技术革命与应急管理变革：路径、实践与未来

张振宇 ，陈 安

（1.中国科学院大学中丹学院，北京100049；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190）

1 大数据革命：公共应急管理的转型背景

近些年来，大数据技术的发展已经深刻影响了在应急管理网络中占据主导地位的政府。一方面，受新兴大数据技术与网络时代的影响，处在多风险因子聚集的环境中的民众对政府应急管理能力和方式提出了新的要求；另一方面，大数据技术的兴起也为应急管理技术革新与应急管理逻辑转变创造了条件。虽然目前国内科技成果转化热潮的兴起使得大数据技术在互联网产品中得到了广泛应用，但较之于其他发达国家总体上仍处于起步阶段[1]。不过商业领域内的大数据话题的高热度业已引起应急管理实务界与理论界的双重关注。

实践领域方面，在数据开放程度较高的欧盟国家，政府已经普遍建立开放数据（open data）平台。例如，英国政府设立data.gov.uk网站向民众公开财政、医疗等数据。利用这些数据资源，英国的TACOD团队对不同腐败行为进行了细致分类，建立了不同的公开数据集（健康医疗、公共交通、气象、公共支出）制止多类型腐败行为的防治框架[2]。回顾我国政府2015年发布的《促进大数据发展行动纲要》，2018年底前，中央政府将建成国家政府数据统一开放平台；2020年底前，将实现信用、交通、医疗、地理、教育等民生数据集向公众开放[3]。为进一步发挥大数据在政府管理方面作用，我国政府也一直同步推进公共财政，公共基础设施建设项目，官员家庭收入信息等多种政务数据的公开。显然，大数据的出现有利于提升政府工作透明度，减少权力寻租的可能性，同时降低民众与政府之间沟通的信息不对称，增强民众内在效能感。

在理论界，以微软亚洲研究院郑宇博士为代表的“城市计算”研究者们，倾向于借助各类传感器获取的数据，寻求城市环境污染评估、交通安全等管理者困扰已久的问题出路[4]；而以电子科技大学为代表的研究机构则更多的是从辅助城市管理与决策的信息流出发，与当前热门的精细化治理、开放治理相结合建构智慧城市运作框架[5]。此外，近些年来伴随“计算社会科学”提法的兴起，更是让人看到了大数据技术为传统社会科学研究带来的转型机遇：以孟天广为代表的研究者们不仅仅从方法论层面细致讨论了社科研究中大数据技术的引进带来的“认知偏差”“数据欺瞒（hornswoggling）”等问题与应对措施，也在实证研究中使用随机森林等分析方法开辟了研究新路径，得到了国际著名期刊《计算社会科学》（Social Science Computer Review）的认可[6]。

以上种种，显示出大数据技术的出现正在从实践和理论两方面改变着传统政府应急管理的认知和决策方式。诸多国家的政府和研究机构业已发倡议：人类应利用大数据资源提升应急管理水平，改善社会保障，让大数据技术成为应急管理的新方式[7]。而在2015年5月，习近平总书记在给国际教育信息化大会的贺信中也提到：“当今世界，科技进步日新月异，互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着人类的思维、生产、生活、学习方式，深刻展示了世界发展的前景。”[8]那么大数据如何嵌入国家应急管理体系中推动应急管理转型？如何在应急管理实践中发挥作用？在应用过程中大数据能否规避技术“黑暗面”只带来公共价值的促进？

为了解答以上理论界普遍存在的疑问，本文第二部分从大数据嵌入应急管理体系出发，探讨应急管理中最重要的决策过程与应急管理理念的新变化；第三部分通过宜昌建设“智慧城市”的案例，寻找大数据技术工具特性与应急管理需求之间的契合点；最后一部分进一步探讨大数据技术应用在应急管理领域可能存在的“黑暗面”，旨在探讨如何发挥大数据技术的积极作用，避免滑入技术不正当性的深渊。

