我国校园安全法立法的基本问题研究

秦臻

【摘 要】本文论述校园安全法立法的基本问题，阐明校园安全法的内涵、适用情况和立法的必要性，对我国校园安全法立法的可行性做出判断，提出借鉴国外的相关管理经验和实践操作，结合我国目前的实际状况进行立法，以保障校园安全。

【关键词】校园安全法 立法 基本问题

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2018）06B-0031-04

完善社会主义法律体制建设，实现依宪治国、依法治国是新时代提出的法治要求。学校在我国涵盖了幼儿园、中小学、中等专业及职业技术学校、高等院校，从未成年到成年庞大的学生群，校园安全的地位不言而喻。由于诸多因素的影响，我国的校园安全法虽在 2017 年 2 月已经进入到提案阶段，但依然未正式成文。校园安全事故的持续上升，造成学生伤害、危害甚至死亡事件，不仅伤害甚至摧毁了学生和家庭，而且导致学校经济负担和负面报道的增加，影响我国教育工作正常进行。从教育部 2016 年发布数据统计显示，我国每年有 1.6 万名中小学生因安全事故而失去生命，此外陆续爆发的校园欺凌事件、幼儿园儿童突发事件，如，2017 年闹得沸沸扬扬的“北京中关村二小校园欺凌事件”“重庆女生被 5 名同学围殴打成十级伤残事件”“西安某学院 17 岁女生遭 5 名女生群殴事件”，还有“携程幼儿园虐童事件”“红黄蓝幼儿园虐童事件”“武汉某高校研究生跳楼事件”，等等，这些涉及校园安全事件的发生，引起社会广泛讨论，也应当引起法律相关工作人员的立法反思。校园安全法的制定势在必行。在 2018 年《惩防并举推进防治“校园欺凌”专项立法》大会中，与会者对校园安全法的立法进行了探索。基于频发的校园安全事件问题，笔者从教育工作者的角度，探究我国校园安全法立法的基本问题。

一、校园安全法的定义、适用范围及法律地位

（一）校园安全法的定义

因为我国校园安全法现在还处在提案阶段，所以关于校园安全法的定义还没有一个确切的标准。法学界目前对校园安全法的定义也有各自不同的看法，目前比较普遍的观点是，校园安全法是国家权力机关，基于校园伤害事故实际，出于对学校、学生合法权益进行保护，以维护正常教育秩序，制定的规范各级教育行政部门、学校、社会、家庭对学生所负的安全义务，包括学校、家庭、社会、行政部门等在内的主体，在校园安全事故导致的人身伤害及死亡事故中，需要担负的责任范围以及责任形式的相关法律。本文也采用此观点。

（二）校园安全法适用范围

校园安全法适用的条件应包括：第一，根据学校的类别进行划分，校园安全法的适用学校是注册备案的幼儿园、中小学、中等专业及职业技术学校、高校教育院校，在举证原则以及处理上区分未成年学生与成年学生；第二，其发生危害的情况是发生在学校里进行教育和教学时，出现的意外事故和伤害，主要包括校内活动、住宿和学校组织校外活动等场合；第三，仅仅对处理发生了人身伤害、严重心理问题等，产生严重后果，不可用于财产利益纠纷。

（三）校园安全法的法律地位

关于校园安全法的法律地位，目前理论界仍有不同的观点，分别认为校园安全法可列入民法、行政法或者是教育法中。关于该法的法律地位，本文的观点是将其划分到教育法的行列之中更为妥当，划分的依据是校园安全法最基本的目的就是针对教学、教育活动时期，学生在行使学生角色时，保护其合法权益，预防校园安全事故发生，降低学校安全风险及纠纷处理投入，可以说校园安全法主要是面对教育活动而设立的法律，这样的主旨与《中华人民共和国教育法》的第二个层次所描述的类型是一致的。

二、我国校园安全法立法的必要性和可行性

近几年来的校园安全事故不断攀升，呈现增速快、形式复杂、影响深远的特点，加之一些媒体的报道，让校园安全法的立法迫在眉睫。但是也还有一些问题值得考量，如，现在已经有了《教育法》《民法总则》《学生伤害事故处理办法》，因此校园安全法是否有必要成立？如果有必要，那么如何通过一部完善主位法，对校园安全事故进行统一规范，便于各级学校对校园安全事故预防及处理，这是法律界目前一直探讨的课题。下面就立法的可行性问题进行分析。

