整体性治理、合作治理与合同制治理理论比较研究

韩兆柱 于均环

摘 要：治理理论是20世纪90年代兴起的公共管理理论，为公共管理者解决复杂的社会问题提供理论指导。整体性治理理论、合作治理理论与合同制治理理论是治理理论的重要内容。通过运用比较研究法对上述理论进行甄别，指出其在产生背景、核心理念、政府角色等方面均具有治理的特征，并以公共利益最大化为目标，同时各理论之间也有差别，特别是在价值取向方面差异显著。三大理论的比较研究在调动多元治理主体积极性、发挥政府引导作用、采用平等协商的治理方式、实现价值理性与工具理性相结合的治理目标等四个维度为我国公共管理实践提供启示。

关键词：整体性治理；合作治理；合同制治理

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0045-08

引 言

整体性治理是英国学者为应对新公共管理运动造成的包括管理碎片化、政府分部化和公共服务裂解性在内的弊病而提出的新理论，它作为西方公共治理前沿理论之一，在各国的公共管理实践中扮演重要角色。世界正在步入后工业化时代，张康之认为“我们倾向于把后工业社会看做合作的社会，与这个合作的社会相适应的和能够满足社会治理要求的将是一种合作治理”[1]。合同制治理理论是民主社会发展、公共需求多样化的产物。本文对整体性治理、合作治理与合同制治理理论进行比较分析，可以系统研究指导服务型政府建设的三大理论。“所谓比较研究，则是将比较方法系统地运用于科学研究而形成的一种特定的研究活动和研究方式。”[2]（p.3）本文通过对三大理论的甄别：一是可以辨析三种理论彼此之间的关系，是由此及彼还是彼此共生、层层递进；二是可以发现理论的优劣，分析三种理论之间的异同；三是可以为理论的本土化研究提供助力，通过理论的比较研究可以找出其产生和发展环境与我国国情的契合点，更好地实现理论的中国化，指导我国服务型政府建设。因此，无论是从理论研究角度还是从实践需要角度出发，对三种理论进行比较研究是当前我国公共管理学界需要完成的一项任务。

一、 整体性治理、合作治理与合同制治理理論分述

（一）整体性治理理论

整体性治理理论兴起于20世纪末，佩里·希克斯（Perri 6）是其代表人物。1997年他在《整体性政府》（Holistic Government）一书中提出整体政府的概念，2002年他在与同事合作出版的《迈向整体性治理》（Towards Holistic Governance）一书中正式提出整体性治理。

“整体性理论就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”[3]

这一理论的提出为政府处理部门间关系及政策执行提供了全新的治理方式，以指导公共管理改革与实践。

希克斯强调，21世纪的政府应该更加注重部门间的协调与整合，实现政策执行的连续性及部门间的合作性，克服各部门间的分散状态和各自为政的现象。

中国学者将整体性治理理论引介到本国后积极探索其在公共管理领域的应用，如胡佳以整体性治理来指导地方公共服务改革[4]；曾凡军、韦彬将整体性治理作为服务型政府建设的指导思想[5]；韩兆柱、单婷婷以整体性治理为视角来构建京津冀府际关系[6]。

（二）合作治理理论

合作治理理论是21世纪中国公共管理学界对社会治理理论的一大贡献，其与兴起于20世纪90年代的治理理论有一定的相通之处。“但‘合作治理更强调合作机制，强调行为达成的可操作性，故而社会治理行动的策略、技术、关系、模式、价值等因素成为合作治理探讨的重点。”[7]中国自20世纪末就开始从事合作治理的研究，只是研究的焦点在于将实践中出现的行为模式以合作治理来概括。21世纪初严格意义上的合作治理理论开始进入研究者的视野，成为政治学、法学、工商管理、公共管理等各个学科的研究内容，尤以公共管理学科为甚。

张康之一直致力于合作治理的研究，发表了大量有关合作治理的论文。如《通过合作和信任把握历史的脉动》一文强调合作和信任在社会发展中的作用[8]；《合作治理是社会治理变革的归宿》一文指出合作治理是解决后工业化进程中出现的问题，调动多元治理主体积极性的社会治理模式[9]；《论合作治理中行动者的非主体化》一文主张在合作治理及合作实践中将人定义为“行动者”以解决主体观念产生的困境[10]。

