹴而就的，面临着技术壁垒、经济壁垒、环境壁垒的多重困境。信息网络

发展的非均衡性和不完善制约着京津冀区域间信息沟通效率及质量的提升，技术要素投入与产出质与量的差距以及交通系统缺陷形成技术壁垒，同时在历史发展过程中造成的京津冀三地之间要素禀赋差异及地方保护主义窠臼使地区间利益固化，从而导致经济联系较为松散，为经济壁垒的形成打造了天然温床。此外，环境问题的凸显、环境治理过程中治理成本滋生的利益博弈催生的环境壁垒，为区域协同治理形成一道屏障。

虽然在京津冀协同治理中各壁垒成因迥异，表现形式大相径庭，但区域发展的整体性与内在协调性又决定了不同类型壁垒不是孤立存在的，技术壁垒、经济壁垒和环境壁垒之间相互联系，并在一定条件下相互转化和叠加。一是技术壁垒、经济壁垒与环境壁垒相辅相成。经济发展为技术进步提供物质基础，技术进步又为经济发展创造生产力。经济壁垒屏障下地方利益固化阻滞要素跨区域流通，进而影响区域间技术交流与引进，发达地区经济技术极化效应凸显，催生技术壁垒；而技术“先天不足”的欠发达区域在恶性循环累积效应下经济发展缓慢。京津冀区域间经济发展鸿沟难以逾越，为经济壁垒的产生创造条件；经济壁垒导向下环境治理成本分担问题以及技术壁垒藩篱下经济发展与环境保护责任的界定为环境壁垒提供介质，而环境壁垒影响下治理资源分散化以及治理成本与收益的不对等性使矛盾向经济壁垒转化。二是技术壁垒、经济壁垒与环境壁垒在一定条件下相互叠加。京津冀协同治理呈现出整体性和复杂性，受制于区域发展差距、资源及环境等，协同治理困境往往是多重壁垒相互叠加的结果。环京津贫困带为京津冀协同治理带来的发展困境，正是经济壁垒、技术壁垒以及环境壁垒三重壁垒叠加的典型表现。

技术壁垒、经济壁垒以及环境壁垒的存在，为京津冀协同发展带来挑战，迫切需要予以消解。现阶段区域协同所附加的经济增长效应使协同发展成为当前区域治理新的价值取向。为有效消解协同中的各种壁垒，实现协同治理的高效运行，应从不同的视角与维度进行系统设计，打造多元协同主体参与、完善协同规章制度及组织机构建设，从而实现理念、组织与运作三重保障。同时创新发展机制，有效发挥区域协同的协调性、要素整合性以及资源互利性，建立健全政策网络，最终实现区域资源整合，推动区域协调发展。

在现有理论和研究脉络中，区域协同治理已经在一些政策情境中得到应用和深化，如地区间经济政策危机管理、环境部门协作等研究[38]（p.306）。区域协同治理受政治、经济、环境等多种要素制约，在政治方面存在制度壁垒和行政壁垒，但中国属于单一制体制，制度壁垒对区域协同治理影响较低，学术界已经深入研究行政壁壘。因此，本文从经济、环境及其他要素出发，进一步将区域协同治理过程中的壁垒概括为更具基础性特征的经济壁垒、技术壁垒和环境壁垒，对现有研究进行补充和概括，更好地涵盖壁垒的本质性。

然而，京津冀区域发展具有时代性和复杂性特征，随着时代变迁及技术进步，其发展中的障碍性因素也在不断变化。本文在阅读文献的基础上，结合京津冀发展的现状识别并概念化为三种壁垒——技术壁垒、经济壁垒和环境壁垒。当然，本文列出三种壁垒类型，并不排斥其他更详细的分类，只是基于协同治理中最重要的壁垒阻碍及其现实表现进行类型学概括。随着京津冀区域协同治理实践的不断成熟，是否会产生新的发展矛盾，这是需要进一步研究的问题。

协同治理作为现代国家治理新范式，通过整合嵌于治理网络的不同部门，推动相应政策任务和制度目标的实现。在推进国家治理能力和治理体系现代化的宏大背景下，厘清京津冀协同治理的内在逻辑及协同障碍，有利于从根本上把握京津冀城市群未来发展方向。当前京津冀三地的差异化背景特征、历史定位和发展目标，造成了城市群内部的治理冲突、政策错位和发展差距，公共服务难以共享，城市群的聚集效应和溢出效应难以充分显现，协同治理壁垒重重。京津冀区域协同治理的纵深推进需要以制度和理论为支撑，为区域协同治理打造合法性基础。此外，伴随信息技术的迅猛发展以及海量数据分析技术的渐趋成熟，数据成为国家重要的战略资源，为区域城市群协同治理和政策匹配提供新的机遇和技术工具。区域协同治理壁垒的消解，迫切需要我们结合时代背景，以制度为依托、以现代信息技术（如大数据）为工具，深入探讨京津冀地区差异、治理背景差异，从而寻求大数据环境下最优协同治理模式创新。

注释：

①参见北京市、天津市、河北省三地《2017年国民经济和社会发展统计公报》。

②参见《中国统计年鉴2017》www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm。

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[责任编辑：刘琼莲]

Abstract：With the development of urbanization and industrialization in China， regional coordinated development based on metropolis circle has become an important national strategy. However， there are different barriers in the process of regional cooperation， which restrict the scale effect of urban agglomeration. Taking Beijing-Tianjin-Hebei as an example， the paper attempts to explore the multiple barriers that inconspicuously exist in the cooperation governance from different aspects. From different contexts and common issues of Beijing-Tianjin-Hebei， the article classifies and conceptualizes some cooperative governance barriers， which are named as technical barrier， economic barrier and environmental barrier. The mechanism of these barriers has been carefully analyzed. Finally， potential policy implications of our study are discussed.

Key words：Regional Cooperation， Governance Barrier， Beijing-Tianjin-Hebei Region， Typology