协同论视阈下京津冀区域公共服务协同发展研究

张贵 薛伊冰

摘 要：公共服务协同是京津冀协同发展的重要保障。京津冀公共服务协同发展指标体系基于协同论最新理论，包含基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障和基本公共文化7个一级指标。京津冀公共服务的协同效应存在但并不明显，发展水平呈明显阶梯落差，并且差距还在不断扩大，其中基本劳动就业领域差距最为明显。结合京津冀各领域的发展现状与目标要求，通过资源共享、产业转移、统筹规划等对策，协同推进京津冀三地公共服务，逐步实现区域公共服务均等化、普惠化、同城化。

关键词：京津冀区域；基本公共服务；协同发展；评价指标体系

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0019-10

一、京津冀公共服务协同发展的研究背景

公共服务是本世纪行政和政府改革的核心理念，涵盖教育、医疗、养老、就业等方面的要求。

享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。

随着京津冀协同发展上升为国家重大战略，以及雄安新区的设立，推动京津冀区域公共服务协同发展，实现京津冀公共服务均等化变得愈发重要，同时也需要合适的理论来反映与评价三地公共服务体系的协同机理。

国内学术界对于基本公共服务的研究主要有两类方法。一类是理论机制的讨论研究。汪锦军从“目标”和“利益”两方面的一致性与否出发，讨论了不同情形下公共服务机制的差异[1]。王延杰从财力、人力、物力的配置以及财税体制调控角度寻找京津冀基本公共服务差异化的原因。

另一类偏重于评价实证[2]。马昊和周京奎构建了京津冀公共服务配置水平指标体系[3][4]。马慧强采用集对分析的方法建立了京津冀基本公共服务均等化水平的测度模型[5]。韩增林采用空间Morans I（莫兰指数）评价了公共服务均等化的空间格局[6]。

综合而言，国内学术界对公共服务的研究缺少各地之间的协同研究。随着国务院颁布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，新时期的公共服务体系需要更加合适的理论来指引。本文将基于协同论最新理论研究成果，以2005年～2016年京津冀公共服务协同发展状况为着眼点，构建京津冀公共服务协同发展指标体系，从协同与发展两个层面客观评价近年来京津冀公共服务协同方面取得的成效与不足之处，并据此给出初步对策。

二、京津冀区域公共服务协同发展的评价指标体系构建

（一）京津冀区域公共服务协同发展的原理

协同论的创始人、德国物理学家哈肯认为，协同论是研究多元系统间互相作用以及变化规律的学科，以研究自组织运动为理论目标，并指出协同论的哲学基础为量变质变规律和对立统一规律[7]。钱学森运用辩证唯物主义完善了协同论的观点，吸收了耗散结构论的涨落理论和突变论的稳态理论等，使协同论成为更加完备的系统学科[8]。近年国外学者对协同论的研究主要基于自然科学和数学，以定量化描述为主，用微积分等数学方法解释协同学的自组织现象[9][10]。国内学者对于协同论的研究更加注重实际应用，采用定性描述，将协同论应用于解决水资源治理和京津冀城市群等社会科学领域的具体问题[11][12][13][14] 。

京津冀区域作为一个开放系统，北京、天津、河北三地之间地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。但目前京津冀区域社会发展水平极不平衡，城乡居民生活水平、城镇化发展状况、居民收入与消费水平差异明显，公共服务水平参差不齐。因此，以协同论指导京津冀区域公共服务体系具有合理的逻辑基础与方法论意义。

基于协同论视角，京津冀区域公共服务体系可视为一个内部存在多个层级的系统（参见图1）。

公共服务体系最上层是系统层。公共服务协同的问题本质在于“供给”和“需求”。如果供给能够与需求达到平衡，则意味着京津冀区域公共服务系统达到了稳态。系统处于稳态并非意味着简单的平均化，而是反映在整体上做到相对的均衡，反映在个体上就是保障全体人民群众得到基本公共服务的机会。当供给从数量上不能满足需求，或者供给领域无法与需求对应时，若无法通过系统内部实现平衡，意味着系统处在不稳定态。供给与需求的协同和差异，是京津冀区域公共服务体系的本质问题所在。