敬乂嘉分析和总结了西方国家相关实践及理论问题，指出合作治理的总特征并从实证角度对中国和美国的合作治理实践进行对比分析以进一步指导中国合作治理的实践[11]。这是中国第一部有关合作治理理论的专著，为服务型政府的建设提供理论指导和经验借鉴。

（三）合同制治理理论

美国学者菲利普·库珀（Phillip Cooper）将契约关系引入政府提供服务的过程中，通过剖析公共组织与社会团体、非营利机构和私人公司之间的合同关系以及对合同的形成、实施、终止或转换进行管理来提高服务的质量[12]。他在政府签订商品、服务合同的价值和效率方面的深入探究，对合同制治理理论在世界各国政府部门中的应用具有一定的借鉴意义。2007年，我国公共管理学者竺乾威、卢毅、陈卓霞译介的中文版本在中国出版，合同制治理理论进入我国公共管理学界的研究范畴，之后学者们对合同制治理理论在政府治理中的作用进行了探讨。如吕志奎强调政府公共合同在履行公共服务职能中的作用，并将其视为政府部门实现公共服务的工具[13]；张丽娜强调合同制治理为城市治理带来的机遇和挑战，通过发展市场经济、规范行政程序和完善法律制度来更好地发挥合同制治理理论在城市治理中的作用[14]；李珠指出“合同制治理能够使得原本不甚清晰的公共需求得以通过合同文本的形式明确地表达出来”[15]。学界对合同制治理理论的探讨与研究为其在服务型政府建设中的应用奠定了基础。

二、 整体性治理、合作治理与合同制治理理论的比较

“极为相似的事情，但在不同的历史环境中出现就引起完全不同的结果。如果把这些发展过程中的每一个都分别加以研究，然后再把它们加以比较，我们就会很容易地找到理解这种现象的钥匙。”[16]（p.131）我们对指导服务型政府建设的三大理论进行比较分析，在差异中发现相同点，在对比分析中加深对理论的理解。

（一）同中存异的产生背景

整体性治理理论诞生于两个背景之下：一是适应英国政府改革的需要，新公共管理运动使利益至上观念在政府中占据主导地位，竞争造成政府内部、政府与市场间关系的“碎片化”；二是20世纪末期信息技术开始发展，人类社会步入数字时代。合作治理理论除治理理论发展为其诞生提供助力外，更重要的是全球化、后工业化时代的来临。“不可否认，我们正在或者在某种程度上已经处于后工业社会当中，而后工业社会最大的特点就在于高度不确定性与高度复杂性。”[17]由于社会的高度复杂性和高度不确定性使我们的社会治理承受了极大压力，原有的工业社会治理模式已不适应现代社会发展的需要，应促使多元主体共同发挥作用，形成合作治理模式。合同制治理理论产生的背景分为现实需要和时代要求两个方面：一是官僚制组织导致政府内部等级森严、沟通较少，政府部门与外部环境之间沟通不畅，政府对公众的需求无法及时做出回应；二是自20世纪70年代以来，部分西方资本主义国家为化解政府面临的社会治理能力弱化、公众信任度下降和财政赤字增加等危机，打造竞争力强、能够应对经济全球化和社会信息化挑战的政府组织，先后将市场化改革引入公共服务供给过程中，而合同承包是市场化改革的主要方式之一，因此，合同制治理逐渐步入政府管理中以适应资本主义国家向后工业社会转型的需要。

通过对产生背景的比较分析，我们发现，整体性治理理论、合作治理理论以及合同制治理理论产生的背景有一些相同之处：一是现实背景——社会发展要求政府部门进行管理改革；二是时代背景——治理时代的来临以及全球化、后工业化时代的到来；三是技术背景——互联网的发展和计算机的普及。这些共同的背景使得整体性治理、合作治理以及合同制治理理论之间存在共性——三者均是治理理论，但三个理论在产生背景方面仍旧存在差异，如整体性治理与合作治理都是在新公共管理式微的背景下诞生的，而合同制治理是以新公共管理理论为基础并对其进行批判和修正后形成的，各个理论产生背景的重点不同导致理论之间各有侧重。

