公务员职务与级别制度的发展与推进改革的着力点

薛立强

（天津商业大学公共管理学院，天津300134）

党的十九大报告指出，要“建立激励机制”“建设高素质专业化干部队伍”[1]，这无疑对干部人事制度改革又提出了新的要求。作为干部人事制度的重要组成部分，公务员的职务与级别制度在发挥激励和专业化功能方面发挥着重要作用，因此继续推进公务员职务与级别制度改革对于贯彻党的十九大精神、建立有效的激励机制、建设高素质专业化的公务员队伍无疑具有重要意义。

1 当代中国公务员职务与级别制度的建立和发展

在公务员管理中，职务与级别是实施管理、确定待遇的依据，是公务员制度中的基础性制度之一。所谓职务，是公务员职责和任务的集合体。在公务员管理中，职务是机关与公务员之间产生权利义务关系的源头，是机关赋予公务员特定法律地位的根据，它规范着公务员职业发展的轨迹，对公务员的监控和激励发挥着至关重要的作用。所谓级别，是根据公务员的工作性质、繁简难易程度、责任轻重、所需资格等标准对机关中的职位等级进行的纵向划分，是公务员录用、考核、奖惩、培训、退休等管理环节的基础，同时也是确定公务员待遇的重要依据。当代中国公务员职务与级别制度的建立和发展，主要经过了两大时期、四个阶段。

1.1 1985年前的级别本位制

这是第一个时期的职务与级别制度。它是随着建国后工资制度的建立而建立起来的。在建国以前，革命根据地以及解放区的党政机关工作人员，长期实行供给制以及与其相应的等级制度。新中国成立之初，有过一段供给制与工资制并行的时期①。1956年7月，国务院颁发了《关于工资改革的决定》，明确规定了各类国家机关工作人员的级别，确立了直到1985年之前的职务与级别制度②。

这一制度的主要内容如下：第一，机关人员在纵向上共分为30个级别，其中国家主席、副主席为1级，办事员最低为27级，28～30级为勤杂人员级别。第二，机关中不同类型的工作人员实行不同的级别序列。例如，机关工作人员分30级、机关技术人员分19级、机关翻译人员分15级[2]。第三，级别是决定机关工作人员待遇（包括薪酬、政治待遇、生活待遇、医疗待遇等）的唯一依据[3]。第四，决定级别高低的因素有三：职务、资历、才德表现，但实际起作用的主要是资历。参加革命工作的资历老则初始级别高，随着工作需要和职务晋升，级别也相应提升。第五，职务层次和级别也有一定的对应关系，如部长、副部长对应在4～8级之间，司局长、副司局长对应在8～12级之间。第六，虽然职务和级别有对应，但职务晋升和级别晋升并不直接相关，而是各行其道。“提升职务者，不一定提升级别；反之，因工作需要，职务没有变动，但其德才表现、革命历史与同级人员比较确应提级者，亦应提级”[3]。

上述职务与级别制度实质上是一种级别本位的制度，级别是确定工作人员地位高低和待遇的决定性因素，这一制度的功能，也主要在于为确定各类干部的待遇提供依据和标准。这样一种职务与级别制度，适合了当时社会主义建设和干部队伍建设的需要，对于调动干部的积极性、保证国家机关行政管理工作的顺利进行、推动各项建设事业的发展，曾经起到了积极的作用。

1.2 1985年以来的职务本位制

这是第二个时期的职务与级别制度。它是随着改革开放以来工资制度改革和公务员制度的建立健全而不断改革和发展的，共分为三个阶段：1985—1992年、1993—2005年、2006年以来。

1.2.1 1985年工资制度改革与职务本位制的建立

到改革开放之初，级别本位制的弊端日益暴露，已经难以适应新形势的需要。首先，制度本身的弊端日益显现。如前所述，级别本位制的主要功能是为机关工作人员确定工资待遇标准，而确定级别的主要依据，又是工作人员的资历。因此，这样的制度运行起来必然有利于“老资格”干部占据重要职位，容易形成论资排辈，容易培养“通才型”的干部，这与改革开放以来加快社会主义现代化建设和干部“四化”的要求格格不入。其次，历史遗留问题积重难返。由于“文革”十年几乎没有进行干部级别的评定和提升，但很多干部的职务进行了调整，这在改革开放之初造成了非常严重的遗留问题：相当数量干部的职务与级别存在着职级不符、劳酬脱节等比较严重的平均主义和其他一些不合理现象。