2 大数据嵌入：现代应急管理体系转型的双重路径

大数据对现代应急管理体系的嵌入主要体现在作为应急管理技术的大数据工具使用与受大数据影响应急管理思维的转向。客观来讲，大数据天然带有的技术属性能够突破行政组织长期陷入的目标冲突困境[9]。这是因为物联网技术能够突破数据收集瓶颈，使得长期以来一直被视作政府应急管理决策所依赖的资源——数据在体量上发生了数量级式增长；另一方面，宽带泛化在突破了数据传递与交换瓶颈，政务和民生信息得以经网络快速扩散，带来政民之间互动频率的提升，使得作为个体的民众也能切实体验到智慧城市带来的便利。同时具有平台属性的大数据所提供的民情民意广泛聚合与分析功能有助于传统应急管理向精细化应急管理、开放式应急管理转变，提升应急管理的精益化水平。基于以上两个方面，本节计划从受大数据影响程度较高的应急管理决策与应急管理逻辑出发，探讨作为决策资源的大数据与作为技术的大数据是如何直接或间接影响公共应急管理的，以期为学界引入新的讨论视角。

2.1 技术路径：数据驱动下的决策过程重构

有学者认为从制度层面看，政治的核心就是对决策权的分配与再分配。不同的政治模式则可以被认为是对决策权不同的分配形式[10]。在应急管理过程中，决策权被分配给了一定范围内具有权威身份的政府共同体成员。这些成员的决策往往具有多样性特征，传统调研手段耗费长，并且选取的民意代表受政治影响大。当下互联网平台上的民意数据具有的即时性、匿名性特征很好地弥补了以上缺陷。因而大数据技术与互联网结合可使得基于个体行为与需求特征数据的快速获取得以实现，为精确把握应急管理对象需求结构、人际网络提供强有力的技术支撑。

在决策前期，大数据可为政府提供公民需求研判和舆情分析功能。当前公民通过社交网络和政务网站表达自身需求和意见已成为常态，大数据分析技术能够对众多意见进行识别，从而厘清民众需求。例如，具有官方背景的人民网下设了“地方领导留言板”，该平台定位于面向全国的问政平台，全国各地的网民可通过此平台向当地省市县领导建议问询。据清华数据应急管理研究中心统计，仅2014年一年内，网民给省级一把手留言达到59 247条，给地市级一把手留言有55 386条，给县区级一把手留言有44 067条。截止2018年5月30日，在网站上网友给地方领导的历史留言已经达到了1 403635条[11]。已有学者利用数据挖掘中的自动文本分析、空间分析技术对此平台的近几年留言进行了分析，发现公众话语表达政体仍呈现较为谦卑姿态，所关注议题聚焦在社会治安、就业、教育领域。最后从政府回应角度来看待网络问政，发现政府更倾向于对经济类的议题进行积极回复[12]。可见，大数据技术为应急管理主体提供了观察民众诉求类别和政府反思回应民众存在的缺陷的良好机会。

此外，当下互联网和移动终端的普及改变了旧时代媒体传播和互动形式，微博、微信等新媒体成为了原子化个体发声新渠道。相较于如人民网、紫光阁一类的官方媒体，自媒体具有更强更迅速的信息扩散能力。据统计，截至2017年6月，我国网民规模达7.51亿，微信用户月活跃人数达到8.89亿[13]，庞大的网民群体意味着多样化意见的表达，其地域分布的广泛性也决定了网民呼声具有较强代表性和层次性，故诸多网民汇聚形成的网络舆情也可成为政策设置与效果评估的重要参考因素。所以往往在一项政策出台后，分布在不同自媒体背后的网络大V往往能够通过发表意见鲜明的文章引导舆情走向，推动网民意见促成多样化集合。故如何分析这些意见背后复杂的倾向和对不同群体进行特征摹写，使之成为决策反馈阶段纠偏方案的参考，成为大数据作为应急管理决策工具的主要目的。

