基层领导干部决策力的现状研究——以重庆市为例

陈永进，杨汶洁，杨 莹，耿博艺，张 潇

（重庆大学公共管理学院，重庆400030）

基于资源基础观的战略人力资源管理认为：组织的竞争优势来源于组织自身所掌握的资源，除了有形的实体资本之外，还存在无形的人力资本帮助组织建立持续竞争优势[1]。在行政系统中，基层领导干部作为行政机构的人力资本，其经验、判断和智识要顺应发展趋势，改革创新、与时俱进，提高队伍整体素质和综合能力[2]。而基层领导干部领导力中的决策力的开发与提升是我国政府当前关注的焦点。2017年10月28日，习近平总书记在《中国共产党第十九次全国代表大会报告》中指出，“保证民主决策，健全依法决策机制，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”[3]作为承担政府决策职能的基层领导干部，其决策力是贯彻决策部署党的路线方针政策的着力点和关键因素[4]。2018年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出：“政府干部应坚持科学、民主、依法决策，凡涉及公众利益的重大事项，都要深入听取各方意见包括批评意见。”[5]进一步强调干部决策科学民主的重要性。可以看出，我国各级政府日益重视培养与落实领导干部的决策力。相关研究表明，决策是领导干部最基本的职责[6]，而行政决策的主体是各级公务员，其决策的科学性直接影响人民群众的切身利益。本文结合决策力建设的政治社会背景，探讨基层领导干部决策力的结构维度和基本现状以及其在人口统计学变量上的差异，并提出提升基层领导干部决策力的路径与思考。

1 文献综述和研究假设

随着国家治理体系和治理能力现代化的发展要求，对基层干部能力构成研究中，决策力成为政府行政决策的重要研究领域[7]。而决策力在国内最早被运用于企业管理领域。Robert较早将国家决策力引入解决跨国劳资关系问题，指出决策力是国家主体根据内外部环境（政治结构、经济情况、文化宗教、技术体系等）可能产生的影响，选择较为合理的方式来决定经济干预方案的能力[8]。相对而言，国内学术界对决策力的研究较晚，阴雷鸣主要强调决策力是一种能力，须合法合规合乎民意[9]。针对我国基层领导干部能力现状研究，杜德印等在研究北京局级领导干部胜任力状况时调查提出，科学决策能力从胜任本职工作、迫切需要加强的角度看，占所调查公务员选择的22.4%[10]，显示决策能力是公务员急需加强的能力。俞姝指出我国目前领导干部缺乏基于胜任力的培训，在能力素质诸如决策力的培训没有形成明确的培训规划与保障[11]。李明提出根据国内及国外公认的领导者能力标准，其胜任力中包含决策能力[12]。颜爱民等基于国内党政机关领导干部能力现状，构建了党政机关科级干部胜任力模型，其中第四项胜任力因子为谋划决策能力，包括调查研究、分析能力、归纳能力、创新思维、谋划能力和决策判断等[13]，可见决策力在干部考评中的重要地位。可以看出，我国基层领导干部能力现状显示，决策力对其自身的素质构成和本职工作极其重要，是迫切需要通过培训提升的一项能力。因此，本文在纵观国内外对领导干部决策力的研究成果基础上，主要从结构维度、影响因素两个方面进行概括和总结。

一是结构维度。目前学界对于领导干部决策力结构的划分并无统一标准。就相关研究而言，国外多以企业领导者为研究对象，将领导决策力分为内潜能力与外显能力两大类，其中决策内潜能力是由决策理念、决策心理、决策知识、决策经验、决策方法与决策资源等因素构成的有机整体；领导决策外显能力是内潜能力的外化或外在表现形式，它是由领导干部决策判断力、决策构思力、决策抉择力、决策落实力、决策评估力与决策修缮力等构成的能力体系[14]。目前国内相关研究多从决策过程出发，郭峰提出领导管理能力应由影响能力、计划组织能力、监控能力、决策力、执行力和演绎思维等构成[15]。王泽旭认为还应关注工作实际，加入了运筹谋划能力，总揽全局能力，开拓创新能力，预见性能力，应对复杂局面能力等维度[16]。因为本文研究个体层面的领导干部决策力，结合工作实际与决策过程，将决策力划分为战略全局、洞察预见和决策创新三种能力。战略全局是部署计划，洞察预见是预测计划，决策创新是执行的视角方法。可见，对基层领导干部决策力的研究主要从多视角来分析。因此提出假设：