在这样的情况下，中央以1985年工资制度改革为契机，对职务与级别制度进行了改革，废除了原来的级别本位制，建立起职务本位的制度。新制度的主要内容是：首先，废除了级别，干部待遇转而依据职务。这次工资制度改革的一个重要指导思想，是贯彻按劳分配原则，而干部按劳分配的主要依据，则是其所担任的职务。其次，在参考职位分类国家经验的基础上，依据中国各级政府的行政层级，将干部职务划分为12个层次，从总理到办事员（见表1）。“每一职务层次设几个等级的工资标准，上下职务之间的工资适当交叉”[4]。再次，在干部待遇上，实行以职务工资为主的结构工资制。国家机关行政人员、专业技术人员的工资由基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资4个部分构成，其中职务工资为主，并且主要以其体现差别③。

表1 1985年确定的职务层次

1985年改革的最大贡献，是贯彻按劳分配原则，废除了原来的级别本位制，建立了职务本位制，从而有效地克服了原有制度的弊端，为改革开放的进行和干部“四化”方针的实施奠定了较好的制度基础，在一段时期内调动了干部的工作积极性。

1.2.2 《国家公务员暂行条例》确立职务级别制度

1985年改革虽然在一定时期内取得了较好的成效，但由于改革经验不足以及特定时空环境的制约，还存在着一些不容忽视的问题。首先，制度本身不完善。这次改革以“职务”代替“级别”作为确定干部待遇的主要依据和标准，但对于职务本身，特别是职务层次应如何科学设置，并未进行深入研究，而以职务作为决定待遇差别的唯一标准，又未免绝对化。其次，相关改革不配套。这次改革是在“大一统”的干部人事制度④还没有打破、编制管理尚不完善的情况下进行的，改革中出现了一系列问题。例如，在机构规格和干部职数控制不严格、考核晋升等制度不完善的情况下，一些地方、部门和单位采取机构升格、多提职务的办法增加干部的工资待遇，显然曲解了“职务本位”的原意，打乱了既定的改革步骤，使既定的改革目标难以完全实现[2]。

为了克服上述弊端，有关部门在《国家公务员暂行条例》制定过程中特别研究了之前的职务与级别制度及其改革的经验教训，在参考有关国家经验基础上，建立了公务员“职务级别制度”。这次改革主要内容如下：第一，设置领导职务和非领导职务两个序列。领导职务从总理到乡科级副职共十个层次。非领导职务从巡视员到办事员共八个层次。非领导职务在领导职务序列中的司级正职（厅级正职）以下设置。第二，规定职务与级别的对应关系。公务员除了有职务外，还有级别，级别“按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”⑤，分为15级（见表2）。“每个职务层次对应若干级别，上下职务层次对应的级别有所交叉”[3]。第三，实行“职务级别工资制”（职级工资制）。改变原来主要以职务体现待遇差别的工资制度，增加级别工资的作用，以职务工资和级别工资共同体现待遇差别。

表2 1993年确定的公务员职务与级别制度

这次职务级别制度的改革具有重要意义：一是，首次将职务与级别制度作为“独立性制度”对待，而不是像之前那样只是将职务或级别作为确定干部待遇的依据和标准。二是，这次改革是在明确干部人事制度“分类管理”的基础上进行的，按照“分类管理”的改革思路⑥，建立党政机关特定的职务级别制度和职级工资制。三是，这次改革试图纠正之前改革的偏颇，确立的职级工资制着眼于发挥职务和级别在确定公务员待遇上的共同作用。