公共服务体系的第二层是子系统层。“政府”和“公民”是公共服务体系的两大子系统，分别代表着公共服务的供给方和需求方，政府是公共服务的提供者，政府目标是把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。公民是公共服务的需求者，公民目标是满足贯穿公民一生的基本生存与发展需求。在公共服务的子系统层面上，政府和公民的目标实质上是高度契合、高度协同的，双方并不存在利益冲突。因此，京津冀区域公共服务系统存在着自发从无序到有序、从低水平到高水平发展的演化动力，也就是自组织效应。在这种自组织效应作用下，系统内各要素和子系统相互作用和有机整合，公民和政府都自发地拥有改善公共服务均等化的意愿[15]。

公共服务体系的第三层是序参量层。哈肯在协同论中闡述了序参量概念，认为事物的演化受序参量的控制，演化的最终结构和有序程度取决于序参量[7]。为了描述子系统相互作用的现象以及变化趋势，就需要引入相对应的指标去评价系统中的序参量。对应于京津冀公共服务体系，序参量就是京津冀三地的教育、卫生、社保、就业等公共服务各领域的具体发展程度，这些序参量可以反映出当前京津冀公共服务体系的失衡点究竟在哪里，表现为差异化的公共服务现状。依据稳态理论和涨落理论，如果某个序参量大幅偏离了稳态，那么该指标就是公共服务体系的“奇点”。在所有的序参量之中，奇点对于整个体系的影响程度最大，是当前解决京津冀公共服务协同发展最需要面对的领域。根据京津冀区域公共服务发展体系的需求，选取适当的序参量构建京津冀协同发展评价指标体系，并且根据指标体系找到奇点，将会有助于寻找与解释当前京津冀区域公共服务体系的不平衡之处，优化地区公共服务制度框架。

（二）京津冀区域公共服务协同发展的构建原则

国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》[16]提出，到2020年，要让基本公共服务体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现，做到均等化水平稳步提高、标准体系全面建立、保障机制巩固健全和制度规范基本成型。构建京津冀区域公共服务协同发展评价指标体系的原则，要依照地区公共服务体系框架，从供给和需求两方面出发，多角度评估北京、天津、河北三地的基本公共服务产品供给水平，以及是否可以满足贯穿一生的公民基本生存与发展需求。

（三）京津冀区域公共服务协同发展的指标体系

在本文所构建的京津冀区域公共服务协同发展评价指标体系中（参见表1），总指标为京津冀区域公共服务协同发展综合指标，包含基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障与基本公共文化7个一级指标，对应《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的各方面要求。每个一级指标下设2个～4个二级指标。

其中，指标类型为“+”表示该指标为正向指标，指标类型为“-”表示该指标为负向指标。每个指标都会考察北京、天津、河北三地2005年至2016年在該领域的公共服务协同发展水平，并且选取全国平均水平作为对照组，以体现出京津冀三地之间公共服务协同发展的相对水平与地区差异。

（四）数据的来源、处理与测算方法

1.数据来源。以2005年至2016年北京、天津、河北三地为研究对象，并以国家平均数据作为对照。数据来源于2016年和2017年的《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《北京统计年鉴》《天津统计年鉴》《河北经济年鉴》和中华人民共和国国家统计局官网等。

2.数据的标准化处理。为了使得量纲不同的各项数据指标能够做到同质化，本文在计算数据之前使用MAX-MIN法对所有数据进行了标准化处理，将指标的原始数据转化为便于比较的相对值。该指标t年份i地的原始数据为xit， xmin为该指标在京津冀三地测算期间各年份中出现过的最小值，xmax为该指标在京津冀三地测算期间各年份之中出现过的最大值（不包括对照组全国平均水平的数据），该指标t年份i地标准化之后的指标值为yit（i的取值为1、2、3、0，依次分别代表京、津、冀三地和全国平均水平）。