（一）我国校园安全法立法的必要性

1.基于校园安全社会关系调整需要。校园安全社会关系非常复杂，涉及教育行政部门、执法部门、学校、教师、学生、学生监护人等，因为教育教学活动而产生相互联系，在处理校园安全事故中，需对相关关系人进行责任划分，学生群体还需区分未成年人、成年人。总的来说，校园安全社会关系的复杂性特点，具体表现在两个方面：

一方面，校园安全保卫任务非常艰巨，校园安全社会关系的产生是基于对学生群体安全的保护，但这些学生群体本身有部分是未成年人，身体、心理发育还没有完全，心理承受能力较差、行为自控力较低，在对事情和问题的判断上存在局限性，并且保护自我安全的能力比较弱，在面对不良外在力作用下容易发生伤害事件。比起成年人的安全问题，学生群体的安全管理难度更大一些。校园中聚集大量未成年人，在这样的环境下的群体性伤害发生的可能性更大，对于教师、学校方面都有更高的安全保护诉求。

另外一方面，校园安全社会关系并不是单一的直线形式，而是呈现出一种错综复杂的网状联系形式，难以进行统一判断。这些关系主要有行政、民事和刑事等形式的关系。例如，对于教育行政部门而言，其要做的是对校园安全工作进行有效监督，并且及时指导人员维护校园秩序，保证安全，这便是行政关系；学校需要对校园中的安全隐患进行排查，保证校园里的人事安全并为此负责，这是民事关系；倘若由于疏忽，学校出现了严重的意外安全事故，那么学校就要承担此次事故的责任，这就是刑事关系。这些关系综合在一起，单靠各方的自我管理和內在约束，而达到安全目标显然是不可能的。因此通过专门的法律去界定这些关系，明确各方的法律责任就十分必要了。

2.解决学校安全法律存在盲点问题。目前我国在学生安全问题上的法律规定散见于《刑法》《未成年人保护法》《民法总则》《教育法》《学生伤害事故处理办法》等，这些法律规定虽然在实践中发挥一定的作用，但是效果非常有限，有些内容基本属于号召式，无具体的实施办法和程序，且在用词上有很大的揣度空间，使得校园安全相关法律内容缺乏严谨的操作性。在我国学校作为教育机关并没有执法权，而校园问题的复杂性、紧迫性，现有法律仍然难以全面覆盖，特别是对校园安全预防的责任划分、处罚力度、归责问题、程序规范，在寻找法律依据上难以有准确的说法，实施有效性值得商榷。因此需要建立一个完善的立法体系，核心是要出台一部校园安全相关的母法，明确校园安全的基本法律关系、责任、原则、程序、后果，使其在实践中更便于学生、学校、监管部门、执法部门应用。

具体体现在以下几个方面：

第一，在我国目前的相关法律法规之中，对“教育活动期间中小学生人身安全保护主体”的问题，尚未找到确切的相关规定。因主体没有得到非常明确，与之相关联的权利、义务问题也就没有系统的规定。以至于教育活动期间的安全保护责任不够详细明白，让安全事故有了“可乘之机”。

第二，目前的法律制度对学生伤害事故的处理规定，更多的是“原则性规定”，缺乏“可操作”的细致规定。民事纠纷关系是学生伤害事故的主要法律关系，在这种情况下，更多的属于侵权行为，首先要对损害关系进行分析和掌握。目前进行判断的依据主要是《民法总则》，虽然有一定的效果，但是其在处理问题中具有局限性，并没有将相关评判标准进行量化，更多是原则性的理论，因此在实际应用中难以适应复杂的实际情况要求，做出具体合理的数额和损害程度的判断。举个例子，部分家长认为学校、学生之间存在监护关系。因为这个关系的存在，所以如果学生出现人身伤害或者是死亡事故，那么学校就一定要进行赔偿。但实际上学生年龄涵盖未成年、成年两种情况，且事故发生时是否是在履行学生角色，学校职责区间，赔偿多少、怎么赔偿？这个在实际处理中常常根據法院审判决定，而没有统一的依据和实际操作标准，造成了不少家长带头闹事，学校吃闷亏的现象发生。