1.2.3《公务员法》对职务与级别制度的发展

然而，由于改革经验不足，制度仍属初创，1993年确立的职务级别制度仍然存在一定的问题。一是，级别在确定待遇差别上的作用没有真正发挥出来，难以有效激励公务员的工作积极性。由于职务工资仍占大头，基础工资、工龄工资都由职务决定，且级别晋升要在对应的职务范围内进行，造成“职务本位”现象仍然突出，级别的激励作用远没有达到预期效果。这造成在“职务资源”稀缺的情况下，广大公务员，特别是基层公务员的工作积极性难以获得有效激励。二是，没有实行职位类别划分。《暂行条例》只是区分出领导职务和非领导职务两种职务类型，并没有在横向上根据管理的专业性分为不同的职位类别，因此不利于公务员的科学管理与专业化发展，也难以提高各类公务员的专业水准和管理与服务的专业化水平。

在上述弊端日益显现的情况下，有关部门以《公务员法》的制定为契机，对公务员职务与级别制度进行了改革。这次改革的主要进展有二：一是以职位分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素。具体表现就是划分职位类别：除了按照是否承担领导责任划分为领导职务和非领导职务外，还“按照职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”[5]。此外还有警察、法官、检察官等职位类别。并且规定，对于具有职位特殊性、需要单独管理的，国务院还可以增设其他职位类别。二是增强职务与级别的激励作用，健全激励机制[6]。主要表现是：进一步加强级别的作用，实行职务级别“双本位”。将级别由15级增加到27级，加大职务层次对应的级别范围。同时规定不升职务也可以升级别，加大级别工资的比重，以更好地发挥级别的激励作用（见表3）。

表3 《公务员法》规定的综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员职务与级别制度

2 进一步完善公务员职务与级别制度的建议

《公务员法》吸取了之前改革的经验教训，在完善公务员职务与级别制度方面有较好的理念和制度设计，试图强化这一制度的专业化功能和激励功能。但可惜的是，这次改革设想在实施中还没有贯彻到底，迄今为止职务仍然是确定公务员待遇的主要依据，级别待遇仅仅体现在级别工资上，其他的并没有落实，级别的激励作用仍不明显。其原因有三：第一，级别仍依附于职务，级别晋升要在一定的职务层次内进行。第二，由职务决定的待遇（主要是职务工资和津贴补贴）仍占大头。第三，“虽然也规定在不晋升职务的情况下也可晋升级别，但考核周期太长，往往等不到考核晋升级别，职务就提升了”[3]，造成公务员与其期待升级别，不如追求升职务。因此，《公务员法》确定的职务与级别制度在实际中仍然是一种职务本位的制度。这一制度的弊端仍与上一阶段类似：一是职位类别的划分仍然不够充分，公务员的专业化发展仍然受到较大障碍。二是级别的激励作用没有发挥出来，公务员激励不足。除此之外，随着《公务员法》实施以来上述制度弊端的日益暴露，还带来了公务员管理，甚至社会风气中的四大问题：第一，千军万马挤抢晋升职务“独木桥”及其导致的跑官要官、买官卖官问题。第二，高层次职务稀缺及其带来的懈怠之风、奢靡之风、官僚主义问题。第三，职务晋升压力诱发的滥设领导职数、超编用人、机构膨胀、年龄“一刀切”等问题。第四，职务本位制带来的追逐官位、崇官拜官、等级森严、官贵民轻等“官本位”观念问题[7]。

党的十八届三中全会以来，在党中央的坚强领导下，公务员制度在专业化与激励机制方面又取得了很多重要进展，例如，出台《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》《聘任制公务员管理规定（试行）》，制定实施《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》等，进一步完善了公务员职务与级别制度，有力地推进了公务员职务与级别制度专业化和激励功能的发挥。但是同时也应该看到，这些改革还是局部的、阶段性的改革，仍然没有彻底解决职务与级别制度的问题，也还没有达到党的十八届三中全会和十九大提出的要求。因此，如何按照党中央的要求进一步推进公务员职务与级别制度的改革，仍然是改革和完善公务员制度和干部人事制度、加强和改善党的领导的重要任务。对此，本文的建议如下。