对于本文所引用的正向指标：yit=xit-xminxmax-xmin

对于本文所引用的负向指标：yit=xmax-xitxmax-xmin

各指标评分最高得分为1，最低得分为0，所有指标得分都将介于0和1之间，指标得分越高则代表此时期此地该指标的公共服务发展水平越好。这样的标准化处理方式的优势在于，既可以实现地区发展的时间纵向比较，也可以对同一时间京津冀三地以及全国的公共服务发展水平进行横向对比。

3.指标权重确定原则。学术界对于指标权重确定方法包括主观赋权法和客观赋权法，以及同时结合两种方法的主客观赋权法。考虑到京津冀区域公共服务协同发展很难有直观的主观权重确定方式，本文选取客观赋权法中的熵值法作为各级指标的权重确定方式。熵值法是当前应用广泛的一种赋值方式，优势在于其既能够反映与区分指标包含的信息价值，也能克服指标间的信息重叠。本文采用熵值法进行赋权与指标合成[17]。考虑到本文所关注的是京津冀三地的公共服务协同发展水平，在计算指标权重时，仅使用北京、天津、河北三地的指标数据，不包含对照组（全国平均水平）。

4.协同性测度。京津冀三地作为在地理上相邻的子系统，在政策、经济、文化等方面存在大量的相互作用与协作，同样也会直接或间接影响公共服务各领域的协同。为了体现不同时期京津冀三地之间公共服务水平的配置差距及变化规律，本文采用地区间相关系数和变异系数来评估京津冀公共服务的协同性。相关系数r包括北京-天津、天津-河北、北京-河北三地两两之间各项指标的相关系数，为正向指标。数值越高，代表两地之间公共服务协同性越强。

三、京津冀区域公共服务协同发展评价指标的分析结果

（一）京津冀区域公共服务协同发展现状——一马当先的北京与渐行渐远的天津与河北

基于上述指标体系以及官方统计数据，得到2005至2016年间京津冀公共服务协同发展综合指标及各一级指标得分（参见图2-图10）、相关系数（参见表2）和离散系数（参见表3）。为了方便比较与评价，数据将以图表形式呈现。

根据京津冀区域公共服务协同发展综合指标的分析结果，2005至2016年期间京津冀三地的公共服务发展水平具有如下特点：一是三地的公共服务发展水平总体呈上升趋势，2016年北京-天津-河北的公共服务综合指标得分均高于2005年水准；二是三地公共服务水准差距明显，北京-天津-河北的公共服务发展水平具有明显阶梯式落差，北京得分一直远高于天津和河北，河北多数时期处于全国平均水准之下；三是北京在发展增幅上也高于天津与河北，呈“强者愈强”态势，天津与河北直到2016年也未能触及北京2005年的发展水准，距离实现京津冀公共服务均等化目标依旧还有很长的路要走。

截至2016年，北京的各项一级指标得分依然全面领先于天津和河北，基本公共文化、基本劳动就业和基本社会保险三项指标得分都在0.90以上。天津在基本公共文化领域得分较高，但其他领域与北京存在着明显差距。河北在公共教育、医疗卫生和社会服务方面的公共服务发展程度与天津接近，但劳动就业是河北省公共服务体系的最大软肋所在，处在低于0.1的极低水平。

从北京、天津、河北两两之间的相关系数看，京津冀三地的公共服务协同发展综合指标以及多数一级指标的相关系数为正，三地之间的公共服务发展存在着正向的协同效应。其中，基本社会保险领域的相关程度最高。一种可能的解释是，由于社会保险对国家和地区政策的依赖程度较高，所以京津冀地区的社会保险方面的同步性较高。