3.为校园安全管理工作提供长效法律保障。近几年来，陆续发生的校园安全事件，让社会深究学校责任的同时，也开始引起对政府、教育管理部门的“大问责”。例如，2017 年“3.11”濮阳小学踩踏事故之后，教育部门全面进行的紧急疏散演练、错峰放学制度；在多次被曝光的校园欺凌事件之后，各个地方政府和学校联合发布的《校园欺凌规章制度》。从这些事件来看，虽然引起各方面重视，并在安全制度上进行补充，但是校园安全事件、突发事件仍旧在各地学校不断发生。除了及时止损，更重要的还是要避免预防性管理机制的缺失。校园安全已经随着校园周边商业化、高校开放化、后勤集团化，由封闭转向半开放。这种环境上的改变，使得校园安全发生的潜在因素变得复杂，加之没有一个长效的安全管理机制，因此校园安全管理显得比较被动，甚至是“疲于应急”。为此，校园安全法的建立，能够让校园安全管理进入制度化、常态化的状态中，而不是在一次安全事故发生以后做出应付性、补救性管理，这是减少校园安全事故的有效保障。

（二）我国校园安全法立法的可行性

1.国外校园安全法先行实践为我们提供可靠借鉴。关于校园安全法的建立问题，包括美国、韩国、日本等国家在内，都已经付诸实践。美国的校园安全法建立时间最早，在 1990 年颁布的《克里里法案》中，就有关于校园安全相关立法，详细到校园安全事故中的罚款规定，并且确认了校园警察制度，明确校园警察承担三方面的职能：执法、安全管理、安全服务，取得很好的效果。该法案在 2009 年进行了修订，增加关于校园的防火安全、犯罪预防、突发事件处理的法律规定。在韩国《校园暴力预防及对策法》中，也有专门针对校园暴力而进行的预防、责任划分和处罚规定。日本对校园安全问题也很重视，关于处理学生人身伤害事故的法律规范就达 30 多部，以 2003 年出台的校园安全法为核心，建立了《学校保健法》《教育基本法》等一整套完整的校园安全法律体系。对国外立法优秀经验和案例，我国在制定校园安全法的时候，可以进行借鉴，并结合国内具体情况予以调整。

2.我国校园安全法已经进入提案阶段。在 2017 年 2 召开的全国政协十二届五次会议中，提交并讨论《关于完善校园欺凌防范和治理机制的提案》。该提案建议把“防范校园欺凌”专题教育列入常规性教育，并借鉴国外先进立法，制定符合我国具体情况的校园安全法。提案认为，关于校园欺凌的法律目前缺乏上位法的规范，现存法规内容又存在交叉重叠、条文表述笼统现象，所在的法律层级相对较低，一些地方性法规基于从属性、地域性的限制，立法质量参差不齐，不易进行全国性推广，由此提议制定全国层面的专门的校园安全法，进一步实现校园安全立法系统化。

三、校园安全法立法思考

（一）明确学校及校园安全的范围

笔者认为，推行校园安全立法的基本前提是明确界定学校及校园安全的范围。通常认为，学校是组织教育教学活动的固定场所。但随着经济社会的发展和学校教育教学活动的不断延伸，对学校时空内涵的理解也在逐步拓宽。首先，学校的范围不再仅限于物理意义上的校园围墙框定的区域，还包括学校周边环境、校车等合理延伸空间；其次，随着学校寄宿制的铺开以及校外活动的增加，学校开展的教育教学活动期间也延伸至寄宿制学生住宿期间以及学校组织的校外活动期间。因而，从安全意义上分析，学校周边、校车和学校组织校外活动的场所等，均应被视为学校的延伸。

另外，校园安全的范围也十分广泛。从对象上分析，校园安全涵盖在校学生的人身财产安全、心理健康以及学校设施的安全。从义务主体看，校园安全除涉及校方、教育主管部门外，还涉及其他行政机关、社会和学生监护人等。从校园安全事故类型上来说，校园安全事故主要有体育运动伤害事故、人身伤害事故、消防事故、卫生安全事故、实验室安全事故、交通安全事故以及自然灾害事故等。由此可见，学校的时空范围不断延伸，校园安全的内容也复杂多样，校园安全立法的内容也应随之变化。

（二）校园安全法立法的基本原则

1.体系化。引发校园安全事故的原因是多方面的，事故的处置也涉及多方权益，要真正有效地预防和处理校园安全事故，首先要构建完备的校园安全法律法规体系。我国的校园安全法律体系应以法律为基本框架，加之国务院制定的行政法规，相关部委或地方政府制定具体的实施细则，形成上下呼应、内容完整的校园安全法律体系。