2.1 着力发挥职务与级别制度的专业化功能和激励功能

明确厘定一项制度的功能是正确构建和改革这项制度的前提。对于公务员职务与级别制度而言，其功能主要有四：一是“人”的方面，在于确定公务员个体在整个公务员队伍中的地位。体现这种地位的标志，则是公务员的级别。二是“事”的方面，在于确定公务员的职务，以及由此而生的权力大小、责任轻重。体现这一功能的，主要是职位类别、职务层次、职级体系。三是专业化功能。现代社会的政府管理工作是一种“专业化”的工作，不同类型的工作要由相应类别的公务员完成。体现这种功能的是职位类别的划分，每一个职位类别都基于并尽力满足现代社会专业化管理的需求。四是激励功能。职务与级别制度设定了公务员的职业生涯路线，激励着公务员做好本职工作，以及获得晋升。体现这一功能的，是公务员的级别和职级，二者决定着公务员的待遇水平和职业发展。上述四大功能中，第一、第二种功能是静态功能，体现的是传统人事管理的要求。第三、第四种功能是动态功能，是现代公共部门人力资源管理的要求。

以上述四大功能来检视当代中国公务员的职务与级别制度，可以明显地看到，改革开放前的级别本位制的功能过于单一化，只是简单地履行了“人”的方面的功能。1985年后的职务本位制虽然几经改革，但在功能设计和履行方面却有着严重的不足：一是，侧重于履行“事”的方面的功能，但却忽视了“人”的方面的功能。其最突出的表现，是以职务本位制代替级别本位制。二是，职位类别划分过于粗放，“专业化”功能发挥不足。三是，对“激励”功能及其如何发挥的问题，一直没有清醒的认识，导致公务员队伍“激励”不足。进一步推进公务员职务与级别制度的改革，应以党的十九大精神为指导，在《公务员法》的基础上，着力构建能够共同发挥上述四大功能——尤其是专业化功能和激励功能的，既相对独立又内在统一的制度。

2.2 进一步划分职位类别并设置相应的职务序列和职级体系

这是更好地发挥职务与级别制度“专业化”功能的重要措施，主要包括两个方面。

2.2.1 进一步划分职位类别

从公务员制度较为完善国家和地区的经验来看，不同公务员从事不同性质的工作，“工作对象、工作范围、工作方式、工作目标等都有所不同”[7]，因此都划分了数十种甚至上百种职位类别。当前中国虽然在职位类别划分方面有所进展，划分出了综合管理类、行政执法类、专业技术类、聘任制公务员等类别，但仍然是不够的。职位类别的合理划分是现代公共管理专业化、科学化的必然要求，是科学设置公务员职务序列的基础，也是实现公务员有效激励的基础。根据《公务员法》的规定，中国公务员和参照公务员管理的公职人员范围较大，包括中国共产党、人大、政府（行政机关）、政协、法院、检察院、民主党派、群团机关、行使行政管理职能的事业单位、党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位等十类机关中除工勤人员以外的工作人员，因此职位类别的进一步划分尤有必要。例如，可以根据这十类机关，划分出十类公务员，以后条件成熟时还可以划分出政务类公务员。

2.2.2 设置相应的职务序列和职级体系

划分职位类别之后，要在职位调查和职位分析的基础上，设置不同类别的职务序列和职级体系。设置职务序列的关键是清晰厘定不同职务的工作性质，将工作性质相近的职务归入一个职务序列。设置职级体系的关键在于明确区分职务序列内各个职位的工作复杂程度、责任大小、所需人员的资格条件，以确定不同的职级。除此之外，设置职级体系还需要在不同职位类别之间进行比较，做到将工作复杂程度、责任大小、所需任职资格条件大致相当的职位划归同一职级。