而基本公共教育领域的相关程度较低，河北和北京、天津之间存在着负相关。由于北京与天津的教育水平和高考难度与河北省存在着明显差距，因此北京和天津的教育水平提升往往会占用河北的资源，导致北京和天津在教育领域对于河北省存在着“虹吸效应”。

由于离散系數是负向指标，从离散系数结果看，京津冀地区在公共教育领域的协同度最高，在公共文化领域的协同度最低。由2005年到2016年期间京津冀公共服务协同发展综合指标与各一级指标离散系数的变化趋势可以看出，京津冀区域公共服务协同水平总体上并未随经济发展而好转，相反却有扩大趋势，这印证了前文对当前京津冀区域公共服务体系存在“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应的判断。

（二）京津冀区域公共服务协同发展各一级指标分析

1.基本公共教育京津冀差距最小，但发展趋势不容乐观。基本公共教育是7个一级指标之中京津冀三地相对差距最小的指标，但也是发展趋势最不乐观的指标，北京和天津的基本公共教育得分相对其他一级指标都处于较低水平，河北省的初始得分较高，但呈逐年下滑趋势。究其原因，北京和天津作为大城市一直存在教育资源短缺的城市通病，而教育资源的差别以及又有很多外地学生在北京和天津上学，造成学校和教师资源稀缺。教育部在2006年出台《关于做好新一轮农村中小学布局调整规划实施方案的通知》后，全国各地包括京津冀在内的义务教育阶段学校数量都在逐年下滑。一方面，国家对于学校办学标准和教师资格的审批日趋严格，从注重数量转变为注重质量；另一方面，由于规模较小的学校在自由择校的环境下难以生存，地方政府倾向于撤并生源不足的学校，以方便管理及减少支出。

2.在基本劳动就业领域差距最明显，北京遥遥领先，河北水平很低。京津冀在基本劳动就业领域的差距明显，是所有一级指标中差距最大的一项。北京得分遥遥领先且差距不断拉大，天津的水平整体上变化不大，而河北一直处于0.1以下的极低水平。究其原因，河北受地区经济限制，能提供的就业岗位数目很难与北京和天津相媲美，导致失业率水平相对京津更高。而河北省失业保险的普及率也远低于京津两地。无论是横向对比京津冀三地的基本劳动就业水平，还是纵向对比基本劳动就业指标与其他指标的发展水平，都具有十分显著的差距。

3.在基本社会保险领域，京津冀三地实现了稳步发展。京津冀三地在2016年的社会保险指标得分均比2005年有所提升。随着国家构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险制度，实施全民参保计划，全体公民有更多机会在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助。不过河北目前依然处在相对较低的发展水平，目前尚未完成社保体系的全覆盖。

4.在基本医疗卫生领域，医疗资源的稀缺拖累了京津冀三地。“看病贵，看病难”是同时困扰京津冀三地的一大难题所在。

在基本医疗卫生领域，北京和天津的指标得分在2007至2014年期间波动较大，主要的影响因素在于，北京、天津在医疗床位和人员方面或多或少依然存在着短缺现象。

而随着乡村医疗的逐渐普及，河北省的基本医疗得分一直保持上涨趋势，不过距离全国平均水平仍有差距。目前京津冀地区医疗卫生的难题，归根结底在于医疗资源的稀缺上。

5.在基本社会服务领域，河北相对较好，天津略微落后。与本指标体系的其他一级指标相比，基本社会服务指标是河北省得分相对较高的一项。天津受社区服务机构的覆盖率较低的影响，在该指标的得分略微落后于河北。建立完善的基本社会服务制度的关键，在于为城乡居民提供相应的物质和服务等兜底帮扶，重点保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利，做到服务进社区、村镇，做到所有人都可以公平地享受到社会的温暖。