2.坚持从中国实际出发。当前，我国正处于教育体制改革进程中，存在一个不断探索、不断总结的过程，而法律具有稳定性、连续性，因而校园安全立法必须坚持实事求是，一些外国立法经验也不能拿来就用，必须适应我国校园实际情况，符合我国教育改革的需要。对于已经确定可行的、恰当的规则，要上升为法律，而对于处置经验不足，需要在实践中进一步检验的问题、方法，应只做出原则性规定，不必操之过急。

3.综合治理原则。校园显然不是一个完全独立的社会环境，校园安全从来也不是一个单一的问题，应当通过立法的方式，规范出校园安全综合治理的联动机制。基本包含政府、教育主管部门、学校、社区、派出所、学生监护人、媒体等利益及监督相关方，使学校安全管理和社会综合治理有效结合起来。

（三）理清学校与学生之间的法律关系问题

1.未成年学生与学校间的法律关系。在未成年学生与学校间的法律关系中，关于“学校是否要承担未成年学生监护人”这一问题始终没有统一答案。基于本文调查，笔者对有关文献进行了查阅，走访学者后，倾向于否定观点。依据主要包括：首先，我国对“监护”一词的定义是依法对未成年人的人身财产和合法权益进行有效的监督和保护，涵盖了法定、指定和委托监护。《民法总则》指出只能由未成年人的父母、祖父母、外祖父母、兄和姐等角色担任，如果未成年人均无以上亲属，则需要在村委认同的情况下，由他人承担法定监护人，由此可知学校并不能作为监护人；其次，《民法总则》中明文规定，未成年人的监护人只能以委托的形式进行认可，学校本身对学生的义务和责任就是教育学生，对学生实施相应的管理工作，这并不是因委托而存在的，两者的角色是有区别的；再者一旦发生学校管理不善造成的伤害事故，学校同时代理学生和自己，显然也違反了民法代理的要求。因而，基于以上三点分析，学校与学生之间并不存在也不可能存在监护的法律关系。

另外，依据《教育法》《未成年人保护法》中的内容，学校、学生之间的法律关系性质定义为是“教育、管理、保护关系”，也就是在教育教学活动期间，学校有责任对学生进行安全教育、安全保障，以确保其在校内健康成长。这种观点是当前的主流观点，也是本文认同的观点。由此，校园安全法中的学校与未成年学生的法律关系，应该可以认为是：学校对学生进行教育的同时，有职责进行学生安全教育、管理、保护，其中保护的范围和含义应当适当拓宽，区别于成年学生，凸显对未成年学生群体的保护。

2.成年学生与高校之间的法律关系。关于成年学生与高校之间的法律关系，目前我国法学界普遍支持民事法律关系说兼行政法律关系说，即认为高校与成年学生之间的法律关系并非仅是民事法律关系，在这种关系之外，还应当存在行政法律关系。高校与成年学生之间的关系其实是一种复杂的法律关系，试图用某一种关系来笼统概括它都是不完整、不符合实际的。因而，关于两者的法律关系问题，应当从高校的行为中分析。

高校不属于行政机关，属于依法成立的教育组织，但是在法律法规下又授予高校权利行使一定的管理职权，诸如依照规则做出的招生、注册、奖惩、学籍管理、毕业证书颁发、学位证书授予等，毫无疑问这都是具体行政行为。在这些行政行为中，高校与成年学生之间的地位显然是不平等的，高校具有行政主体的法律地位，成年学生属于行政行为的相对人，构成行政法律关系的主体。

综上，本文赞同民事法律关系说兼行政法律关系说，认为高校与成年学生之间的法律关系是行政管理与教育服务法律关系，这种法律关系是行政法律关系与民事法律关系的综合法律关系。

（四）校园安全事故的归责原则

关于学校在校园安全事故中的归责原则，笔者认为应当适用“过错责任原则”。根据我国的侵权责任法第6条、第7条的规定，结合立法机关的解释，我国确立的归责原则是过错责任和无过错责任相结合的二元制度；而侵权责任法第6条第2款的过错推定原则包含在过错责任原则中，是对过错责任原则的特别适用。根据我国侵权责任法第 24 条，对当事人双方均没有过错时对损害的发生公平分担损失的规定，可以看出，适用本条款情况发生时，受害人和行为人对损害的发生均没有过错，行为人与受害人之间没有产生侵权责任，而对双方而言此时要求任何一方承担责任，可能令人难以接受；在实践中，在某些特殊情形下，的确需要行为人给予受害人适当帮助，并不应当认为是承担公平责任，而仅仅出于人道主义。换言之，从“无过错责任原则”到“过错责任原则”，行为人承担责任的可能性是逐渐降低的。