目前通行的综合管理类公务员十二个职务层次，尤其是从国家级正职到乡科级副职的十个领导职务层次，最初是按照从中央到地方的五级政府设置的。这样的职务层次划分“对于明确领导指挥关系是必要和有效的，但是现在将之视为公务员职务的职级则不够科学合理”[7]。例如，将一名县长和一名省级政府工作部门的处长放在同一职务层次上，他们之间的工作复杂程度、责任大小、所需资格条件是否完全一样呢？并没有经过严密的职位调查和职位分析，缺乏科学依据。同样，从事党务的公务员、行使审判权的法官、行使检察权的检察官，也不能简单地套用科级、处级来确定职级。

因此，应突破基于行政层级的职级体系设置思路，参考职位分类国家的经验，构建适用于不同职务序列的、科学的职级体系。具体而言，第一，应认识到，职级的作用在于为公务员的职业生涯提供专业化发展的通道，在于激励公务员努力实现自己的职业理想和追求。第二，每一个职务序列应设几个职级，就设几个职级，鼓励公务员在同一职务序列内专业化发展，成为相关领域的管理专家。第三，注意不同职务序列之间的横向公平，将工作复杂程度、责任大小、任职资格条件大致相当的职位划归同一职级。总体而言，合理划分多个职位类别并设置不同职位类别的职务序列和职级体系，有利于破解千军万马挤抢职务晋升的“独木桥”和滥设领导职数、超编用人、机构膨胀等机关管理的乱象。

2.3 厘定级别和职级的作用并形成基于级别待遇的组合化激励机制

这是有效发挥公务员职务与级别制度激励功能的重要措施，主要包括以下两个方面。

2.3.1 清晰厘定级别和职级的作用

公务员的工作是“人”与“事”的结合，是以特定的公务员去从事特定的公共事务。因此，激励功能应着眼于激发公务员个体的内在动力。如前所述，在公务员的职务与级别制度中，“人”的方面的体现就是公务员的级别。级别是公务员身份地位的主要标志，反映的是公务员的个人条件和所作贡献。“事”的方面的体现就是职务，其中的职级反映了公务员从事工作的复杂程度、责任轻重、所需资格等的不同，也体现了特定职权的大小。

需要注意的是，“职权的大小”和“职责履行的好坏”是两个不同的问题，前者重在强调特定职位所能调动的资源的多寡，后者强调的则是履行特定责任的效果。如果认真分析的话，现行的以职务工资为主，各种待遇主要与职务挂钩的“职务本位制”在设计上存在着两个模糊认识：一是，公务员待遇的确定应以职权的大小为标准，还是以职责履行的好坏为标准？二是，待遇确定应主要依据没有完成（正在进行和将来要进行）的工作，还是已经完成的工作？显然，这两个问题的答案都是应以后者作为标准和依据。但是，现实中职务本位制却又恰恰是以前者作为标准和依据的。这就导致了公务员激励机制的错位：公务员不是努力履行好现任职位的职责，而是极力追求晋升到更高的职务、掌控更多的资源。从而也就不可避免地出现了前述追逐官位、崇官拜官、跑官要官、买官卖官等乱象。

解决这些问题，应改革现行的职务本位制度，实行基于公务员级别待遇的组合化激励机制。第一，应实行公务员待遇主要与级别挂钩的制度，即以公务员已经完成的工作和职责履行的好坏作为依据和标准，激励其做好本职工作，而不是一味地激励其追求职务的晋升。第二，仍然要发挥职级在公务员激励中的作用，主要激励公务员努力工作、实现其职业理想和追求。第三，在级别待遇和职级待遇的关系上，应以级别待遇为主。因为，公务员能否获得晋升，应在很大程度上基于对其现职的绩效评价。虽然更高层次的职务与现职的素质、能力等的要求有所不同，但很难相像一个做不好现职的公务员能够胜任更高层次的职务。第四，每个职级对应若干个级别，同时尽可能加大较低职级对应级别的区间，以增强对公务员的激励作用，鼓励公务员不晋升职务也能不断提升待遇，从而不断提升自己的公共服务能力和水平。