（二）各有侧重的核心理念

整体性治理理论的核心理念是公众需求、结果导向、整合。这一理论以满足公民需求为理论内核，以结果来指导下一步的行动。

整体性治理中的整合是指治理层级、治理功能和公私部门的整合，以解决不同主体间关系的“碎片化”为目标，通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达到整体性治理的最高水平[18]（p.47）。合作治理理论的核心理念是开放性、多主体、平等性、信任、共同参与。合作治理强调社会治理的开放性和参与性。张康之指出：“不仅需要社会自治力量来协助政府进行社会治理，而且应当是政府与社会力量一道进行治理。

这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。”[19]

合作治理要求政府在社会治理的过程中合理界定政府与社会力量的职能范围，既要发挥政府部门的调控、监督功能，又要发挥社会组织、私人公司和大众等的执行功能，

在相互信任的基础上引导各个治理主体参与社会治理过程，真正实现多中心治理。合同制治理理论的核心理念是平等、协商、互惠合作、契约性。合同制治理强调：一是作为合同双方的政府与非营利组织、企业等的地位是平等的，各个主体都有参与竞争的机会；二是政府的行为不再是单向性的、强制性的，而是需要与合同的另一方进行沟通、协商、谈判，双方在自愿的基础上达成共识，签订合同；三是合同制治理改变了以往基于公共利益与私人利益冲突上的个人利益服从公共利益的观念，在行政中寻找两者的共同性[20]（p.9）；四是合同制治理重视合同双方间的契约关系，主张双方在平等、自愿的基础上订立契约并忠实地履行。

在核心理念方面，笔者经过详细比较后认为三大理论都具有治理的特征：一是多元主体参与治理且不同主体在治理实践中的地位逐渐平等；二是治理过程具有互动性和协调性；三是治理目的为实现公共利益的最大化；四是治理方式为沟通和协调；五是治理基础为相互信任。但三个理论也各具特色：整体性治理理论强调以公民需求为出发点，将公众利益放在首位；合作治理理论侧重于主体多元，充分调动社会治理主体的积极性；合同制治理强调治理主体间地位的平等性，主张契约双方在自愿的基础上签订合同。三大理论的侧重点不同也恰好展现了三个理论在建设服务型政府方面的递进性，即政府部门为满足公众需求充分调动社会治理主体的积极性，与非营利组织、私人公司等在平等、自愿的基础上签订合同、开展合作，以便其能够更好地提供公共服务，满足公众需求。

（三）風格迥异的政府角色

整体性治理理论将政府定义为整合者，希克斯认为，“整合是指通过建立共同的组织结构和共同的专业实践与行动来将以上想法付诸实际行动”[18]（p.33）。整体性治理是在政府间关系“碎片化”、公共服务竞争性和政府与社会治理主体联系断裂的背景下产生的，为解决“碎片化”问题，整体性治理主张发挥协调与整合的作用，打破治理主体间的壁垒、化解分歧，

在沟通的基础上，政府从联盟的整体出发，整合各大主体的行动，

实现行动的统一性[21]。

政府在社会治理主体协调的过程中发挥重要作用，所以政府在社会治理中扮演着整合者的角色。

合作治理理论主张政府扮演引导者的角色，郑家昊认为，合作治理主张多元治理主体共同参与社会治理，在合作治理中政府职能将由“管理”转变为“服务”，并且服务型政府在社会治理过程中不再沿用管理主义的控制导向，而是建立引导型政府职能模式，逐步引导社会中的多元主体参与社会治理[22]。合作治理是全球化、后工业化造成社会高度复杂性和高度不确定性并伴随着多元治理主体民主意识觉醒的情况下诞生的，为应对社会的多变性和公共服务需求的多样性，政府需引导多元主体有组织地参与社会治理过程，以更好地适应社会变迁和公众需求变化。合同制治理理论指出政府是评估者或合伙人。政府承担着公共服务职能，但由于公众需求多样化加之政府自身在运行过程中存在行政效率低、浪费严重等弊病，很多公共服务需要向社会组织“购买”。政府作为合同外包中的购买者需要对参与竞标的各个组织进行综合评估以确定合同承包者，所以政府在合同签订过程中承担着重要作用，即衡量投标商服务质量的评估者。同时也应注意，政府虽然将公共服务或其他职能外包给非营利性组织或私人公司等，但并没有将责任完全转移出去，政府仍然要承担部分责任，加之合同的签订使政府与社会组织之间建立了契约关系，合同双方具有一荣俱荣、一损俱损的关联性，因此，政府也是非营利组织或私人公司的合伙人。