通过利用大数据舆情技术识别政策发布后舆情态势变化，研判舆情走向，降低政策负面效应引发群体性事件风险，成为了大数据在应急管理决策中体现的另一功能。美国社会学家奥尔波特提出了谣言形成的规律公式：R=I*A。其中R指谣言的影响度，I为重要性指标，A指模糊性程度。从中可得出谣言的影响力与问题本身重要程度和支持谣言的证据具有的模糊性成正比例关系[14]。该公式借用在舆情分析上，可知舆情的影响力与舆情本身的重要程度和政府通过回应并澄清事实所达成的效果之间存在正比例关系。因而借助大数据技术正确研判舆情形势，选择出重要舆情并及时回应网民关注度高的问题，有助于减缓舆情危机的发展态势，从而为构建政府与民众双向度沟通创造机会。

除了研判民众需求和舆情态势，大数据技术还能够在决策进程中建立综合多因素的事件模拟系统，满足政府对政策仿真模拟需要[15]。该系统以地理因素、社会成员偏好、时间序列、舆情走向等多因素多主体数据整合机制为主，分析不同事件之间的相关性联系，并利用决策树、遗传算法等展现不同条件下政策进程的多种走向，模拟未来事件进程[16]。有学者构造了一种较为简略的算法针对“是否延长义务教育年限”这一问题进行了模拟分析，合理推断了延长义务教育年限所需要的成本，体现出了较高的可靠度[17]。此外，已有高科技企业或者研究院开发了针对部分专业领域的较为成熟模拟决策系统，例如美国Sandia国家实验室开发的美国经济模拟系统ASPEN可以模拟美国多个行业的经济运行[18]。

2.2 理念路径：大数据思维下的应急管理逻辑转型

当下中国处于经济转型的重要时期，以往局部适应性改革逻辑难以为继，国家应急管理体系正向系统性、整体性、协同性改革之路迈进，这也就需要摆脱传统应急管理的既定思路，借助当下大数据快速发展的契机，转变应急管理逻辑进而从根本上提高国家应急管理能力。

诚如薛澜等学者所言，国家应急管理能力的本质是国家根据拥有的应急管理资源，合理配置与有效使用这些资源的能力[19]，借助大数据技术实现精细化应急管理可以说是对传统应急管理资源配置与使用方式的一次革命，例如北京网格化管理将社会稳定作为公共产品提供给不同的社区居民，一方面通过引入社会组织等专业化资源，另一方面立足于居民多样需求，与专业资源相匹配，在初期就达到完全化解矛盾的效果[20]。传统应急管理理念是以社会诉求为中心[21]，维持党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的基本应急管理格局不变[22]，多元主体共同合作完成对公共事务的管理。在此过程中，常常出现对公众需求识别不清陷入供给无法满足需求的困境，直接肇因在于主体前期会考量应急管理资源并结合群体需求调研对客体需求进行宏观估计，但常常因受现实条件限制而未能从现实中最普遍的客体需求出发提供公共服务，导致公共服务供给未能充分映射应急管理客体的需要。

想要破解上述公共服务供给困境，需从需求与供给两端对其生成机制进行分析。首先从需求侧来看，公共服务受众普遍存在着需求结构差异，而精准识别公众需求是应急管理主体构建高效公共服务供给体系的出发点，决定了应急管理主体提供公共服务的种类和质量。其次从供给侧分析，可发现因为公共服务的供给具有花费最少成本满足最多公民需求的前提，但上述需求侧又表明政府作为主体应提供多样且优质公共服务，可以发现现实的供给与规范要求之间始终存在着难以调和的矛盾。简而言之，是由于不同群体之间需求存在着不同程度的偏差，故政府难以精确测量，如若提供多样性的对接需求端公共服务则需要较大的行政成本，所以目前难以实现精细化应急管理。结合当下大数据时代背景，可从技术层面来考虑设计一套优化机制破解上述困境，此优化机制关键应在于通过架构政务云服务平台、大数据中心将多样性服务与不同客体需求相匹配，生成一套能最大化满足受众对公共服务的需求的方案。已有学者从理论层面提出大数据背景下政府应急管理未来应包含开放政府、智慧政府、回应政府、濡化政府四层意蕴，映合了本文通过大数据技术充分发挥政府的应急管理潜力的设想[6]。也有学者是从实践层面设计出了具备操作性的系统来应对上述困境，此系统特色在于利用数据驱动实现精细化应急管理，是一种主要包含驱动源、驱动强度、驱动阈值三元结构的城市精细化应急管理系统[5]。