6.在基本住房保障领域，京津冀三地2015年后呈现不同发展态势。

整体来说，北京、天津与河北的基本住房保障指标在2015年之前变化趋势基本一致，协同度较高，却在2016年出现大幅分化，原因主要在于河北省的住房保障支出在2016年度大幅落后于北京和天津。经济上的落后在诸多领域成了制约河北省公共服务发展的原因。而北京和天津在住房保障环节面临的最大问题在于居高不下的房价，这点在人均住房面积指标中已经有所体现，调控房价、应对买房难问题势在必行。

7.在基本公共文化领域，京津发展趋势良好，河北仍有差距。基本公共文化是天津在7个一级指标中得分最高的项目，达到接近于北京的高水平。而河北在人均图书馆藏书指标上大幅落后北京和天津。考虑到北京和天津城市化水平较高，公共文化资源多集中于城市的优势，河北需要更多的建设乡镇图书馆、博物馆等方面的措施来更好地弥补公共文化领域的不足。

四、推进京津冀区域公共服务协同发展的对策与展望

（一）推进京津冀区域公共服务协同发展的对策

京津冀公共服务的发展目标，是推进基本公共服务均等化、服务对象普惠化、服务区域同城化。这是全面建成小康社会的应有之义，对于促进京津冀地区协同发展、社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。本文纵向研究了2005年～2016年北京、天津、河北三地的公共服务发展水平的变化，选取基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障和基本公共文化7个一级指标，对京津冀三地各指标间的发展程度进行了横向对比。根据京津冀公共服务协同发展评价指标的结果，总体而言，京津冀三地的公共服务水平近年来在不断提高，但地区之间的差距也在不断加大，“北京-天津-河北”的公共服务水平呈阶梯状递减格局，公共服务均等化目标依然尚未实现。

随着京津冀区域经济水平的逐步提升，以及公众对于公共服务需求的转变，要逐渐从弥补欠账，不断扩大投入、建立基本公共服务制度体系，转变为满足即期需要、完善基本公共服务体系，既要依据经济社会发展水平、人口结构等因素确保合理的基本公共服务财政投入水平，又要根据各地不同领域的需求对症下药。

因此，本文依据上述领域的发展现状与目标要求，分别提出了针对性的对策建议。

在基本公共教育领域，完善京津冀区域公共教育体系的关键在于疏京津之堵，解河北之困。首先，河北省需要加大教育经费投入，维护乡村学校、乡村教师的权益，改善河北省教育薄弱學校的办学条件。其次，力争实现河北与北京、天津之间的教育资源的流动，例如将北京部分高校迁至雄安新区，将会有助于平衡北京与河北的基本公共教育资源。同时，应当加快实现教育信息化，通过对接线上线下资源，扩大优质资源的覆盖面。此外，三地在完善义务教育阶段学校标准化建设的同时，也要注重高中教育和学前教育，全面做到学有所教。

在基本劳动就业领域，最重要的任务是产业转移。通过承接北京非首都功能疏解，将部分产业转移到河北省，既能够减缓目前北京人才扎堆的拥堵现状，也将为河北省提供全新的发展契机，提供大量就业岗位，以解决河北省当前基本劳动就业的困境。与此同时，要实施就业优先战略，应当大力推动大众创业、万众创新，鼓励以创业带动就业，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。还有就是要加强职业培训，尤其是要大力开展毕业生和下岗职工的职业技能、创业技能培训，维护职工和企业合法权益，构建和谐劳动关系，推动实现比较充分和更高质量的就业。

在基本社会保险领域，京津冀三地应当统筹规划，构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险制度，实施全民参保计划，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助。为了实现公共服务的普惠化与同城化，应当推进社会保障卡工程，全面发行和应用社会保障卡，实现社会保障一卡通，支持社会保障卡在京津冀地区能够跨业务、跨地区、跨部门应用，建立社会保障卡应用平台和覆盖广泛的用卡终端环境，健全社会保障卡便民服务体系，完善社会保障卡规范管理和安全保障体系，力争实现全民社会保障信息化。