通过对三大理论在政府角色方面的比较得出以下结论，无论是在整体性治理、合作治理还是合同制治理中政府均不再是唯一的掌权者，在公共管理活动中占据统治地位，也不再是强有力的“掌舵者”，而是整合者、引导者、评估者或合伙人这些与社会治理主体趋于平等的角色。政府是公民利益的代表者和发言人，应将满足公民需求、解决社会问题作为政府工作的重点。因此，在治理时代到来的今天，政府应对社会问题保持敏感性，及时了解公众需求，引导社会治理主体参与到治理过程中来，政府要发挥整合、引导、评估作用，为多元治理主体确定目标，与治理主体共担风险。

（四）多元趋同的治理目标

整体性治理理论的目标是及时关注公众需求、重塑服务提供链，整合治理主体间关系，合理利用行政资金和提高行政效率。整体性治理主张整合政府机构、密切政府与社会组织之间的联系，将公众看作“顾客”并以顾客为导向来制定满足公众需求的公共政策。合作治理理论的目标是引导社会主体在平等、自愿的基础上共同参与社会治理，打造政府与社会主体精诚合作的治理格局，实现那些仅靠单一主体无法完成的预期目标。

正如希梅尔曼（Himmelman）所言，合作就是从事合作活动来既提高自身又能提高他们能力来达成一个共同目的[23]（pp.27-47）。

合作治理主张多元主体在彼此信任的基础上，为实现某一目标聚集起来，通过协商达成共识来更好地实现社会治理。合同制治理的目标是增强政府的合同管理能力，在合同外包过程中处理好政府与其他组织、团体、非营利组织和私人公司间的关系，将不甚清楚的公众需求以合同文本的形式明确呈现，维护公众利益。菲利普·库珀将合同制治理的重心放在管理者进行合同管理时，处理好合同的形成、实施、终止或转换间的关系，在公共服务外包过程中使公众获益最大化，其最终落脚在公共利益上[12]。

在治理目标方面，本文通过仔细甄别得出相关结论，无论是整体性治理、合作治理还是合同制治理理论均打破了传统公共管理中治理目标单一、缺乏变通的固有模式，而且其最终的目标都是满足公众需求，实现公共利益最大化。传统公共行政理论以效率作为政府目标，新公共行政注重公平，新公共管理理论主张实现利益的最大化，而整体性治理理论、合作治理理论与合同制治理理论则在注重公平、满足公众需求的同时也注重发挥多元主体的积极性，提高公共行政的效率，实现效率与公平的兼顾与平衡。

（五）左右摆动的价值取向

整体性治理理论以价值理性与工具理性的结合为其价值取向。整体性治理理论的内核是协调与整合，

追求的目标是政府部门为社会提供优质服务，满足公民需求，

它是公共管理学界为解决新公共管理运动造成的公共服务裂解性而提出的新观点，从这一角度看，整体性治理理论的价值取向更偏向于工具理性范畴。合作治理理论以信任、平等为基础，注重公众需求，提倡多元主体共同参与社会治理，并将少数利益相关的偏好纳入公共决策过程中，实现决策信息的多元化，避免“一家独大”，使决策更加公正合理，“公众的主人翁意志得到真正落实到位”[24]。很明显，合作治理理论更加注重治理的公平性，所以合作治理理论属于价值理性谱系。合同制治理理论以契约关系作为其核心理念，主张合同双方在平等基础上订立契约关系，并对合同的形成、实施、终止或转换进行规定，便于政府对合同过程进行监督和管理。对于建设服务型政府来说，合同外包是政府提供公共服务的一种手段或工具，加之合同制治理是建立在强调绩效的新公共管理理论的基础之上，所以合同制治理更强调效率，具有一定的工具理性。然而，合同制治理是以平等、协商、互惠合作为核心理念，社会组织和私人公司等在追求利益的同时也注重提高公共服务的质量，满足社会公众的需求，维护与政府之间的合作伙伴关系。合同制治理虽属于工具理性谱系，但并不像传统公共行政、新公共管理等理论具有将钟摆向效率、忽视公平的弊端，而是将平等、互惠贯穿到合同实施的始终。因此，合同制治理