其次，大数据时代促使应急管理者对应急管理场域的关注从现实域转向虚拟域。传统应急管理以现实的公共事务为对象，而大数据时代应急管理对象来源扩展到了互联网和各类传感器及其产生的数据，由此有充分理由认为数据组成的虚拟空间将会被动增加为新的应急管理场域。目前处在大数据话域下的应急管理，部分研究集中在数据库层面的安全保护领域和基于位置等要素的大众隐私保护领域[23]。而虚拟域的应急管理不仅仅是数据泄露风险应急管理，一切关于数据场域内的风险都将是应急管理的对象，这些对象“包括但不限于以账户、访问控制数据为核心，并发散至电子痕迹、生活行为、城市管理等各种非结构化数据，以及从计算机数据延伸到物联网、智能手机、可穿戴设备等多终端数据的犯罪”[24]。因而，以互联网公司、银行、大数据交易所为代表的大数据的拥有者便成为了应急管理的主要对象，如何在充分给予大数据产业发展与保护数据安全防范数据犯罪之间取得平衡成为了大数据域应急管理的主要话题。开放与规制是应急管理主体在任何时候都要面对的价值倾向，而应急管理天然带有平等开放包容的特性显得与大数据风险带来的严重后果格格不入，同时这些风险以快速扩散、涉及群体广泛、不可逆为特征，与传统风险有着较大区别，例如，携程网数据泄露事件中用户名、身份证、银行卡号给诸多用户带来了高风险。因而应急管理主体对大数据应急管理域内未来可能出现的危机风险持有何种应对态度将决定应急管理的成效。

3 利用大数据应急管理的实践图景：工具的属性与应急管理需求的契合

自2007年起，宜昌市政府为了响应国家建设电子政务的号召，提出利用新兴技术手段推动行政体制创新，后来几年陆续发布了与大数据建设相关的政策文件（详见表1）。这些政策文件从组织设置、建设目标、权责划分、资金管理、人员编制等方面对智慧城市建设体系做了详尽规划。2013年8月，在智慧城市建设方面富有成效的宜昌市被确定为国家智慧城市试点城市。经过多年的实践，宜昌市已经成为了具有结构合理、功能齐全、安全可靠大数据体系的智慧城市。所以本文以宜昌市作为分析案例，总结宜昌在应急管理实践中利用大数据技术积累的丰富经验。

表1 与宜昌大数据建设相关的政策文件

3.1 基于大数据共享的集约化平台建设

当下电子政务进入了以“开放创新、互动沟通、平台服务”为特色的2.0时代。以往政府部门由于分工专业化、区域化造成的条块分割将在新型“开放、协同、互动”组织建设中得到改善[25]。