笔者认为，应当根据受害人的民事行为能力不同作区分。依据《侵枚责任法》第 38 条规定，“无民事行为能力人”遭受校园伤害事故中适用的是“过错推定原则”；第 39 条在“限制民事行为能力人”遭受校园伤害事故中适用的是“过错责任原则”。可见，受害人的民事行为能力越健全，适用的归责原则要求越高，行为人承担责任的可能性越低，这符合“举重以明轻，举轻以明重”的原则，因而可推导出高等院校在校园安全事故中最多只应承担过错责任。

（五）建立多元化的救济机制

根据《学生伤害事故处理办法》第 29 条规定，“根据双方达成的协议、经调解形成的协议或者人民法院的生效判决，应当由学校负担的赔偿金，学校应当负责筹措；学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措。”可见，在我国校园安全事故中，学校承担的赔偿责任一般由学校自行筹措支付，无力支付的，则由教育主管部门或者举办者协助支付。但笔者认为，这种做法存在许多问题：首先，我国大部分学校都是由国家投资举办的公立学校，不具有营利性，学校的运营经费主要来源于国家财政、学生缴纳的学费（扣除上交国家的部分）和社会捐赠，学校本身没有创收的能力，如果学校用财政拨付的教育经费支付赔偿金，就会有损于其他同学的利益，如果不支付赔偿金，就会损害受害学生的利益。其次，由学校主管部门及举办者协助筹措，可是主管部门的资金又是来源于哪里呢？又或者举办者没有那样的能力怎么办？而且只是规定协助筹措，而不是代为支付，似乎最后的支付压力还是会落在学校身上。可见，我国高校赔偿资金的来源过于单一。借鉴西方发达国家在这方面的经验，并结合我国现行的积极探索，笔者建议建立多元化的赔付救济机制。

第一，建立国家赔偿机制。我国大部分学校都是由国家出资设立的公立教育机构，国家作为学校的所有者，那么，学生在校园受到人身伤害，由国家来进行赔偿也不无道理。国家可以设立学生伤害赔偿准备金，当学生在校期间受到人身伤害，依法需要学校进行赔偿时，学校可以向该基金会申请赔偿资金，从而支付受害学生的赔偿金。基金的资金来源可以是国家财政拨款或者接收社会捐赠。

第二，设立行业协会或者专门单位来分散风险。日本为了解决这一问题，建立了专门的学校健康中心；韩国为了解决这一问题，建立了学校安全协议会等。就我国而言，笔者认为，由于我国地域江阔，高校众多，可以在每个省级行政区域组织各高校自愿共同出资设立专门的“高校校园安全协会”，各校派一名代表组成管理委员会，隶属各地教育主管部门，由协会管理资金，负责资金的征收和支付，高校每年按一定标准及时缴纳“会费”。当协会的成员学校发生校园学生伤害事故需要学校进行赔付时，学校通过申请，并经过管理委员会批准即可得到相应的资金来对受害学生进行赔偿。

第三，完善学校责任保险机制。目前在我国，其实是有学校责任保险的，但推广范围还不够，究其原因还是由于教育经费不足和学校风险防范意识不强。对此笔者认为，要想改善我国学校在责任保险方面的制度，应当加大力度推行责任保险，并且要有一定的强制性。《學生伤害事故处理办法》第31条规定，“有条件的，应当参加学校责任保险”，那么我们就要采取“成熟一批，推行一批”的方式，逐步强制推行学校责任保险，保费应采用“地方政府财政拨款”或者“地方财政+高校负担”的方式，减轻学校缴纳保费的压力。

校园安全问题是全社会共同关注的民生问题，政府相关部门、学界在校园安全事故的预防和处理、学生和学校的权益保障等问题上进行了许多有益的尝试和思考，相信通过校园安全立法，明确各方关系与权利义务，规范事故预防、处置程序，完善救济手段，校园安全问题能够得到较为妥善的解决，同时也为进一步促进和谐校园建设、推动国家的和谐发展添砖加瓦。

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（责编 卢建龙）