没有将价值理性摒弃在外，反而通过合同文本将价值理性与工具理性创造性地结合在一起。

综上所述，通过对整体性治理、合作治理与合同制治理理论的比较分析，笔者既发现了三大理论间的差别，也找到了共性，同时还发现了彼此之间的联系。它们在产生背景、核心理念、政府角色、治理目标和价值取向等方面存在差异，这成为本理论区别于其他理论的标识；它们之间的相似之处是具有治理的典型特征（参见表1）。笔者通过对三大理論的比较研究得出，一种具有“生命力”和适应性的理论应具有以下特点。一是关注现实需求成为理论产生的前提。这三大理论的产生都是出于解决现实问题的需要，并指导政府部门的改革和创新，可见，确保理论具有适应性的基础就是从现实需求出发来构建理论。

二是适应时代背景、社会变迁成为理论具有“生命力”的关键。要保证某一理论具有可持续性或具有“生命力”就要对外部环境保持敏感性，时刻关注时代变迁和社会变化，及时调整和革新理论内容。三是继承和借鉴、批判和修正成为理论发展的保证。公共行政学的理论是不断传承的，而不是中断的，

新理论都是在批判和继承原有理论的基础上诞生的。所以，

我们在创造公共行政理论时需要借鉴旧理论的合理成分，对于其中的不合理之处加以批判和修正，

在构建新理论的过程中借鉴其失败的教训，并以此为出发点适当进行创新。

三、 整体性治理、合作治理与合同制治理理论比较研究的启示

笔者通过比较分析发现，整体性治理、合作治理与合同制治理理论虽然在产生背景、核心理念、政府角色、治理目标和价值取向方面存在差异但均具有治理理论的部分特征：一是治理主体多元化，政府、非营利组织、私人公司等共同参与社会治理；二是政府角色丰富化，政府既是整合者、引导者又是评估者或合伙人；三是治理目标多样化，3E（Economy，Efficiency，Effectiveness）、公众需求、公共利益成为治理要实现的目标；四是治理方式和谐化，信任、平等、协商、沟通、合作成为治理的主要手段。面对三大理论的这些新特征，我们应该学会吸收、借鉴并结合我国的实际情况，实现整体性治理、合作治理与合同制治理理论的本土化，用这些理论来指导我国的政府改革实践。

（一）治理主体：调动多元主体的积极性，参与社会治理

经济发展必然引起社会结构的变化，对于我国而言，全球化、工业化和改革开放同步推进，特别是在2001年加入世界贸易组织后，我国经济结构和发展速度迈上新的台阶，现今已成为仅次于美国的世界第二大经济体。我国社会结构也发生变化，中间阶层的力量日益壮大，建立社会组织并在社会治理过程中发挥重要作用，因此必須调整社会治理模式以应对经济发展的挑战。

2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公室印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，为政府与社会组织脱钩提供法律上的支持，社会组织的规模发展壮大并致力于公共服务的提供。

同时，经济的发展、世界范围交流的加强，使得公民意识不断强化，社会需求不断增多，仅靠政府自身无法满足公众日益多样化的需要。笔者通过比较研究整体性治理、合作治理与合同制治理理论发现，多元主体参与社会治理成为必然趋势，社会组织及私人公司等是新时代社会治理的“主人”。托克维尔说过：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[25]（pp.100-101）政府要实现提供高质量的公共服务、满足公众需求、适应社会变化的目标，需依法有序健康发展非政府组织，允许国家治理主体的多元存在[26]，并调动多元社会主体的积极性，使其通过承包公共服务等形式参与社会治理，并逐步在社会治理中占据重要地位、发挥关键作用。