H1：基层领导干部决策力是一个包括决策创新、战略全局和洞察预见的多维度结构系统。

二是影响因素。学者们对领导干部决策的影响因素进行了大量的研究，但基本包括领导干部的个人因素和决策的外部因素两方面。比如Li等提出结构方程模型理论，认为影响决策者决策的重要因素包括内外部环境和个人风险认知及承受力，决策力会因个人的年龄，地位、受教育程度和工作经历的不同而不同[17]。Ezri在政府灾后重建的决策中指出，其影响因素包括：外部因素，制度因素和技术因素[18]。李强彬和李佳桧认为以协商民主导向的决策与领导干部的观念、态度和倾向密切联系在一起，在不同性别、年龄、职务级别、单位类型、政治身份（党团身份）、地区、学历上存在一定的差异[19]。佟艳玲通过对领导决策的探讨，提出其影响因素包括决策环境、制度议程、个人态度、决策思路等[20]。可见，基层领导干部决策力除了会受到内外部决策环境的影响，还与其自身的能力素质有关联。因此，提出假设H2：基层领导干部决策力在人口学变量上存在差异。

2 研究设计

2.1 研究对象

本研究选取重庆地区党政机关副科级以上领导干部作为研究对象，涉及的人口统计学变量包括性别、年龄、学历、婚姻状况、职级以及干部的任职年限等。

2.2 研究方法

在重庆市党政机关主要人员的配合与组织下，采用问卷调查的方式，由调查对象根据自己对条目的理解独立填写问卷，避免由于调查员的诱导性提示而导致的调查偏倚。

在调查过程中，我们先对部分研究对象进行结构化访谈与小规模预试，以确保本研究工具的科学性与规范性。本研究主要采用SPSS 20.0进行数据的统计与分析。

2.3 调查与分析工具

采用课题组自编的基层领导干部决策力问卷，包括3个维度，共16个项目，采用Likert五点量表“完全不符合”到“完全符合”记为1分到5分。根据测量学的理论要求，Cronbach’s α≥0.70表示信度水平较高；0.35≤Cronbach’s α ＜ 0.70表示信度水平一般。战略全局、洞察预见和决策创新的Cronbach’s α 值分别为 0.652，0.741 和 0.834，总问卷的Cronbach’s α值为0.848，该问卷的KMO统计值为0.850，均达到了测量学的要求，说明本问卷的结构效度良好[21]。

3 研究结果

3.1 调查对象的基本情况

研究共发放353份问卷，回收有效问卷348份，有效回收率98.5%。样本的构成详见下表1。

表1 研究对象的人口统计学资料（n=348）

3.2 基层领导干部决策力的描述性统计分析

通过基层领导干部决策力及各维度的描述性统计分析得知（见表2），其中战略全局维度得分显著高于洞察预见（P＜0.001）、决策创新（P＜0.001）维度得分。

表2 基层领导干部决策力维度统计分析

3.3 基层领导干部决策力变量的差异分析

为检验基层领导干部决策力在人口统计学变量上的差异情况，以基层领导干部决策力及其维度作为因变量，以性别、年龄、学历、职级、干部的任职年限为自变量进行多因素方差分析。结果显示，性别、学历、年龄等人口学变量均在基层领导干部决策力或某些维度得分上存在显著的主效应，而部分人口学变量存在二阶交互作用（二阶以上交互作用的结果未作报告），详细结果见表3。

对于变量主效应显著情况，将通过独立样本T检验或多重比较法对自变量的不同水平进行差异检验（差异未达到显著性的结果未作报告）。

在年龄变量对基层干部决策力及其维度的影响上，通过T检验发现，不同年龄在基层领导干部决策力及洞察预见、决策创新维度上存在显著差异。在基层领导干部决策力维度，40岁及以下M=55.93，SD=6.525，40 岁以上 M=59.56，SD=4.193，t=-6.302；在洞察预见维度，40岁及以下M=19.72，SD=2.394，40 岁以上 M=21.17，SD=1.801，t=-6.427；在决策创新维度，40岁及以下M=23.53，SD=3.463，40 岁以上 M=25.47，SD=2.225，t=-6.326。综上得出，40岁以上领导干部在基层领导干部决策力及洞察预见、决策创新维度上的得分显著高于40岁及以下领导干部的得分（P＜0.001）。