电子政务首先需要标准化、集约化平台联结不同部门和组织。宜昌市花费5年时间整合各类行政数字资源打造了一套较为完备的电子政务系统。此系统不同于职能部门专业化的办公系统，最大特色在于联结了党政办公系统、在线学习系统和移动端办公系统，可供市、县、乡、村四级各类公务人员使用。在功能方面，这套系统不但包含了行政工作中常见的公文流转、建议提案、督查督办、档案管理等功能，甚至还有人性化的知识管理模块、值班管理等子功能。公务人员在日常工作中可使用移动端实现行政审批、电子监察、信息公开、回应诉求、查阅数据等操作，极大地提高了办公效率。目前有2 300个党政机关正在使用，同时在线人数达40 000人。从使用者数量上来看，宜昌市电子政务建设已经改变了日常行政形式，形成了新的办公模式。分析其在短时间内取得成功的原因，可发现电子政务能够顺利进入基层很大程度上源于上级部门给予的组织支持，加之在省市一级政府自上而下的政策推动下，县乡一级政府能够减少关于成本、人力培训的顾虑并积极响应。

除了电子政务，集约化平台也能够为普通民众带来便利。宜昌市一直推行未参保市民也能拥有的市民一卡通，该卡推行打通政府各类公共服务之间系统接口，居民仅使用一张卡就可实现社会保障、医疗健康、公共交通、个人金融等民生领域消费，并记录其在社会领域产生相关的信息数据，不但方便了民众日常消费，也为政府部门长期精准管理改善服务提供了可能。

3.2 大数据技术助力精细化应急管理

大数据时代下，“智慧化”应急管理实际是对信息资源采集、整合、发掘价值的过程。宜昌市打出的“智慧应急管理2.0”品牌，是围绕“大数据，大平台，大应用”利用地理信息系统、移动网络终端等技术建设社会应急管理智能化体系。传统网格化管理作为创新社会应急管理机制手段，虽然在提高应急管理的社会化程度、推动应急管理中心下沉等方面取得了成效，但仍面临着行政化色彩明显、社会参与不足、动态服务能力不足等问题。

宜昌市的新型网格化应急管理采用地理信息系统中的电子网格技术，将城市划分为1 420个网格，每个网格大约有300户居民，在农村地区以村民小组为基础划分9 500多个网格，全市共被划分为11 000个左右的网格[26]。每个网格中都会设立一个专职的网格员，其在经过培训后携带“社区e通”负责网格内的日常工作，包括使用此移动终端收集和实时更新网格内流动人口、房屋租售、社会风险等信息。网格信息是流动的信息资源。为了确保信息准确性，经网格员收集后上传到政府部门的共享平台后，政府人员与网格员还会对数据进行关联比对，最终形成标准化、更新常态化的数据库。

智慧应急管理不是政绩工程，而是有着重大现实意义的新应急管理模式。在宜昌市，社会管理不再是由政府单一主体组成，而是由职能部门与网格员、志愿者共同合作。官方利用大数据对精确到最小单元格内的困难人群、社区矫正人员、服刑释放人员、高危人群等特殊人群进行评估后，吸纳基层社会组织成员（义工、楼长等）参与应急管理与提供社会服务中，形成多元共治的格局，这种新型应急管理模式已经在社会治安等方面已经取得了突出成效。例如，宜昌市公安部门在2011年以来利用智慧应急管理平台，抓获在逃人员985人，查破各类刑事案件1 425起。此外，智慧应急管理主体也可通过网格化管理体系防范公共安全事故，并通过GIS平台和数据库的结合对突发事件的受害人群可以做到精准救援。例如，在网格化管理的实时运作下，2015年宜昌火灾死亡人数比上年火灾死亡人数下降了75%，直接财产损失下降了63.79%，宜昌市在公共安全方面取得的突出成效已经得到了公安部消防局的表彰[27]。

3.3 以大数据技术为核心的城市应急管理的长效发展机制

以大数据为核心的智慧应急管理的主要目的是应急管理主体凭借大数据造就的优势改进现有应急管理模式，同时利用信息资源发挥应急管理各主体的合力作用。作为未来应急管理模式发展的重要方向，能否建立起以大数据技术为核心的应急管理系统整合机制是大数据良性融入应急管理体系的关键，完善数据信息，实现信息收集对象的全覆盖、全时更新仅仅是第一步。而后搭建信息共享平台，吸纳多元主义参与协调应急管理，优化公共服务提供方式方是新型应急管理体系搭建的重点。同时应急管理机制也要重新被构建，由单一应急管理结构升级为扁平化运作机制，并由政府提供人力、技术、资金保障，使多元应急管理主体有更多机会持续参与到应急管理中来，从而促进传统应急管理模式转型。