（二）政府角色：建设引导型政府，发挥政府的整合作用

通过对整体性治理、合作治理与合同制治理理论在政府角色方面的比较分析，笔者认为政府在公共管理实践中扮演着整合者、引导者、评估者或合伙人的角色，简而言之，就是发挥着元治理的作用。对于政府由传统的统治者角色转变为现在的引导者等角色，公共管理者应该予以关注。我国政府在公共管理中长期占据主导地位，对于政府角色的转变政府部门肯定不能立即适应并使元治理马上发挥作用。因此，在公共管理实践中政府应该扮演好引导者的角色，引导除政府部门外的其他治理主体积极参与到公共管理活动中来，关注公众需求和社会变化，整合政府内部以及政府与社会组织之间的优势资源来更好地应对社会变化和提供公共服务，为实现国家治理体系与治理能力现代化提供助力，达到善治。

（三）治理方式：灵活运用合同文本，平等协商、合作治理

合作治理与合同制治理理论强调政府在公共管理实践中发挥引导作用，扮演着引导者、评估者或合伙人的角色，政府部门的这一角色定位为我国政府治理模式的现代化变革提供新思路。首先，应该加强政府的顶层设计，坚持问题导向，这就需要加强多元主体间的沟通来了解不同主体的利益诉求和外部环境的变化，并加强不同主体间的协商，求同存异，最终形成具有长远意义的战略设计，以发挥政府对公共管理的引导作用。其次，“政府在与其他治理主体的互动中，应当采取合作的治理方式，从协调、整合到合并，发挥各自的长处，实现效用最大化”[21]。最后，合同文本的引入为公众模糊不清的服务需求提供了一个清晰的载体，既使政府、公众以及社会组织和私人公司清楚地了解公共服务的具体形式，又能为政府和公众监督与评价公共服务质量提供规范，有助于政府部门提供高质量的公共服务，打造服务型政府。

（四）治理目标：实现价值理性与工具理性的整合

经过对整体性治理、合作治理与合同制治理理论的甄别，笔者认为“有生命力”、适应性强的公共治理理论应实现价值理性与工具理性的融合，即使新生理论侧重某一种理性（价值理性或工具理性）也只是在某一方面稍有侧重而已，“钟摆定律”在运动过程中不再有较大的摆幅。这就要求我国公共管理学者在建构中国特色治理理论时要处理好效率与公平的关系，将公平作为理论的内核，将效率作为实际操作所追求的目标：以价值理性作为创造可操作化治理方案的指导思想；在方案的具体实施中注重效率因素，采用多种治理工具力求实现公共利益最大化，创造公共价值。因此，我们应该正确对待效率与公平的关系，在实现公共利益的过程中以公平为导向，实现效率最大化，最终实现价值理性和工具理性的融合。

结 语

整体性治理、合作治理与合同制治理三大理论之间既有联系又有区别。三大理论的区别主要表现在两个方面。一是核心理念各异。整体性治理主张公众需求、结果导向和整合，合作治理主张信任、平等，合同制治理则以契约关系作为其核心理念。二是价值理念不同。整体性治理侧重于工具理性，合作治理偏重于价值理性而合同制治理则价值理性与工具理性兼顾。整体性治理、合作治理与合同制治理理论的联系主要表现为：三大理论均是治理理论的主要内容，在一定程度上互相补充与借鉴，共同指导我国的服务型政府建设。

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[责任编辑：杨 健]

Abstract：Governance theory is a kind of public administration theory that emerged in the 1990s. It provides theoretical guidance for public managers to solve complex social problems. The holistic governance， cooperative governance and governing by contract theories are all important contents of governance theory. The article uses the comparative research method to identify the above theories and finds the similarities and differences in the background， core concept， government role， governance objectives， value orientation etc.From the four dimensions of governance subject， government role， governance mode and governance goal， this paper analyzes the enlightenment of the three theories on Chinas public management practice.

Key words：Holistic Governance， Cooperative Governance， Governing by Contract