表3 基层领导干部决策力的多因素方差分析

在性别对决策创新维度的影响上，T检验发现，男性基层公务员M=24.09，SD=3.231；女性基层公务员 M=24.92，SD=2.903，t=-2.270。因此，不同性别在决策创新维度上存在显著差异。其中女领导干部在决策创新维度上的得分显著高于男领导干部的得分（P＜0.05）。

在学历对决策创新维度的影响上，经方差分析发现，不同学历的领导干部在决策创新上存在显著差异。多重比较发现，研究生及以上学历的领导干部在决策创新维度上的得分显著高于大学本科学历的领导干部得分（P＜0.001）（见表4）。

表4 不同学历的领导干部在决策创新上的差异比较

通过性别和职级在基层领导干部决策力上的简单效应分析得知，在女领导干部中（F=5.096，Sig.=0.025＜0.05），处级以上领导干部在基层领导干部决策力得分上显著高于科级及以下领导干部的得分。而性别和职级在决策创新上的简单效应分析结果显示，在科级及以下领导干部中（F=4.529，Sig.=0.034＜0.05），女领导干部在决策创新得分上显著高于男领导干部的得分。

从性别和学历在战略全局上的简单效应分析发现，在女领导干部中（F=3.300，Sig.=0.038＜0.05），具有大学本科学历的领导干部在战略全局得分上显著高于专科及以下学历的领导干部得分。

经过年龄和干部的任职年限在决策创新上的简单效应分析可得，在40岁及以下领导干部中（F=4.621，Sig.=0.010＜0.05），当 1～5 年领导的干部在决策创新得分上显著高于当1年以下领导的干部得分；不管领导干部的任职年限是多久（当X=1时，F=17.814，Sig.=0.000＜0.05；当 1＜X＜5 时，F2=4.663，Sig.=0.032＜0.05；当 X＞5 时，F2=4.663，Sig.=0.000＜0.05），40岁以上的领导干部在决策创新上的得分显著高于40岁及以下领导干部的得分。

4 讨 论

从决策维度来分析，通过对问卷的探索性因子分析与验证性因子分析，可以支持假设H1，即基层领导干部决策力是一个包括决策创新、战略全局和洞察预见的多维度结构系统。348名领导干部的决策力均分M=4.10，战略全局维度M=4.26，洞察预见维度M=4.06，决策创新维度M=4.06。其中，战略全局维度得分显著高于洞察预见（P＜0.001）、决策创新（P＜0.001）维度得分。造成这种现象的原因大致有三个方面的原因：一是领导干部工作内容。领导干部在工作中涉及到决策时，主要涉及到宏观性、方向性、全局性的重大事件[22]。工作内容的这一性质要求领导干部从战略全局角度出发，需要具备宏观决策能力；二是科学化、民主化的决策理论影响。政府领导者决策的科学性与合理性不仅直接影响各项活动的开展，也会影响政府公信力建设[23]。这就要求领导干部在做出决策时，必须从战略全局出发，综合各级领导者、社会组织、顾问团、各方面专家的意见，做出科学且民主的决策[24]；三是领导干部个人认知。相同的情景下，不同决策力水平的领导干部能做出完全不同的决策。领导干部能否认识到“战略全局”的重要性，对决策效果会产生重要影响，进而也将影响基层领导干部决策力水平的高低，因此基层领导干部普遍重视自身战略全局能力的培养[25]。

从人口学变量来分析，性别、学历、年龄等人口学变量均在基层领导干部决策力或某些维度得分上存在显著的主效应，而部分人口学变量存在二阶交互作用。因此支持假设H2，即基层领导干部决策力在人口学变量上存在差异。第一，年龄方面，40岁以上领导干部在基层领导干部决策力及洞察预见、决策创新维度上的得分显著高于40岁及以下的得分。这一结论同样在决策创新维度上，年龄、干部任职年限的二阶交互作用中得到验证，在40岁及以下领导干部中，当1～5年领导的干部在决策创新得分上显著高于当1年以下领导的干部得分（P＜0.05）；不管领导干部的任职年限是多久，40岁以上的领导干部在决策创新上的得分显著高于40岁及以下领导干部的得分。可见，长时间的工作、生活积累使更年长的领导干部拥有丰富的行政事件处理经验与预见性，可以将具体事件与科学决策方法相结合，在新媒体时代的背景下，运用大数据手段将决策与公共信息充分结合[26]，在面对新形势时做出相应的创新[27]。第二，学历方面。研究生及以上学历的领导干部在决策创新维度上的得分显著高于大学本科学历的得分。决策创新要求领导干部在应对新形势、新变化时，可以运用科学的决策知识与决策工具，进行改革创新[28]。这可能是硕士以上学历的领导干部更具有丰富的科学知识、科学的研究精神和求新求变的改革勇气，在工作中即体现为更高的决策创新能力。而在女领导干部中，具有大学本科学历的领导干部在战略全局得分上显著高于专科及以下学历的领导干部得分。这一现象可能是由两个学历教育中的侧重点不同造成的，专科教育更重视对专业技能的培养，而本科教育通常为专业教育与通识教育相配合的培养模式。因此，具备专科及以下学历的女性领导干部可能更加专精于某一专业，而在工作中忽略了从全局角度、运用战略思维进行决策。第三，性别方面。女领导干部在决策创新维度上的得分显著高于男领导干部的得分。特别是在科级及以下领导干部中，这一现象更加显著。这一现象与张素玲的研究结果相一致，女性领导思维更加灵活，更具有灵感，更善于进行改革创新[29]。