智慧化应急管理不能只聚焦于信息流，而是要体会到畅通的民意渠道与权益维护，基层多元服务的主体与市民需求之间无缝对接才是人性化、智慧化的本意。这就要求政府转变以往的自上而下应急管理逻辑，通过权力分享与社会组织建立互惠互利的合作伙伴关系，激发基层应急管理中的社会活力，培养社会化应急管理的新局面，实现应急管理技术与应急管理逻辑的多重转型。

4 反思与结论：大数据技术下的未来应急管理与风险

在人类社会发展过程中，科技与政治的结合曾碰撞出无数次火花。技术的合理使用有益于公共价值的促进几乎成为了全人类社会的共识。改革开放以来，国家在社会资源领域内的总体性支配作用逐渐弱化，同时正由“汲取型国家”向“给予型国家”转变，即政府更加倾向以社区、家户为单位分配应急管理资源[28]，暗合精细化应急管理的理念。大数据技术为准确识别个人与社群应急管理需求带来的新机遇，应急管理主体的决策方式与应急管理逻辑也因而发生相应变化。但是所有技术都有两面性，一系列政治丑闻，如美国的“棱镜门”事件、剑桥分析公司助选事件，不得不让人担忧大数据技术在政府手中未来将会产生什么样的影响？

试想在大数据技术日渐成熟的未来，与公民相关的各类信息将会以数据形式被纳入到由政府主导建立的数据库之中。这意味着，政府有极大可能渗透到公民的私人生活之中，打破公域与私域之间的界限，而这甚至无需借助于现有的深度学习，例如仅仅只需通过大量的日常交通信息的归纳就能发现个人并不复杂的出行规律。因而伴随着虚拟世界与现实世界之间的紧密结合，信息平台掌控分析大数据并逐渐走向“全景监控的态势”[29]，让人不得不担忧隐私权是否会在信息爆炸的当下逐渐被消解？在此背景下，如果能对原始数据进行模糊化处理，以满足政务需要为界限，划定大数据信息的获取权限，方能在保护隐私与推进应急管理转型间达到平衡。

此外，在应急管理决策过程中，政府掌握着信息资源，有限的政务大数据开放与对数据理解的不深刻会造成政府与民众之间的信息不对称。由于人民将权力委托给政府，政府决策无论何时都伴随着民众不理解造成的“道德风险”。大数据资源掌控在政府手中将会放大这种风险，也可能政府凭借对数据的垄断，在应急管理决策过程中占有强势地位，弱化民众参与，人为地利用信息孤岛造成决策权专断。政府内部也存在信息资源获取的不平等现象，基层政府负责采集数据却因为级别低无权调用数据现象屡见不鲜，根因在于没有明确分级职责，上级认为大数据作为重要资源应当服务于宏观决策，殊不知基层事务更是离不开这些大数据。因而有学者建议在大数据建设中采取分类推进办法：“国家（部委）级的应注重理论指导、标准制订、技术创新，省级应注重数据共享、培训指导、督办检查，地市级应注重平台支撑、应用开发、机制创新，县（市）级应注重网络支撑、推广应用、线下服务。”[30]

最后回到大数据应急管理的本质，现实生活中所有事物乃至人的偏好都有可能通过量化的数字被展现，这些都可作为应急管理要件，成为应急管理中的一部分。采集和分析数字都不是难题，如何让大数据在合适领域内发挥最大积极作用，才是未来全球都要面对的应急管理难题，这值得理论界与实务界进一步探讨。