在基本医疗卫生领域，要提升基层医疗卫生服务的能力，将聚集在大医院的轻症患者疏解至社区卫生服务中心和乡镇卫生室，做到医疗资源的合理调配与充分应用，以解决当前医疗资源短缺问题。

河北省要格外重视农村合作医疗制度的建设，大力推进农村合作医疗保险的普及，提高报销比例。

此外，基本医疗卫生要做到预防为主、中西医并重，以提高人民健康水平。

在基本社会服务领域，要建立完善基本社会服务制度，为城乡居民提供相应的物质和服务等兜底帮扶，保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利，重点关注经济困难的老人、失能人员和留守儿童，将服务落实到每个街道与乡镇。具体措施包括社会救助经办服务体系建设、公共法律服务体系建设、养老服务体系建设、社会福利服务设施建设、殡葬服务设施建设、自然灾害救助物资储备体系建设、社会工作者队伍建设等。

在农村和城市居民最低生活保障标准方面，北京、天津、河北要结合各自的发展水平和消费水平及时更新，建立低保动态调整机制，重点保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利。

在基本住房保障领域，要依据北京、天津、河北三地各自的社会发展水平、保障对象的承受能力以及建设成本等因素，通过行政与市场手段结合，合理确定住房价格，保障公民享有住房的权利。

北京和天津要重视公共租赁住房补贴与城镇棚户区住房改造制度建设，而河北省应当加大对农村危房改造的投入，合理确定农村危房改造补助对象和标准，优先帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的住房安全问题。

在基本公共文化领域，未来应当更加重视京津冀三地在公共文化、广播影视、新闻出版和群众体育等领域的交流。今后应该更多的推出类似“古韵今风、经典传承”专场剧目演出和“京津冀冠军杯”足球赛这样的文体活动，以促进京津冀公共文化资源共享、全面合作、深度交流，增进群众对三地传统文化的了解，更好地满足人民群众精神文化需求和体育健身需求，提高全民文化素质和身体素质。

（二）京津冀区域公共服务协同发展研究展望

基于协同论对京津冀区域公共服务协同发展水平进行测度分析，在基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障和基本公共文化7个领域针对三地的发展水平提出了初步对策。但受限于学术水平和文章篇幅，本文仍有以下拓展空间。

第一，受指标选取和数据收集难度影响，指标的研究尺度未能更细化地研究各市、县的公共服务协同发展水平，也未能明确区分城乡公共服务体系的差别。而对公共服务评价指标体系的细化和分类，将有助于对京津冀区域公共服务的协同与差异进行更好的对比。

第二，京津冀区域公共服务协同发展是整个京津冀协同发展体系中的一部分，本文以研究公共服务协同发展为主，并未讨论公共服务协同发展对其他领域的影响。京津冀区域公共服务协同发展与该区域的创新协同发展、产业协同发展、交通协同发展、生态协同发展和市场协同发展等方面都具有千丝万缕的联系，公共服务与其他领域之间的相互影响同样值得讨论与研究。

第三，随着雄安新区规划的出炉，京津冀公共服务协同发展在新时代又具有了新的含义与要求。雄安新区对京津冀公共服务协同发展的影响，以及如何推进雄安新区的公共服务均等化，也将是具有研究价值的课题。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract：Public service collaboration is an important guarantee for the coordinated development of Beijing， Tianjin and Hebei. This article is based on the theory of synergy， starting with basic public education， basic employment， basic social insurance， basic medical and health care， basic social services， basic housing guarantees， and basic public culture. This paper evaluates and analyzes the achievements and shortcomings of the coordinated development of public services in Beijing-Tianjin-Hebei from 2005 to 2016， and points out that the level of development of public services in Beijing， Tianjin， and Hebei shows a significant gap， and the gap is still widening. The gap in employment is most obvious. It is necessary to gradually achieve the goal of equalization of public services in Beijing， Tianjin， and Hebei by means of relieving Beijings non-capital functions.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei Region， Basic Public Services， Coordinated Development， Evaluation System