因此得出以下结论，在基层领导干部决策力方面，根据348名被调查者的特征来看，基层领导干部决策力的总体水平高于问卷的理论平均分3。从具体维度上来看，战略全局的平均分最高（M=4.26）；洞察预见、决策创新得分相同（M=4.06）。另外，基层领导干部决策力的水平受到性别、年龄、学历、婚姻状况、职级以及干部的任职年限的交互影响，但不同人口统计学变量影响的维度不同。

5 思考

在对基层领导干部决策力的调查中，基层领导干部决策力各维度得分不尽相同，决策力及其各维度水平在性别、年龄、学历等方面也存在显著差异。针对研究结论，为了帮助领导干部提升决策能力，我们提出以下思考。

5.1 充分运用情景模拟法，提升洞察预见能力

根据现状调查结果，洞察预见能力在各维度中的得分较低，因此该能力的提升是关键。情景模拟法又叫角色扮演法，是专家设置特定的环境和情节，学员按设定情景中的角色进行事物处理与管理，以提升其预见事物关系矛盾、增强综合处理事物的能力[30]。情景模拟法应用到基层领导干部洞察预见能力提升方面，是一个探索创新的过程，在设定情景下，受训者根据自身设定角色观察环境变化、事物发展趋势等，汇总观察的结果，评价各要素并作出预测，再进行处理，有利于帮助领导干部提高在实践中观察、预测事物发展趋势，并据此针对性解决问题的能力。在重庆市基层领导干部培训中，可以根据“重庆市城市自然灾害（持续高温）应急处理”“突发事件新闻发布会”等情景专题，让领导干部参与事件处理的每一个环节，从中培养在复杂情况下的洞察预见能力和综合解决实际问题能力。

5.2 采取行动学习法，提升决策创新能力

现状分析结果显示，决策创新能力维度在决策力构成中十分重要且得分较低，所以提升基层领导干部决策创新势在必行。决策创新是指领导干部运用科学的决策工具并进行改革创新的能力[31]，而行动学习法应用到基层领导干部决策创新能力提升方面，是将受训者置于与之所学专业相异的领域中学习并处理相关问题，在不同的领域的实践中不断挖掘自身潜能，在具体事件决策和执行反馈中持续创新。因此，该方法将重庆市各个厅局工作中的难点进行整理、提炼并设计成题目，根据受训者的专业，将受训者交叉交换到涉及与自身专业不同的题目之下，在相关领域专家的指导下，组建成学习的团队，分享知识与经验，通过思维模式和工作方法的创新，解决难点问题，从而提升基层领导干部干部工作决策创新能力[32]。

5.3 结合案例分析大赛，提升战略全局能力

分析结果得出，战略全局维度得分显著高于洞察预见和决策创新维度得分。为了更好与时俱进地促进基层领导干部的战略全局能力，应结合案例分析大赛法增强其谋划时事全局的能力。选用我国各地市地方政治、经济发展、社会建设、公共管理等领域典型事件为案例，以“全局规划”为主题设计打分标准和比赛规则，受训者通过自我组建团队进行案例探讨，专家分别给受训者个体和团队整体打分，帮助领导干部发现自己在战略规划与团队组建上的优缺点。最后专家以讲评方式分析其优势所在与不足产生的原因，并提出优化建议，有助于受训者结合实际案例提升自身战略全局谋划能力。