2.3.2 建立并有效执行级别和职级的定期晋升机制

应认识到，只是划定级别和职级并确定其待遇标准还是不够的，如果没有合理的定期晋升机制还是难以调动公务员的工作积极性。目前虽有定期考核、定期晋升、定期增资的机制⑦，但却存在着很大的问题。一是普遍实行五年升一级，时间过长。二是受到财政状况、政府的紧急工作等的影响，相关规定的执行往往受到很大影响。这是造成前述公务员挤抢职务晋升的“独木桥”及其带来的一系列问题的重要原因。这些问题的背后，则是混淆了任期和待遇提升的关系，简单地将任期作为待遇提升的时间节点。对于这一问题，首先应认识到，任期指的是一届政府的任职期限，实行任期制的公务员只是公务员中很小的一部分——选任制公务员。对于占公务员绝大多数的委任制公务员而言，实行的是职务常任制。因此，其待遇提升不应基于任期。其次，即使是选任制公务员，也不应简单以任期作为待遇提升的期限。因为待遇的提升受到诸多因素的影响，如考核情况、经济发展状况、物价指数等，应根据这些情况的变化及时对公务员的待遇做出调整。

据此，本文的建议是：第一，适当缩短公务员定期提升待遇的期限。例如，低级别公务员可以两年或三年考核升一级，高级别公务员可以四年或者五年考核升一级。第二，实行基于任用制和职位类别的、有差别的定期提升待遇的办法。低级别的委任制公务员可以采取普遍升级的办法，考核合格即可升级，不受名额限制。高级别的委任制公务员采取选拔提升的办法，即在任期内根据其职责履行状况提升待遇，任期结束后则根据其新的职务确定待遇。对专业性较强的职位，还可以通过考试方式决定是否提升待遇。第三，强化考核结果的使用，改变待遇只升不降的做法，对考核基本称职和不称职的公务员坚决降级或降职。这样，在职级不变的情况下，公务员也可以通过自身的努力定期提升待遇。

总之，打破职务本位，发挥级别在决定公务员待遇上的合理作用，建立级别和职级的定期晋升机制，有利于解决高层次职务的稀缺性带来的懈怠之风、奢靡之风、官僚主义，以及官本位现象，保持和落实对公务员的持续激励。在推进公务员职务与级别制度改革的过程中应该看到，这项改革是一个非常复杂的课题，除了理顺其内部多方面关系之外，还需要公务员制度和干部人事制度中多方面改革的协调配合，如任用制度、任期制度、考核制度、工资制度、奖惩制度，等等。因此，公务员职务与级别制度的改革特别需要统筹谋划、精准推进。

注 释：

① 当时，来自解放区的干部实行供给制，来自旧政权的留用公教人员（不包括旧政权的军政人员）实行工资制，工资制的标准要高于供给制。

② 在这一《决定》之前，1955年8月，国务院曾经颁发《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，规定国家机关工作人员全部实行工资制。

③ 虽然改革方案在职务层次内设置了若干工资等级，并且规定，对完成工作任务好的，在职务层次设定的等级范围内晋级增资，但实际上并没有做到。

④“大一统”的干部管理制度是对建国后到党的十三大之前中国干部管理制度的高度概括，其基本特点是：管理对象“大一统”，用“国家干部”这一概念统称各类干部；管理方式单一，用管理党政干部的方式统管各类干部；管理权限过分集中，被管理者缺乏权利；管理制度不完整，功能不健全，用人缺乏法治。薛立强.分类管理：干部人事制度改革的基本路径[J].天津商业大学学报，2014（1）：40-45。

⑤ 《国家公务员暂行条例》第十一条。

⑥ 所谓分类管理，是指打破改革开放之前“大一统”的干部人事制度，按照各类人员的不同特点，分别制定不同的管理办法，形成党管干部原则指导下的、各具特色的干部管理制度。薛立强.分类管理：干部人事制度改革的基本路径[J].天津商业大学学报，2014（1）：40-45。

⑦ 早在1979年中组部就印发了《关于实行干部考核制度的意见》，对干部考核的内容、方法、期限、标准等作出了具体规定。《国家公务员暂行条例》和《公务员法》都规定了公务员的考核及其结果的使用问题，每次公务员工资制度改革也都规定了定期增资机制。